Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи А.В.Калашниковой, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н.С.Пиксаевой, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Новотроицкий завод хромовых соединений» (г.Новотроицк) (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области (г.Оренбург),

с участием третьего лица - ООО НПП «Аква ТЭК» (г.Екатеринбург):
о признании незаконным бездействия Управления Росприроднадзора по Оренбургской области, выразившегося в неустановлении нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ в атмосферный воздух для ОАО «НЗХС»

в судебном заседании приняли участие представители сторон

от заявителя: Жарко А.Н. - заместитель директора, доверенность от 30.12.2011, паспорт, ФИО1 - начальник юридического отдела, доверенность от 24.12.2012, паспорт; ФИО2 - главный инженер, доверенность от 27.08.2013, паспорт; ФИО3 - заместитель начальника ПТО, доверенность от 27.08.2013, паспорт;

от ответчика: ФИО4 - начальник отдела правового обеспечения, доверенность от 08.09.2013, служебное удостоверение; ФИО5 - главный специалист-эксперт, доверенность от 26.08.2013, паспорт; ФИО6 – представитель (доверенность № 13/2013 от 01.08.2013г.)

На основании ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ в судебном заседании объявлялся перерыв с 15 января 2014г. до 21 января 2014г. до 14 час. 00 мин. После перерыва судебное заседание продолжено

При рассмотрении дела арбитражный суд установил:

Во время перерыва в судебном заседании от заявителя поступили дополнительные документы в копиях: сертификат соответствия на программный комплекс серии «Эколог» от 25.01.2013г., свидетельство № 40 от 20.09.2010г., письмо Оренбургского «ЦГМС» (Росгидромета) от 04.06.2013г. № 05-01/1393, заключение санитарно-эпидемиологической экспертизы от 12.04.2013г. № 56 ФБУЗ.01.12.-04.2013-1544, письмо от 21.06.2012г. № 09/2794, которые приобщены судом к материалам дела.

Открытое акционерное общество «Новотроицкий завод хромовых соединений» (далее по тексту – заявитель, Общество) 31.05.2013 представило в Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Оренбургской области (далее по тексту – ответчик, Управление) проект нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух с приложением положительного санитарно-эпидемиологического заключения Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области.

Заключением от 28.06.2013 № АЖ-04-22/2789 (далее – Заключение) Управление отказало в установлении нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ в атмосферный воздух для ОАО «НЗХС», отправив проект на доработку (т. 1 л.д. 80).

Основанием для вывода государственного органа о несоответствии проекта нормативов ПДВ требованиям действующего законодательства явились следующие обстоятельства: (нумерация согласно заключению)

1. В проекте не представлен материально-сырьевой баланс по сырью и готовой продукции со ссылкой на конфиденциальность (нарушен п. 1.2 Инструкции по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, утв. Госкомприроды СССР (далее – Инструкция) , опубликована Л., О-во "Знание" РСФСР. Ленингр. организация. ЛДНТП, 1991; п. 1.2 Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (введено письмом Ростехнадзора от 24.12.2004 N 14-01-333 (далее – Методическое пособие);

2. Расчет приземных концентраций по основному загрязняющему веществу (хрома трехвалентные соединения) произведен без учета фонового загрязнения атмосферного воздуха, с учетом выбросов ООО «Новохром» (нарушена ст. 1 Федерального закона от 04.05.1999г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», п. 6 Постановления Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" (далее – Постановление № 183), п. 2.7 Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (введено письмом Ростехнадзора от 24.12.2004 N 14-01-333).

Управление указало на необходимость либо разработки единого проекта нормативов ПДВ с учетом выбросов «хрома трехвалентные соединения» ООО «Новохром», находящегося в непосредственной близости от заявителя либо самостоятельного проведения расчета рассеивания указанного загрязняющего вещества с учетом получения данных от Управления по выбросам «хрома трехвалентные соединения», производимым ООО «Новохром».

