Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Жердева Виталия Владимировича (ИНН 550112354148, ОГРН 311554306000373)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (ИНН 5503088113, ОГРН 1055504019768)

о признании незаконными распоряжения от 28.03.018 № 464/вп,

в судебном заседании приняли участие:

от заявителя – Бобер А.В., на основании доверенности от 23.07.2018,

от заинтересованного лица – Липкина Е.А., доверенность от 20.06.2018,

У С Т А Н О В И Л:

индивидуальный предприниматель Жердев Виталий Владимирович (далее также заявитель, Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным распоряжения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (далее – заинтересованное лицо, Управление Роспотребнадзора по Омской области) от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки деятельности заявителя.

В судебном заседании заявитель требование поддержал.

Кроме того, представителем Жердева В.В. заявлено о фальсификации доказательств, а именно:

- служебной записки должностного лица Управления Роспотребнадзора по Омской области от 19.02.2018;

- приказа заинтересованного лица от 26.02.2018 № 38/1 о проведении внеплановых выездных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области оказания услуг общественного питания, по производству и реализации пищевых продуктов;

- приложения № 1 к приказу Управления Роспотребнадзора по Омской области от 26.02.2018 № 38/1.

Суд разъяснил представителю заинтересованного лица уголовно-правовые последствия заявления о фальсификации документов; представитель Управления пояснил, что ему известно об уголовной ответственности за фальсификацию документов и отказался от исключения спорных документов из числа представленных доказательств.

В соответствии со статьёй 161 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле, обратится в арбитражный суд с заявлением в письменной форме о фальсификации доказательства, представленного другим лицом, участвующим в деле, суд проверяет обоснованность заявления о фальсификации доказательства, если лицо, представившее это доказательство, заявило возражения относительно его исключения из числа доказательств по делу.

Под фальсификацией доказательств по рассматриваемому арбитражным судом делу понимается подделка либо фабрикация вещественных доказательств и (или) письменных доказательств (документов, протоколов и т.п.). Субъектом данного преступления может быть только лицо, участвующее в деле, или его представитель.

Процессуальный институт фальсификации применяется для устранения сомнений в объективности и достоверности доказательства, положенного в основу требований или возражений участвующих в деле лиц, в отношении которого не исключена возможность его изготовления по неправомерному усмотрению заинтересованного лица.

Так, предусмотренные статьёй 161 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальные правила представляют собой механизм проверки подлинности формы доказательства, а не его достоверности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2015 № 1727-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цинка Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 186 и абзацем вторым части первой статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»). В этом случае арбитражный суд принимает предусмотренные федеральным законом меры для проверки достоверности заявления о фальсификации доказательства, в том числе назначает экспертизу, истребует другие доказательства или принимает иные меры. В то же время по смыслу положений абзаца второго пункта 3 части 1 статьи 161 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации наличие заявления о фальсификации доказательства не является безусловным основанием для назначения судебной экспертизы с учётом того, что подлинность доказательства может быть проверена иным способом, в том числе путём его оценки в совокупности с иными доказательствами в порядке, предусмотренном статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Способы проверки заявления о фальсификации доказательств определяет суд.

Суд проверил обоснованность заявления о фальсификации, которая проведена путём оценки представленных в материалы дела документов в совокупности и взаимной связи, что положениям действующего законодательства не противоречит.

По результатам оценки представленных в материалы дела доказательств в рамках рассмотрения заявления о фальсификации предоставленных другой стороной документов, суд отклоняет его в связи с тем, что приведённые Предпринимателем в заявлении мотивы не являются основанием для удовлетворения соответствующего заявления; заявление содержит в себе только определённое сомнение истца в дате изготовления документов, так как они были представлены в судебное заседание лишь 13.09.2018.

Поскольку обозначенные выше документы носят организационный характер и являются внутренними документами Управления; обязанность направления их в адрес заявителя у надзорного органа отсутствовала, суд расценивает представленные Управлением Роспотребнадзора по Омской области служебную записку должностного лица Управления Роспотребнадзора по Омской области от 19.02.2018; приказ от 26.02.2018 № 38/1 о проведении внеплановых выездных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области оказания услуг общественного питания, по производству и реализации пищевых продуктов; приложение № 1 к приказу Управления Роспотребнадзора по Омской области от 26.02.2018 № 38/1, в качестве достоверных и допустимых доказательств по делу (статья 68, часть 3 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Представитель заинтересованного лица требование не признал по основаниям, изложенным в отзыве.

