Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Омской области в составе судьи Крещановской Л.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем Гоферберг Т.В., рассмотрев материалы дела, возбжденного по заявлению казенного учреждения Омской области «Омскоблстройзаказчик» (ИНН 3007795 , ОГРН 5500755554 ) к Управлению федерального казначейства по Омской области (ИНН 3029414 , ОГРН 5500741530 ) о признании предписании № 52-19-16/4962 от 06.10.2016 частично недействительным,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - ФИО1 по доверенности № 243 от 09.01.2017 (паспорт);

от заинтересованного лица – ФИО2 по доверенности № 52/16/67 от 10.01.2017 (удостоверение), Зима Ю.Р. по доверенности № 52-16-10/58 от 10.01.2017 (удостоверение), ФИО3 по доверенности № 52-16/60 от 10.01.2017 (удостоверение),

УСТАНОВИЛ:

Казенное учреждение Омской области «Омскоблстройзаказчик» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению федерального казначейства по Омской области (далее – заинтересованное лицо, Управление казначейства, УФК) о признании п. 2 предписании № 52-19-16/4962 от 06.10.2016 недействительным.

Заявление мотивировано неправомерностью выданного Управлением казначейства Представления в части указанного в пункте 2 нарушения, поскольку, по мнению заявителя, нарушение не имело место быть.

Заинтересованное лицо требования заявителя не признало, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого представления. По мнению заинтересованного лица, оспариваемое представление выдано в пределах предоставленных ему полномочий, полностью соответствует по форме и содержанию требованиям нормативно-правовых актов, регламентирующих право выдачи и порядок составления представлений Федеральным казначейством, носит информационный характер и не нарушает каких-либо прав и интересов заявителя.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования по основаниям, изложенным в заявлении, дополнениях к заявлению, представители заинтересованного лица поддержали свои возражения по основаниям, изложенным в отзыве, дополнениях к отзыву.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил, что Управлением Федерального казначейства по Омской области на основании приказов от 28.06.2016 № 2 – кд и от 11.07.2016 № 2/1-кд проведена плановая проверка казенного учреждения Омской области «Омсоблстройзаказчик» по вопросу правомерного использования межбюджетных трансчеров, выделенных из федерального бюджета на реконструкцию объекта «Реконструкция объекта культурного наследия «Здание страхового товарищества «Саламандра», 1913 – 1914 годы» для размещения бюджетного учреждения культуры Омской области «Омский областной музей изобразительных искусств имени М.А. Врубеля», ул. Музейная, д. 4 г. Омск».

По результатам проверки составлен Акт выездной проверки 16.08.2016 и выдано Представление 06.10.2016 № 52-19-16/4962.

Не согласившись с выданным Представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным, как принятого с нарушением действующего законодательства и нарушающего охраняемые законом права и интересы заявителя.

Оценив в соответствии с положениями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относимость, допустимость и достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь представленных в материалы дела доказательств в их совокупности, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя в силу следующего.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса РФ, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Признаки ненормативного правового акта в части своей определены. К ним относятся: 1) наличие обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия; 2) индивидуальный характер этих предписаний; 3) обращение к строго определенным лицам или кругу лиц (конкретность адресата); 4) разовое применение; 5) воздействие на строго конкретные отношения и его действие до момента их прекращения; 6) принятие специально уполномоченным субъектом правоприменения (органом, должностным лицом); 7) отражение в нём юридически-властного волеизъявления (предписания, запрета или дозволения) уполномоченного субъекта, обязательного для исполнения адресатом; 8) гарантирование исполнения принудительной силой государства; 9) отнесение его правоприменительным актам (актам применения права); 10) обличение его, как правило, в форму официального письменного документа, составленного в специальной форме; 11) право на обжалование такого акта в случаях, предусмотренных законом, в административном порядке в вышестоящий орган и (или) в судебном порядке.

Как видно из акта проверки, проверяющими установлено, что Учреждением за счет средств межбюджетных трансфертов, выделенных из федерального бюджета, произведена оплата за оборудование в количестве 163 единиц по государственному контракту № 2015.318525 от 28.08.2015, заключенному с ООО «СтройИвестКомплект», которое фактически отсутствует по месту хранения по адресу: <...>, определенному Договорами ответственного хранения от 23.11.2015 № 55-2015/ох и от 30.12.2015 № 75-2015/ ох, заключенными Учреждением с ООО «СтройИнвестКомплект».

В ходе натурного комиссионного осмотра оборудования и материалов, находящихся на ответственном хранении по указанному выше адресу, установлены расхождения между фактическим наличием оборудования и данными о переданном количестве имущества по договорам хранения, данными об оплаченном оборудовании по актам о приемки выполненных работ, а именно отсутствие 163 единиц на общую сумму 21 903 825,98 руб.

Факт отсутствия оборудования отражен и в выданном оспариваемом Представлении, в котором руководитель УФК потребовал рассмотреть информацию о выявленных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 30 дней с момента получения представления.

В соответствии со статьей 265 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 №252-ФЗ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Как указано в статье 267.1 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 №252-ФЗ), методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Под ревизией в целях настоящего Кодекса понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

В соответствии со статьей 269.2 (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 №252-ФЗ) полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.