3. Результаты инструментального определения характеристик выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, использованные для определения нормативов ПДВ, представлены с нарушением п. 1.5.1 Методического пособия (в редакции 2012г.): не представлены массовые концентрации определяемых загрязняющих веществ , параметры газовоздушной смеси в месте измерений, скорость, объемный расход при фактических и нормальных условиях, дата отбора проб, режим работы, при котором был сделан отбор, используемое сырье, номер методики.

4. В нарушение п. 3 раздела 1.2 Методического пособия отсутствуют акты отбора проб, протоколы количественного химического анализа, подтверждающие достоверность расчетов выбросов загрязняющих веществ по данным инструментальных замеров.

5. Расчет выбросов предельно допустимых выбросов произведен не по ПДК рабочей зоны, а по замерам в области рабочей зоны, расчет определения объемного расхода газовоздушной смеси в проекте не представлен. Нарушены ст. 1 Федерального закона от 04.05.1999г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», п. 2.3.1 раздела 1.2 Методического пособия.

6. Неверно определен выброс бензопирена. Управление посчитало, что используемая методика не позволяла определить инструментальным путем количество бензопирена, указанное в проекте. Нарушен п. 4 раздела 1.4.1 Методического пособия.

7. Данные, представленные в проекте, по параметрам газовоздушной смеси, отходящей от источников выбросов, оснащенных пылегазоочистным оборудованием, не соответствуют проектным и фактическим данным, представленным предприятием при регистрации пылегазоочистного оборудования в Управлении Росприроднадзора по Оренбургской области. Сделан вывод о недостоверности сведений. Ссылка на нормативные положения отсутствует.

10. В проекте по ряду веществ отсутствует валовый (тонн в год) выброс загрязняющих веществ при наличии максимально-разовых выбросов (грамм в секунду).

17. На ситуационной карте-схеме района размещения предприятия не указано расположение ближайшего промышленного объекта (ООО «Новохром»). Ссылка на нарушение нормативного акта не приведена.

Полагая, что Управление, не установив норматив предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ в атмосферный воздух для ОАО «НЗХС» на основании проекта, выполненного ООО НПП «Аква ТЭК» и утвержденного генеральным директором ОАО «НЗХС» ФИО7 03.04.2013г. допустило незаконное бездействие, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В ходе судебного разбирательства, с учетом разъяснений, данных Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в письме от 14.08.2013г. № СМ-08-02-32/11674 (т. 2 л.д. 25-29) Управление Росприроднадзора по Оренбургской области согласилось с позицией заявителя по ряду пунктов Заключения (п. п. 1, 3, 4, 17). В отношении пункта 7 Управление указало, что данное нарушение не имеет существенного значения, само по себе не может быть положено в основание для отказа в установлении нормативов.

С учетом данных обстоятельств, незаконность оспариваемого бездействия общество мотивирует следующим:

- поскольку порядок и методы определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух и порядок выдачи разрешений на указанные выбросы в настоящее время отсутствуют, Росприроднадзор не наделен функциями по проведению каких-либо экспертиз и иных видов оценки оформленного в установленном порядке и представленного заявителем проекта;

- экспертизой соответствия проекта требованиям действующего законодательства является санитарно-эпидемиологическое заключение, выдаваемое Роспротребнадзором в соответствии с п. 3 ст. 20 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", п. 6 Положения о нормативах выбросов, Порядком санитарно-эпидемиологических заключений (Приложение N 2 к Приказу Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224) и Административным регламентом Роспотребнадзора по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденным Приказом Роспотребнадзора от 18.07.2012 N 775. Санитарно-эпидемиологическое заключение на проект обществом получено;

- ссылка в Заключении на нарушение положений Методического пособия как основание для отказа в установлении нормативов ПДВ является неправомерной, поскольку Методическое пособие не является нормативно-правовым актом, устанавливающим обязательное правило;

По п. 2 Заключения: общество учло в проекте фоновую концентрацию в размере «0», поскольку отсутствуют данные о фоновом загрязнении атмосферы г. Новотроицк по указанному веществу.