Рассмотрев представленные в материалы дела документы, выслушав доводы сторон, суд установил следующие обстоятельства.

28.03.2018 заместителем руководителя Управления Роспотребнадзора по Омской области Усковым П.А. вынесено распоряжение (приказ) № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки Предпринимателя.

В качестве основания проверки указано: «приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ Приказ ФС Роспотребнадзора от 19.08.2014 № 876 во исполнение поручения Правительства РФ от 08.08.2014 № ИШ-П11-86».

Полагая, что указанные документы не могут являться основанием проведения внеплановой выездной проверки, Жердев В.В. обратился в суд с настоящим требованием в защиту нарушенного права.

Исследовав и оценив обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, арбитражный суд не усматривает основания для удовлетворения требований заявителя в силу следующего.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или местного самоуправления.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным, действий (бездействия) незаконными необходимо соблюдение двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя, незаконно возлагающее на него какие-либо обязанности, создание иных препятствий.

В предмет доказывания по делу о признании недействительным приказа о проведении проверки и действий руководителя по его изданию согласно части 4 статьи 200 АПК РФ входит проверка наличия правовых и фактических оснований для проведения контрольных мероприятий, наличия полномочий у органа или лица, который принял данный приказ, на его вынесение, а также установление того, нарушает ли приказ права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, рассматривая требование о признании недействительным приказа о проведении проверки, суд должен установить, обеспечит ли в данном случае избранный заявителем способ защиты права эффективную защиту и восстановление его прав в случае удовлетворения таких требований.

В силу пункта 5.9 утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, последнее осуществляет проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований которых возложен на службу.

Согласно пункту 1 Положения об Управлении Роспотребнадзора по Омской области, утверждённого приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09.07.2012 № 700, заинтересованное лицо является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; оно осуществляет, в том числе, функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Как следует из пункта 8.1 названного выше Положения, Управление Роспотребнадзора по Омской области осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе:

- организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 8.1.1);

- осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований которых возложен на Федеральную службу (пункт 8.1.2);

- применяет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, меры по пресечению выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и (или) устранению последствий таких нарушений, выдаёт предписания об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлекает к ответственности лиц, совершивших такие нарушения (пункт 8.1.6).

Контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) и Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утверждённого Приказом от 16.07.2012 № 764.

Предмет внеплановой проверки определён в статье 10 Закона № 294-ФЗ как соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включённым в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Исчерпывающие основания проведения внеплановой проверки содержатся в части 2 приводимой нормы. В их числе указан и приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 3 части 2).

Согласно статье 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» последнее состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Регламентом Правительства Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260, установлено, что решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства оформляется Аппаратом Правительства в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании (пункт 43).

С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей). Исполнение поручений, указанных в абзаце первом настоящего пункта, а также поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства или одним из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства, поручений Председателя Правительства и его заместителей, содержащихся в протоколах проведённых ими совещаний и в резолюциях, организуется федеральными министрами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, и руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым адресованы поручения (пункт 46).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Правительство Российской Федерации, в том числе, осуществляет руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Последняя осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322).

Распоряжение Управления Роспотребнадзора по Омской области является организационным актом федерального органа исполнительной власти, посредством которого доводится поручение Правительства Российской Федерации непосредственно до своих территориальных органов, уполномоченных на осуществление функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, что соответствует Положению о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476.

Как следует из пунктов 5, 7 последнего руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, осуществляя организацию государственного надзора, издаёт акты по вопросам организации государственного надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые являются обязательными для исполнения органами государственного надзора.

Оспариваемое распоряжение Управления Роспотребнадзора по Омской области о проведении внеплановой выездной проверки деятельности предпринимателя принято на основе приказов руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, изданного по поручению высших должностных лиц Российской Федерации, которым возложена обязанность на руководителей территориальных подразделений провести внеплановые проверки лиц, оказывающих услуги общественного питания, по производству и реализации пищевых продуктов.

