Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи Хижней Е.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маклашовой Т.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (г.Москва) к Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области (г.Оренбург) об отмене постановления №40/04-20-050 от 25.03.2011г.,

при участии:

от заявителя - представителя ФИО1 (доверенность от 27.04.2011г. №11/22);

от ответчика – консультанта отдела документационного и правового обеспечения и надзора за долевым строительством ФИО2 (доверенность №24-05/2011-10-4 от 11.01.2011г.).

В судебном заседании в соответствии со ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв с 12.05.2011г. до 16.05.2011г.

При рассмотрении дела в открытом судебном заседании арбитражный суд установил:

Федеральное казенное предприятие «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (далее – предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области (далее – административный орган, ответчик) об отмене постановления №40/04-20-050 от 25.03.2011г.

Как следует из материалов дела, административный орган провел проверку соблюдения законодательства о градостроительной деятельности на объектах строительства, осуществляемых заказчиком – Федеральным казенным предприятием «Управление заказчика капительного строительства Министерства обороны Российской Федерации».

В ходе проверки ответчиком было выявлено, что заявитель является заказчиком-застройщиком при строительстве объектов капитального строительства «Три жилых дома для служебного проживания военнослужащих» по адресу: <...>. На указанном объекте в момент проверки были выполнены работы по отрывке двух котлованов и выполнялись работы по устройству монолитных фундаментов двух жилых домов.

Административным органом было установлено, что предприятие не имеет разрешения на строительство указанных объектов, необходимых для осуществления работ по строительству, чем нарушены требования ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По данным фактам ответчиком составлены акт проверки №1 от 01.02.2011г. и протокол об административном правонарушении №40/04-20-050 от 11.03.2011г.

Постановлением №40/04-20-050 от 25.03.2011г. года предприятие привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, Федеральное казенное предприятие «Управление заказчика капительного строительства Министерства обороны Российской Федерации» обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с соответствующим заявлением.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на тот факт, что он не является субъектом вменяемого административного правонарушения, а также в действиях заявителя отсутствует вина в совершенном административном правонарушении.

Ответчик в представленном отзыве на заявление указывает, что требования предприятия подлежат отклонению в связи с наличием в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения исходя из того, что заявитель является застройщиком-заказчиком.

Заслушав доводы и пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч.7 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

В соответствии ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии со ст. 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Соблюдение прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, на всех этапах рассмотрения административного дела является важнейшей гарантией законности вынесенного постановления.

Как установлено судом, дело об административном правонарушении в отношении предприятия возбуждено сотрудниками Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области посредством составления протокола об административном правонарушении.

Вместе с тем, суд, оценив фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства в соответствии с требованиями, установленными ст.65, 71, АПК РФ, на основании всесторонней оценки обстоятельств дела приходит к выводу, что строительство объектов капитального строительства «Три жилых дома для служебного проживания военнослужащих» по адресу: <...> не поднадзорно Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и маарам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

Порядок привлечения к административной ответственности, установленный КоАП РФ, является обязательным для всех органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях.

В силу ч. 1 и 2 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа. Помимо случаев, предусмотренных ч. 1 названной статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 23.56 КоАП РФ органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.5 КоАП РФ.

Согласно пункта 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие настоящего Кодекса.

В соответствии же с пунктом 3.1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации.

Согласно п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, является, в том числе, Министерство обороны Российской Федерации, на которое указами Президента Российской Федерации возложено осуществление государственного строительного надзора.

В силу п. 69 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 Министерство обороны осуществляет государственный архитектурно-строительный надзор за качеством строительства объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту «п» части 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 г. № 1053 Министерство обороны Российской Федерации осуществляет выдачу разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов военной инфраструктуры Вооруженных сил Российской Федерации.

Пунктом 3 части 1 Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2000 г. № 221, определено понятие объекты военной инфраструктуры, которое означает - специальные технологические комплексы, здания и сооружения, предназначенные для управления войсками, размещения и хранения военной техники, военного имущества и оборудования, испытания вооружения, а также военные городки, производственные предприятия, общественные здания и сооружения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, обеспечивающих оборону и безопасность Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 34 Приказа Министра обороны СССР от 22.02.1977 г. № 75 «О введении в действие Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота», под военным городком понимается комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих, рабочих и служащих. Пункт 35 указанного Положения делит все военные городки на открытые (ОВГ) и закрытые (ЗВГ).

