Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Омской области в составе судьи Солодкевича И.М. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Копыловой С.В., рассмотрев в открытом судебном заседании, состоявшемся 10 апреля 2018 года, дело по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (основной государственный регистрационный номер 1025501867962, идентификационный номер налогоплательщика 5528003601, место нахождения: 644527, <...>) к Министерству финансов Омской области (основной государственный регистрационный номер 1045504005414, идентификационный номер налогоплательщика 5503078620, место нахождения: 644043, <...>) о признании распоряжения № 73-р от 14.07.2017 недействительным,

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя – Администрации Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (основной государственный регистрационный номер 1055553038012, идентификационный номер налогоплательщика 5528025203, место нахождения: 644516, <...>),

при участии в судебном заседании:

от Администрации Омского муниципального района Омской области – ФИО1 (доверенность от 09.01.2018 сроком действия до 31.12.2018, паспорт);

от Администрации Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области – ФИО2 (решение № 31 от 27.12.2017, удостоверение);

от Министерства финансов Омской области – ФИО3 (доверенность от 03.04.2017 сроком действия 1 год, удостоверение),

установил:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее также – заявитель, Администрация Омского муниципального района, администрация района) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Министерству финансов Омской области (далее также – Минфин Омской области, заинтересованное лицо, министерство, финансовый орган субъекта РФ, финансовый орган Омской области) о признании распоряжения № 73-р от 14.07.2017 недействительным.

Определением от 01.03.2018 к участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заинтересованного лица привлечена Администрация Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее также – администрация поселения, третье лицо).

В судебном заседании администрацией района требование поддержано по основаниям, изложенным в заявлении. Администрацией поселения требование найдено подлежащим удовлетворению. Министерством требование не признано по мотивам, приведённым в отзыве.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, суд установил следующие обстоятельства.

Контрольно-счетной палатой Омской области (далее – КСП Омской области) по результатам проверки администрации поселения выдано представление № 03-547 от 28.06.2017, обязывающее её к возмещению в бюджет Омской области 1 746 700 р.

На основании данного представления Минфином Омской области 14.07.2017 со ссылкой на Порядок приостановления (сокращения) предоставления бюджетам муниципальных образований Омской области межбюджетных трансфертов из областного бюджета, утверждённый приказом Министерства финансов Омской области от 6 марта 2013 года № 13 (далее – Порядок), издано распоряжение № 73-р, согласно которому в связи с выявлением факта нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета, определённых бюджетным законодательством Российской Федерации, применительно к Ключевскому сельскому поселению Омского муниципального района сокращена на 1 494 448 р. 36 к. субвенция, предоставляемая бюджету Омского муниципального района Омской области в 2017 г. на осуществление государственных полномочий по расчёту и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в его состав, на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Решением Арбитражного суда Омской области от 09.10.2017 по делу № А46-13658/2017, вступившим в законную силу, представление КСП Омской области № 03-547 от 28.06.2017 в части пункта 1, в силу которого в деятельности администрации поселения усмотрен факт нецелевого использования бюджетных средств в сумме 1 838 700 р. (1 746 700 р. из областного бюджета, 92 000 р. из местного бюджета), выделенных на ремонт автомобильных дорог в посёлке Ключи, направленных на выполнение работ по ремонту разворотной площадки и стоянки для транспорта, а также в части пункта 5, содержащего предложение администрации поселения возместить в областной бюджет 1 746 700 р., признано недействительным.

В этой связи администрацией поселения 18.10.2017 и 28.12.2017 было предложено Минфину Омской области отменить распоряжение № 73-р от 14.07.2017.

Министерством доведено до сведения главы Ключевского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (письма № 09-25/9370 от 20.11.2017, № 09-25/516 от 15.01.2018), что Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) и Порядком не предусмотрена отмена решения о сокращении межбюджетных трансфертов, а также, что в силу пункта 6 Порядка сокращённые межбюджетные трансферты восстановлению не подлежат.

Администрация поселения обратилась к главе Омского муниципального района Омской области (письмо № 02-13/107 от 02.02.2018) за предоставлением дотации, сокращённой распоряжением № 73-р от 14.07.2017.

Администрацией района 26.02.2018 подано в Арбитражный суд Омской области заявление о признании распоряжения № 73-р от 14.07.2017, создающего в нарушение статьи 3 Закона Омской области от 24 июля 2008 года № 1071-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в состав муниципальных районов Омской области, на выравнивание бюджетной обеспеченности» (далее – Закон № 1071-ОЗ) препятствия в выдаче администрации поселения испрошенной дотации, недействительным.

