Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи Вернигоровой Ольги Алексеевны, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гамовой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства социального развития Оренбургской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, место нахождения: 460006 <...>) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Оренбургской области о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Оренбургской области от 05.05.2015 г. № 53-06-07/13-889 о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также о принятии мер по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в срок до 11.06.2015 г. как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации,

с участием представителей заявителя по доверенности ФИО1 и ФИО2 (после перерыва не явилась), представителя ответчика по доверенности ФИО3,

установил:

Министерство социального развития Оренбургской области обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области от 05.05.2015г. № 53-06-07/13-889 о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также о принятии мер по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в срок до 11.06.2015г. как несоответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Судом в открытом судебном заседании установлены следующие обстоятельства.

В период с 09.04.2015г. по 23.04.2015г. в Министерстве социального развития Оренбургской области проведена выездная проверка использования в 2014 году средств субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданных полномочий по обеспечению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007г. № 861.

По результатам проверки установлен факт неэффективного использования бюджетных средств: остаток неиспользованных средств субвенции по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015 составил 35 507 571,62 рублей и выдано предписание от 05.05.2015г. № 5306-07/13-889 в котором указано на необходимость рассмотрения информации об указанных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также на необходимость принятия мер по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в срок до 11.06.2015г.

Не согласившись с указанным предписанием и полагая, что указанные акты затрагивают интересы заявителя в сфере экономической деятельности, Минсоцразвития Оренбургской области обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование требований заявитель указывает на несогласие с выводом Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области о неэффективности использования бюджетных средств, пояснив, что неиспользованные средства субвенции по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015 в сумме 35 507,6 тыс.руб. возвращены в бюджет.

Исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Постановлением Правительства РФ от 04.02.2014 № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» утверждено «Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», согласно пунктам 1-4 которого Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности», находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н утверждено «Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», согласно пункту 1 которого территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 166.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации.

Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены в статье 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области при проведении проверки и вынесении представления действовало в пределах полномочий, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и в соответствии с Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Федеральным законом от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» утверждена ведомственная структура расходов на 2014 год по кодам: глава 092 «Министерство финансов Российской Федерации», раздел 1000 «Социальная политика», подраздел 1003 «Социальное обеспечение населения», целевая статья 0315250 «Субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в рамках подпрограммы «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», вид расходов 500 «Межбюджетные трансферты».

Согласно таблице № 16 «Распределение субвенций на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год» приложения № 34 к федеральному закону от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» первоначальное распределение субвенции бюджету Оренбургской области на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 2014 год составило в сумме 2 235 885,3 тыс. руб.

Законом Оренбургской области от 10.12.2013 № 2070 574-V-03 «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» утверждено поступление в доходную часть областного бюджета на 2014 год субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сумме 2 474 385,50 тыс. руб., а также ведомственная структура расходов областного бюджета на 2014 год, в том числе на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан по следующим кодам: главе 835 «Министерство социального развития Оренбургской области», разделу 1000 «Социальная политика», подразделу 1003 «Социальное обеспечение населения», целевой статье 0315250 «Оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан», видам расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» в сумме 36 500 000 рублей, 313 «Пособия, компенсации, меры социальной поддержки по публичным нормативным обязательствам» в сумме 2 437 885,5 тыс. рублей.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 31.07.2013 № 655-п создано государственное казенное учреждение Оренбургской области «Центр социальной поддержки населения» (далее - Центр соцподдержки), целью деятельности которого является исполнение государственных функций по своевременному и правильному назначению, начислению, выплате и перерасчету пособий, компенсаций и иных социальных выплат, обеспечению государственных социальных гарантий и прав граждан на социальную защиту в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Оренбургской области (далее - Постановление от 1.07.2013 № 655-п).

Согласно пункту 4.3 Постановления от 31.07.2013 г. № 655-п Министерство осуществляет финансовое обеспечение исполнения государственных функций Центром соцподдержки в пределах средств, предусмотренных Министерству по разделу «Социальная политика».

Уточненная бюджетная смета Центра соцподдержки на 2014 год от 25.12.2014 утверждена министром социального развития Оренбургской области за счет средств субвенции на сумму 2 474 385,5 тыс. рублей, в том числе:

1)по виду расходов 244 в сумме 36 500 тыс.руб.:

на оплату услуг связи (КОСГУ 221) - 23 967 тыс.руб.;

на оплату коммунальных услуг (КОСГУ 223) - 4 000 тыс.руб.;

на оплату аренды имущества (КОСГУ 224) - 1 593 тыс.руб.;

на оплату работ, услуг по содержанию имущества (КОСГУ 225) 300 тыс.руб.;

на оплату прочих работ, услуг (КОСГУ 226) - 6 640 тыс.руб.;

2)по виду расходов 313 в сумме 2 437 885,50 тыс.руб.:

на выплату пособий по социальной помощи населению (КОСГУ 262) - 2 437 885,5 тыс.руб.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 № 861 «Об утверждении методики распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции» утверждена методика распределения субвенций и Правила предоставления субвенций (далее - Постановление № 861).

Согласно пункту 2 Правил, утвержденных Постановлением № 861, субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, установленных Министерству финансов Российской Федерации на цели, предусмотренные пунктом 1 настоящих Правил.

Не использованные в отчетном финансовом году остатки субвенций подлежат возврату в доход федерального бюджета органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами закреплены источники доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по возврату остатков субвенций, в соответствии с требованиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации.

В случае если неиспользованный остаток субвенций не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 Правил, утвержденных Постановлением № 861 Правительством Оренбургской области принято Постановление от 29.09.2008 № 359-п «О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг», которым установлена денежная форма предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг с 01.01.2010 и утвержден порядок предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим в Оренбургской области (далее - Порядок).