В этой связи Правительством РФ было издано постановление от 28.11.2013 №1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с "Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере") (далее – Правила).

В соответствии с пунктом 1 Правил они определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (далее - Служба) полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение, в том числе части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 6 Правил (п/п «а») предусмотрено, что Служба при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет, в том числе, полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений;

Пунктом 68 Правил (в ред. на момент вынесения оспариваемого представления) оговорено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Служба направляет:

а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;

б) предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации;

в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Согласно пункту 74 Правил, отмена представлений и предписаний Службы (ее территориального органа) осуществляется в судебном порядке. Отмена представлений и предписаний территориальных органов Службы также осуществляется ее руководителем (заместителем руководителя) по результатам обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц территориальных органов Службы, осуществления мероприятий внутреннего контроля в порядке, установленном административным регламентом исполнения государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Пунктом 75 Правил предусмотрено, что должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Служба (ее территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 270.2 БК РФ (введена Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ) также предусмотрено следующее:

1. В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

2. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

3. Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

4. Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Таким образом, из анализа указанных выше нормативных положений следует, что фактически установлено несколько видов мер реагирования финансового органа, а также возможность обжалования представления, вынесенного финансовым органом в судебном порядке.

Из Определений Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 N 418-О, от 20.10.2005 N 442-О, N 518-О следует, что положения АПК РФ не препятствуют оспариванию в судебном порядке актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если по своему содержанию они затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности в той или иной сфере экономики. При рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права юридических лиц и предпринимателей, соответствует ли законам, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, - иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Как указано выше, оспариваемое Представление содержит указание на выявленные нарушения, содержит предписание о принятии мер по устранению причин и условий допущения таких нарушений, а также предлагает сообщить о результатах его исполнения в определенный срок.

На момент вынесения оспариваемого акта статья 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отождествляющая вынесение представления об устранении нарушений бюджетного законодательства с применением мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, утратила свою силу.

С 23.07.2013 в кодекс введена новая глава 30 «Общие положения о бюджетных правонарушениях и применении бюджетных мер принуждения».

Согласно статьи 306.1 данной главы БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

При этом статья 306.2 БК РФ не перечисляет в числе мер принуждения такую меру, как вынесение представления.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утв. Приказом Минфина России от 20.03.2014 №18н, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

С учетом этого, а также указанного в оспариваемом акте, представление Управления, по мнению суда, носит скорее информативный, чем карательный характер и принято в пределах предоставленных ему полномочий.

Как следует из правовой позиции Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, отраженной в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской от 20.11.2008 N 60), судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы:

1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства;

2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ, то есть, в том случае, когда они нарушают права и законные интересы заявителя либо влекут для него иные негативные последствия.

Действующими на момент оспариваемого представления нормами статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

При этом из диспозиции указанной нормы следует, что объективную сторону данного правонарушения составляют действия по невыполнению представления об устранении нарушений законодательства.

Поскольку в рамках настоящего дела фактически оспаривается представление об устранении выявленных недостатков, так как оспариваемым пунктом представления не зафиксировано прямых нарушений требований закона, заявитель не может быть привлечен к ответственности по данной статье КоАП РФ по причине отсутствия в его действиях объективной стороны правонарушения, в связи с чем, оспариваемый пункт представления не может повлечь для него каких-либо негативных последствий.

Следует также отметить, что после вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ и отдельные законодательные акты РФ» должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, утратили полномочия по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Доводов в части того, что в связи с вынесением оспариваемого представления наступили какие-либо неблагоприятные для Учреждения последствия и нарушены его права и законные интересы не приведено. Возможность наступления негативных последствий для должностных лиц Учреждения, о которой указано в дополнениях к возражению на отзыв УФК, основана на предположении и не имеет значения к рассматриваемому спору, поскольку представление вынесено в отношении учреждения, а не его должностных лиц и с заявлением в суд обратилось Учреждение, а не его должностные лица, возможность обращения которых в соответствии с положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрена.

Таким образом, судом установлено, что оспариваемое Представление принято в пределах полномочий, носит информационный характер, прав и законных интересов заявителя не нарушает, в нем зафиксирован факт отсутствия на момент проверки закупленного оборудования, который заявителем не оспаривается.

При указанных обстоятельствах, оснований для удовлетворения требования заявителя не имеется.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с частью 2 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд распределяет судебные расходы.

В связи с отказом заявителю в удовлетворении заявленных требований расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на него.

Руководствуясь, статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Заявление казенного учреждения Омской области «Омскоблстройзаказчик» к Управлению федерального казначейства по Омской области о признании предписании № 52-19-16/4962 от 06.10.2016 частично недействительным оставить без удовлетворения.

Решение подлежит исполнению немедленно, вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, а в случае подачи апелляционной жалобы со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Омской области в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд (644024, <...> Октября, д. 42) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (625010, <...>) в течение двух месяцев со дня принятия (изготовления в полном объёме) постановления судом апелляционной инстанции.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайтах Восьмого арбитражного апелляционного суда: http://8aas.arbitr.ru и Арбитражного суда Западно-Сибирского округа: http://faszso.arbitr.ru.

Информация о движении дела может быть получена путем использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Судья Л.А. Крещановская