Как следует из материалов дела и установлено судом, возводимые жилые дома при проверке строительства которых уполномоченным органом на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации было выявлено отсутствие разрешения на строительство относятся к объектам обороны и военной инфраструктуры.

Так, отношение строящихся домов к объектам военной инфраструктуры свидетельствуют представленные заявителем в материалы дела копии кадастрового плана земельного участка от 18.05.2006г. с разрешенным использованием «размещение административно-бытовых и жилых зданий (военный городок №2)»; государственного акта на право пользования землей от 07.05.1980г. А-I №125417; заключения государственной экспертизы от 20.02.2011г. на строительство трех жилых домов для служебного проживания военнослужащих (территория военного городка №2).

Из заключения государственной экспертизы от 20.02.2011г. на строительство трех жилых домов для служебного проживания военнослужащих (территория военного городка №2) также следует, что функциональное назначение объекта – военный городок для проживания военнослужащих и членов их семей.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно ст. 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

В силу ст. 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражном суде судопроизводство осуществляется на основе равноправия и состязательности сторон, которые, в том числе, заключаются в том, что стороны пользуются равными правами на представление доказательств, участие в их исследовании, дают объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам.

В порядке п. 2 ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

В соответствии с п. 3.1. ст. 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, на которые ссылается сторона в обоснование своих требований или возражений, считаются признанными другой стороной, если они ею прямо не оспорены или несогласие с такими обстоятельствами не вытекает из иных доказательств, обосновывающих представленные возражения относительно существа заявленных требований.

Вместе с тем, доказательства, подтверждающие обратное, а именно строительство спорных объектов, не отнесенных к объектам военной инфраструктуры, в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 65, п. 3.1. ст. 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации административным органом не представлены.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что, поскольку в данном случае строящиеся жилые дома относятся к объектам военной инфраструктуры – военному городку, ответчиком не доказаны полномочия на проведение проверки, возбуждение дела об административном правонарушении и вынесения оспариваемого постановления.

Процессуальные документы, составленные при незаконном проведении проверки, не могут служить доказательством совершения административного правонарушения, поскольку получены с нарушением требований закона, не являются основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и основанием для привлечения к административной ответственности.

Помимо изложенного судом установлено следующее.

Частью 1 ст. 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

В силу положений ч. 1, 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Таким образом, объективная сторона административного правонарушения состоит в совершении действий по осуществлению строительства объекта капитального строительства при отсутствии разрешения на строительство.

Понятие объекта капитального строительства содержится в п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В соответствии с частью 3 статьи 52 Гражданского кодекса Российской Федерации лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 данной статьи.

Заказчик - уполномоченное лицо, привлекаемое застройщиком (часть 3 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, согласно материалам дела, предприятие является заказчиком строительства.

Вместе с тем, согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГсК РФ) застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В силу статей 65, 200, части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности бремя доказывания возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В нарушение указанных норм, административный орган не представил доказательств, свидетельствующих о том, что лицо, привлеченное к административной ответственности, является застройщиком.

В материалах дела отсутствуют правоустанавливающие документы на земельный участок, выданные в установленном порядке предприятию; а также доказательства перехода к нему прав на указанный земельный участок.

Напротив, из представленных в материалы дела копий свидетельств о государственной регистрации права от 03.06.2006г. серии 56АА №212309, от 23.04.2010г. серии 56-АБ №052695 земельный участок, на котором осуществляется строительство, находится в федеральной собственности и передан в постоянное (бессрочное) пользование иному лицу - федеральному государственному квартирно-эксплуатационному учреждению «Оренбургская квартирно-эксплуатационная часть района» (далее – ФГКЭУ «Оренбургская КЭЧ района»).

Из материалов дела так же видно, что согласно положительному заключению государственной экспертизы от 20.02.2011 № 78-1-4-0002-11 заказчиком строительства домов по адресу: <...> является предприятие, а владельцем земельного участка (кадастровый номер 56:44:0:0056), на котором осуществляется строительство, является ФГКЭУ «Оренбургская КЭЧ района».