Пунктом 1 Порядка установлено, что ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - ежемесячная денежная компенсация) предоставляется гражданам, имеющим право на указанные меры социальной поддержки в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» и Законами Оренбургской области от 2 ноября 2004 года № 1523/254-Ш-ОЗ «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, и лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны», от 2 ноября 2004 года № 1524/255-Ш-ОЗ «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий» и от 12 января 2005 года № 1756/284-III-03 «О мерах социальной поддержки многодетных семей».

В период проведения проверки произведена встречная проверка использования в 2014 году средств субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданных полномочий по обеспечению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 года № 861 в министерстве финансов Оренбургской области за период с 01.01.2014 по 31.12.2014 по результатам которой установлено:

- на 01.01.2014 числился остаток неиспользованной субвенции в сумме 16 050,96 тыс.руб. Неиспользованный остаток возвращен своевременно в доход федерального бюджета платежным поручением от 21.01.2014 № 5650846.

- остаток неиспользованных средств субвенции на лицевом счете на 01.01.2015 составил 26,70 тыс.руб. Неиспользованный остаток субвенции 2014 года своевременно возвращен в доход федерального бюджета платежным поручением от 28.01.2015 № 745386 (заявка на возврат от 27.01.2015 №59).

- остаток неиспользованных средств субвенции по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015 составил 35 507,6 тыс.руб.

В ходе встречной проверки в Министерстве финансов Оренбургской области установлено, что, согласно данным отчета министерства финансов Оренбургской области по приказу от 27.12.2007 № 158н (исх. от 19.01.2015 г № 07/07-08/86):

- количество лиц, имеющих право на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, в отчетном периоде всего 265 745 человек,

- поступило средств из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации с начало года в сумме 2 474 385,50 тыс.руб.;

- произведено расходов из бюджета субъекта Российской Федерации с начала года (кассовые расходы) в сумме 2 438 878 тыс. руб.;

- остаток неиспользованных средств на конец отчетного периода в сумме 35 507,60 тыс. руб.

Министерством письмом от 13.10.2014 № 9562/09 направлена уточненная заявка в Министерство финансов Российской Федерации на перечисление субвенций из федерального бюджета для предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 2014 год. Согласно письму расчетная прогнозная потребность (на 2014 год) в средствах исходя из анализа фактических расходов за январь-октябрь 2014 года, составляет 2 474 385,50 тыс. руб., объем утвержденных ассигнований на 2014 год - 2 235 885,30 тыс. руб. Дополнительная потребность в средствах субвенции на 2014 год составляет 238 500,20 тыс. руб.

Прогнозный объем кассовых выплат в 2014 году с учетом объема кассовых расходов за период январь-сентябрь 2014 года и рассчитанного прогноза кассовых выплат на период октябрь-декабрь, составляет в сумме 2 474 385,50 руб.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области в ходе проверки пришло к выводу о том, что указанная в заявке на перечисление средств из федерального бюджета бюджету Оренбургской области к письму Министерства от 13.10.2014 № 9562/09 дополнительная потребность в средствах федерального бюджета в сумме 238 500,20 тыс.руб., рассчитана с использованием недостоверных сведений о кассовых расходах за период январь-сентябрь 2014 года, указав на наличие арифметических ошибок, а именно: графа 14 заявки «прогнозный объем кассовых выплат из консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в 2014 году» заполнена без учета фактически израсходованного объема расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации за период январь-сентябрь 2014 года. При этом проверяющий орган указывает, что Минсоцразвития Оренбургской области располагало сведениями о фактических расходах за период январь-сентябрь 2014г., о чем свидетельствуют отчет по форме 0503127 по состоянию на 01.10.2014 и отчет по приказу от 27.12.2007 № 158н по итогам 3 квартала 2014 года направленные в Министерство финансов Оренбургской области.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области полагает, что при надлежащем исполнении сотрудниками Минсоцравития Оренбургской области возложенных на них должностных обязанностей при составлении заявок на перечисление субвенций из федерального бюджета для предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, сопоставлении фактических расходов и потребностей, поставленные задачи были бы достигнуты с использованием наименьшего объема средств.

При оценке собранных по делу доказательств, установленных обстоятельств, суд исходит из того, что одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств. Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов участникам бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 БК РФ).

Предполагается, что государственные учреждения должны эффективно использовать средства, получаемые ими из бюджета, тем самым, пусть и косвенно, выполняя принцип эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, под неэффективным использованием бюджетных средств понимается использование бюджетных средств, не обеспечивающее достижение заданных результатов, с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Как следует из оспариваемого представления, Минсоцразвитию Оренбургской области вменяется неэффективное использование бюджетных средств в сумме 35 507571,62 руб. составляющих остаток неиспользованных средств субвенции по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015.

Вместе с тем, как следует из п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. Расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, бремя доказывания неэффективности использования бюджетных средств возлагается законом на Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области.

Как указано выше принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств следует из положений статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Ответчик в нарушение статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил доказательств того, что Министерство вышло за пределы предоставленных ему полномочий, а также доказательства неэффективного использования бюджетных средств и доказательства того, что поставленные перед Министерством задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или заявитель мог бы достигнуть лучшего результата.

При таких обстоятельствах, требования Министерства социального развития Оренбургской области признаются судом обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1.Требования Министерства социального развития Оренбургской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, место нахождения: 460006 <...>) удовлетворить.

2.Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Оренбургской области от 05.05.2015 г. № 53-06-07/13-889.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (город Челябинск) в срок, не превышающий месяц со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Судья О.А. Вернигорова