Минфином Омской области со ссылкой на часть 2 статьи 27, статью 28, часть 1 статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) сочтено, что производство по настоящему делу надлежит на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекратить, ввиду того, что его рассмотрение не находится в компетенции арбитражного суда, поскольку оно представляет собой спор из урегулированных БК РФ межбюджетных отношений публично-правовых образований, на разрешение вопросов, возникающих в этих отношениях, арбитражный суд полномочиями не наделён.

Вместе с этим, заинтересованным лицом указано на то, что оспоренное распоряжение принято в соответствии с пунктом 5 статьи 136 БК РФ.

Суд удовлетворяет требование администрации района, основываясь на следующем.

Согласно части 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ определено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Распоряжение Минфина Омской области № 73-р от 14.07.2017 не содержит правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц, не рассчитано на неоднократное применение, не направлено на урегулирование общественных отношений, их изменение или прекращение в том смысле, в каком они свойственны нормативному правовому акту, вследствие чего принадлежит к ненормативным правовым актам, является актом правоприменения.

В данное распоряжение финансовый орган субъекта РФ облёк решение о сокращении межбюджетного трансферта, предоставляемого муниципальному образованию Омский муниципальный район Омской области в виде субвенции. Его содержание с достаточной очевидностью указывает на лицо, для которого возникают правовые последствия, – муниципальное образование Омский муниципальный район Омской области.

Следовательно, означенное распоряжение принадлежит к ненормативным правовым актам.

Согласно пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (пункт 2 статьи 124 ГК РФ).

Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования в абзаце пятом пункта 1 статьи 152 БК РФ назван в числе участников бюджетных правоотношений.

В соответствии с частью 1 статья 49 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1 статьи 51 Закон № 131-ФЗ), обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований, самостоятельно формируют, утверждают, исполняют местный бюджет и контролируют его исполнение с соблюдением требований, установленных БК РФ и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (части 1, 2 стати 52 Закон № 131-ФЗ).

Администрация Омского муниципального района в силу пункта 1 статьи 36 Устава Омского муниципального района Омской области, принятого Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 24 сентября 2009 года № 74, является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и (или) законами Омской области.

В этой связи Администрация Омского муниципального района Омской области как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления муниципального образования Омский муниципальный район Омской области, являясь субъектом как гражданских, так и бюджетных правоотношений, вправе обратится с заявлением о признании распоряжения № 73-р от 14.07.2017, затрагивающего прав и законные интересы муниципального образования Омский муниципальный район Омской области и непосредственно Администрации Омского муниципального района Омской области, как его исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, в сфере экономической деятельности, недействительным, является надлежащим заявителем.

Распоряжение № 73-р от 14.07.2017 направлено на сокращение на 1 494 448 р. 36 к. межбюджетного трансферта – субвенции, право на получение которой Омским муниципальным районом Омской области предусмотрено Законом № 1071-ОЗ, что, очевидно, указывает на то, что оспоренный ненормативный правовой акт затрагивает права и законные интересы администрации района в сфере экономической деятельности, вследствие чего проверка данного ненормативного правового акта на соответствие законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, названным заявителем, вопреки позиции министерства, относится к компетенции арбитражного суда, установленной частями 1, 2 статьи 27, пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ.

Нормы БК РФ, ссылка на которые дана Минфином Омской области, не регулируют вопросы, связанные с подсудностью споров, возникающих в области бюджетных правоотношений. Нормативным правовым актом, разграничивающим компетенцию судов, является АПК РФ, толкование соответствующих норм которого приведено выше. Настоящий спор – спор меж исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и финансовым органом субъекта РФ, находящийся в сфере экономической деятельности, а потому имеет все требуемые частью 2 статьи 27, пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ признаки дела, разрешение которого относится к компетенции арбитражного суда.

В соответствии со статьёй 1 Закона № 1071-ОЗ Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области (далее – органы местного самоуправления) государственные полномочия по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений Омской области, входящих в их состав, за счет средств областного бюджета (далее – государственные полномочия).

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона № 1071-ОЗ финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, предусматриваются законом Омской области об областном бюджете в форме субвенций.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 3 Закона № 1071-ОЗ органы местного самоуправления имеют право требовать своевременного и в полном объеме перечисления финансовых средств на реализацию переданных государственных полномочий.

Законом Омской области от 28 декабря 2016 года № 1939-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», что не оспорено Минфином Омской области, в числе прочих межбюджетных трансфертов, предусмотрена субвенция Омскому муниципальному району Омской области, включающая 1 494 448 р. 36 к., подлежавших предоставлению им в виде дотации Ключевскому сельскому поселению в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.