Таким образом, распоряжение руководителя органа контроля, изданное на основании приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданного в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации является основанием проведения внеплановой проверки (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29.07.2016 № 304-АД16-8520 по делу № А75-9862/2015, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2017 № 310-АД17-7887 по делу № А48-2806/2016).

Из распоряжения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки деятельности Предпринимателя следует, что основанием для проведения контрольных мероприятий явились «приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ Приказ ФС Роспотребнадзора от 19.08.2014 № 876 во исполнение поручения Правительства РФ от 08.08.2014 № ИШ-П11-86».

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации», в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2014 № 778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» и в целях реализации поручения Правительства Российской Федерации от 08.08.2014 № ИШ-П11-86пр Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 19.08.2014 издан приказ № 876.

Согласно пункту 1.2 последнего руководителям территориальных органов предписано при осуществлении плановых и внеплановых проверок усилить контроль за качеством и безопасностью продовольственной продукции. Внеплановые проверки провести на основании пункта 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

Указанное подтверждается и судебной практикой, например, постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2016 № 17АП-11567/2016-АК по делу № А60-19148/2016.

В соответствии с частью 3 статьи 12 Закона № 294-ФЗ выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным: удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя; оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Поскольку предметом проверки являлось также соблюдение предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления предпринимательской деятельности, обязательным требованиям, что следует из служебной записки должностного лица Управления Роспотребнадзора по Омской области от 19.02.2018, суд усматривает наличие оснований для проведения внеплановой проверки деятельности Жердева В.В.

Довод подателя жалобы о том, что цели и задачи, указанные в распоряжении Управления Роспотребнадзора по Омской области от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки, не соотносятся с целями и задачами перечисленных в распоряжении поручений, не подтверждается материалами дела.

Наоборот, в поручениях указано на необходимость контроля за качеством и безопасностью продовольственных продуктов с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что соотносится с целями и задачами, указанными в распоряжении заинтересованного лица.

Ссылка предпринимателя на то, что цели поручений иные, направленные на реагирование на внешнеэкономические санкции против Российской Федерации, нежели цели, указанные в распоряжении, отклоняется судом, поскольку предметом настоящего спора является именно проверка законности распоряжения Управления Роспотребнадзора по Омской области. Помимо того такой довод документально и нормативно не обоснован.

Также, в оспариваемом распоряжении определены все необходимые и установленные частью 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ требования.

Помимо этого, распоряжение Управления Роспотребнадзора по Омской области от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки в отношении Жердева В.В. соответствует типовой форме, утверждённой Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, оспариваемое распоряжение соответствует требованиям Закона № 294-ФЗ и вынесено при наличии предусмотренных законом оснований.

В связи с чем позицию Предпринимателя суд находит несостоятельной.

Кроме того, распоряжение Управления Роспотребнадзора по Омской области от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки деятельности заявителя само по себе не нарушает прав и законных интересов заявителя и не создаёт необоснованных препятствий для осуществления его предпринимательской и иной экономической деятельности, а избранный Жердевым В.В. в рамках настоящего дела способ защиты не может быть признан эффективным и обеспечивающим восстановление его прав и законных интересов (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2014 № 18АП-10470/2014 по делу № А34-2676/2014).

Следовательно, в силу принципа правовой определённости и исполнимости судебных актов, избираемый заявителем способ защиты прав должен соответствовать существу спора и характеру нарушения, а также обеспечивать эффективную защиту и восстановление нарушенных прав.

Поскольку на момент рассмотрения заявления проверка на основании спорного распоряжения уже завершена, суд приходит к выводу о том, что на текущий момент действительно актуальным для заявителя является вопрос об итогах проверки, а не об основаниях её проведения.

С учётом изложенного, распоряжение Управления Роспотребнадзора по Омской области от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки деятельности заявителя является законными и обоснованными, не влекущим нарушения прав и законных интересов заявителя в соответствующей сфере деятельности.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований бремя несения судебных расходов возлагается на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении требования индивидуального предпринимателя Жердева Виталия Владимировича (ИНН 550112354148, ОГРН 311554306000373) о признании незаконным распоряжения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (ИНН 5503088113, ОГРН 1055504019768) от 28.03.2018 № 464/вп о проведении внеплановой выездной проверки деятельности Жердева В.В., отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня принятия и в указанный срок может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Информация о движении дела может быть получена путем использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Судья С.В. Яркова