Суд, исследовав материалы дела, оценив дополнительно представленные документы и доводы заявителя, полагает, что административным органом не доказано наличие у предприятия статуса застройщика. В нарушение требований статей 26.1, 26.2 КоАП РФ административный орган не выяснил и не установил все необходимые обстоятельства, подлежащие выяснению по данному делу с учетом вмененной обществу квалификации, не собрал надлежащие доказательства, свидетельствующие о том, что предприятие, является лицом, подлежащим привлечению к административной ответственности; в то время как бремя доказывания данных обстоятельств возлагается на ответчика (часть 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Кроме того, вне зависимости от изложенного выше, применительно к нарушению предприятием норм законодательства о градостроительной деятельности, ответчиком при вынесении постановления не выяснен надлежащим образом вопрос о вине заявителя, что является необходимым для привлечения к административной ответственности.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении правонарушения.

Частью 1 ст. 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В свою очередь частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.04.2005 года № 119-О, положения части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, предусматривающие основания, при обязательном наличии которых юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП РФ), имеют целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины.

Конституционный Суд Российской Федерации в названном Определении указал также на то, что установление имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии его вины (умышленной или неосторожной) или ее отсутствии, связаны с исследованием фактических обстоятельств дела.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из оспариваемого постановления не следует, что вопрос о наличии вины предприятия в совершении вменяемого ему административного правонарушения исследовался административным органом. В нарушение положений ст. 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении и протоколе об административном нарушении не указано, в чем конкретно состоит вина заявителя, привлекаемого к административной ответственности.

В связи с этим суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление о привлечении предприятия к административной ответственности ограничено установлением объективной стороны правонарушения и не содержит описания и характеристик виновности заявителя, в связи с чем его вина не выяснена, и субъективная сторона состава правонарушения административным органом не установлена.

Доказательств обратного ответчиком в соответствии с положениями ч. 4 ст.210 АПК РФ не представлено.

При вынесении настоящего решения суд принимает во внимание документы, представленные заявителем в обоснование того, что работы выполнялись генеральным подрядчиком ООО «Стройимпульс СМУ-2», к которым он приступил самостоятельно без разрешения заказчика. Так предприятием представлены в материалы дела копии предписаний №21/10 от 08.11.2010г., №22/10 от 09.12.2010г., №№23/10 от 17.12.2010г., №01/11 от 11.01.2011г., №02/11 от 03.02.2011г., врученные ООО «Стройимпульс СМУ-2» и содержащие требования о приостановлении строительно-монтажных работ и невозможности их осуществления в связи с отсутствием разрешения на строительство.

Данные документальные доказательства не исследовались административным органом с целью установления виновности предприятия в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о недоказанности материалами дела вины заявителя в совершении выявленного ответчиком нарушения.

При этом принимается во внимание, что доказательств, подтверждающих наличие у заявителя реальной возможности для соблюдения требований норм законодательства о градостроительной деятельности в материалы дела ответчиком не представлено.

То есть административный орган не исполнил возложенную на него законодателем обязанность устанавливать субъективную сторону правонарушения в ходе рассмотрения дела.

На основании изложенного, поскольку у ответчика отсутствовали полномочия по проведению проверки предприятия, а также учитывая, что правонарушение вменено заявителю без надлежащего установления административным органом наличия в действиях учреждения состава вменяемого ему административного правонарушения, что является его обязанностью в ходе производства по делу об административном правонарушении, а ее невыполнение - безусловным основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания, и в виду того, что заявитель в данном случае не является субъектом административного правонарушения, суд считает, что заявленные заявителем требования об отмене постановления административного органа №40/04-20-050 от 25.03.2011г. подлежат удовлетворению.

Иные доводы, приводимые сторонами по данному спору, судом не принимаются во внимание, как основанные на неверном толковании норм материального права и противоречащие материалам дела, а также в виду того, что данные обстоятельства не имеют правового значения и не влияют на исход рассмотрения настоящего дела.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку в соответствии с положениями п. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Требования Федерального казенного предприятия «Управление заказчика капительного строительства Министерства обороны Российской Федерации» (г.Москва) к Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области (г.Оренбург) об отмене постановления №40/04-20-050 от 25.03.2011г., удовлетворить.

Постановление по делу об административном правонарушении №40/04-20-050 от 25.03.2011 года, вынесенное Инспекцией государственного строительного надзора Оренбургской области (г.Оренбург) отменить.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www. 18aac.ru.

Судья Е.Ю. Хижняя