Таким образом, администрация района была вправе получить данную субвенцию в установленном размере (статья 4.1 Закона Омской области от 27 июля 2007 года № 947-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Омской области»), но такого права была лишена вследствие принятия Минфином Омской области неправомерного распоряжения № 73-р от 14.07.2017, сократившего её размер, что, очевидно, влечёт за собой нарушение принципа бюджетной обеспеченности и невозможность для заявителя исполнить возложенную на него обязанность по предоставлению (выдаче) поселению дотации, необходимой последнему для разрешения вопросов местного значения.

Позицию финансового органа субъекта РФ, состоящую в том, что распоряжение № 73-р от 14.07.2017 не противоречит БК РФ и Порядку, суд считает ошибочной.

Пунктом 5 статьи 136 БК РФ закреплено, что при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 настоящего Кодекса, и в случаях, предусмотренных главой 30 настоящего Кодекса, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Это законоположение повторено в Порядке, абзацем вторым пункта 6 которого, в частности, предусмотрено, что решение о приостановлении (сокращении) предоставления субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности принимается в пределах объема дотаций, подлежащих перечислению в бюджеты городских, сельских поселений, органы местного самоуправления которых не выполнили условий предоставления межбюджетных трансфертов и (или) совершили бюджетные нарушения.

Как следует из распоряжения № 73-р от 14.07.2017, основанием для сокращения указанной в нём субвенции явилось бюджетное правонарушение, совершённое администрацией поселения, выразившееся в несоблюдении условий выдачи субвенции, доведённой муниципальным образованием Омский муниципальный район Омской области до муниципального образования Ключевское сельское поселение Омского муниципального района Омской области в форме дотации, ввиду нецелевого её использования.

Однако, как верно замечено администрациями района и поселения, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Омской области от 09.10.2017 по делу № А46-13658/2017 признано, что указанный в распоряжении № 73-р от 14.07.2017 факт действительности не соответствует – в деятельности администрации поселения правонарушения не содержится, что означает то, что этот ненормативный правовой акт принят Минфином Омской области в отсутствии предусмотренного на то пунктом 5 статьи 136 БК РФ и пунктом 6 Порядка обязательного условия (основания), в связи с чем он противоречит, в том числе этим нормам бюджетного законодательства Российской Федерации.

То обстоятельство, что поводом для принятия распоряжения № 73-р от 14.07.2017 послужило представление КСП Омской области № 03-547 от 28.06.2017, не имеет юридического значения в силу признания его недействительным.

Таким образом, необходимая в силу части 2 статьи 201 АПК РФ совокупность условий для признания оспоренного заявителем ненормативного правового акта недействительным присутствует, что, согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ, обязывает суд к отражению в принимаемом судебном акте способа восстановления права, нарушенного таким ненормативным правовым актом.

Поскольку Минфином Омской области при имевшихся обстоятельствах предоставление субвенции не приостановлено, а субвенция была сокращена, что привело к неполучению муниципальным образованием Омский муниципальный район Омской области субвенции в размере 1 494 448 р. 36 к., единственным способом восстановления нарушенного права администрации района стоит признать обязание заинтересованного лица предоставить (перечислить) денежные средства в указанной сумме этому муниципальному образованию.

Иначе решение суда не может быть признано удовлетворяющим требованиям статьи 5 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», пункту 1 статьи 2 АПК РФ, что является недопустимым.

При этом суд отмечает, что абзац третий пункта 6 Порядка, согласно которому сокращенные межбюджетные трансферты восстановлению не подлежат, не препятствует избранию судом такого способа устранения негативных правовых последствий от принятого министерством распоряжения № 73-р от 14.07.2017, учитывая то, что закреплённое в пункте 6 Порядка положение не может толковаться иначе, чем воспрещающее восстанавливать межбюджетный трансферт, сокращённый правомерно, что с обстоятельствами настоящего спора не соотносится.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, именем Российской Федерации,

решил:

требование Администрации Омского муниципального района Омской области к Министерству финансов Омской области о признании распоряжения № 73-р от 14.07.2017 недействительным удовлетворить.

Признать распоряжение Министерства финансов Омской области № 73-р от 14.07.2017 недействительным как не соответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации, Закону Омской области от 24 июля 2008 года № 1071-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, входящих в состав муниципальных районов Омской области, на выравнивание бюджетной обеспеченности», Закону Омской области от 27 июля 2007 года № 947-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Омской области».

Обязать Министерство финансов Омской области в течение тридцати рабочих дней с момента вступления настоящего решения в законную силу перечислить в бюджет Омского муниципального района Омской области денежные средства в размере 1 494 448 рублей 36 копеек.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, а в случае подачи апелляционной жалобы со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Омской области в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд (644024, <...> Октября, дом 42) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (625010, <...>) в течение двух месяцев со дня принятия (изготовления в полном объёме) постановления судом апелляционной инстанции.

Информация о движении дела может быть получена путём использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Судья И.М. Солодкевич