Общество отмечает, что им были приняты все возможные меры для получения необходимой информации, а именно в адрес государственного учреждения центра по Оренбургской области по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с функциями регионального специализированного метеорологического центра Росгидромета (ФГБУ "Оренбургский ЦГМС") (далее - Росгидромет) был направлен запрос с полным перечнем загрязняющих веществ, в т.ч. «хрома трехвалентные соединения». Получены справки о фоновых концентрациях загрязняющих веществ, в отношении которых ведется мониторинг, а также ответ (от 04.06.2013г. № 05-01/1393) об отсутствии аккредитации на определение содержания концентраций в отношении ряда химических веществ, в том числе хрома трехвалентного соединения.

ОАО «НЗХС» указывает, что получив информацию от Росгидромета обратилось с запросом за разъяснениями в специализированную организацию - ОАО «НИИ «Атмосфера». Из ответа ОАО НИИ "Атмосфера" следует, что при отсутствии данных о фоновом загрязнении приземистого слоя воздуха загрязняющим веществом следует обратиться в Росприроднадзор за получением информации о том, проводятся ли в данном городе сводные расчеты и где можно получить данные о расчетном фоновом загрязнении.

Далее был направлен запрос в Росприроднадзор (письмо ОАО «НЗХС» от 26.06.2013 № 09/2873). Из ответа Росприроднадзора (письмо от 26.07.2013 № АЖ-04-12/3305) следует, что у последнего отсутствует какая-либо информация о сводных расчетах по «хрома трехвалентным соединениям» в г. Новотроицке. Управление Росприроднадзора рекомендовало учет фонового загрязнения «хрома трехвалентные соединения» произвести Обществу самостоятельно путем проведения сводного расчета загрязнения атмосферы указанным загрязняющим веществом. При этом Росприроднадзор указал, что готов предоставить необходимые данные по выбросам «хрома трехвалентные соединения» по источникам ООО «Новохром», сторонней коммерческой организации, граничащей с ОАО «НЗХС».

Общество полагает, что позиция Росприроднадзора о необходимости осуществления природопользователем самостоятельного сводного расчета на предмет установления фоновых концентраций по загрязняющему веществу - «хрома трехвалентные соединения» противоречит ст. 5 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", п. 7.2 ОНД-86, п. 5 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением № 183.

По п. 5 Заключения (расчет предельно допустимых выбросов произведен не по ПДК рабочей зоны, а по замерам в области рабочей зоны) заявитель приводит следующие доводы: при разработке проекта нормативов ПДВ при определении качественных и количественных характеристик выбросов зияющих веществ в атмосферу на источниках №№ 197, 122, 207 и др. (дефлекторы, аэрационные фонари, осевые вентиляторы) расчет выбросов загрязняющих веществ был выполнен по инструментальным замерам проб атмосферного воздуха рабочей зоны, выполненных аккредитованной на данный вид деятельности лабораторией.

Заявитель утверждает, что действующее законодательство не содержит запрета на применение результата инструментальных замеров в случае, когда выбросы образуются от оборудования, расположенного в производственных помещениях. При этом объем расхода газовоздушной смеси по неорганизованным источникам выбросов был представлен.

По п. 6 Заключения (неверно определен выброс бензопирена) общество поясняет, что была допущена ошибка при изготовлении протокола № 42/д от 22.11.2012г. лабораторных испытаний промышленных выбросов в атмосферу в части указания чувствительности примененной методики. Фактически замеры производились на оборудовании, которое позволяло выявить то количество бензопирена, которое и было отражено в проекте ПДВ. Ошибка была исправлена. Протокол имеется в материалах дела.

Общество не согласно с выводом Управления о том, что все источники, на которых были произведены замеры по бензопирену обязательно должны быть включены в проект нормативов ПДВ (проколочные печи, сушилки и т.п.).

Представитель заявителя пояснил, что печи используются в различных технологических процессах и факт их наличия не свидетельствует о безусловном образовании бензопирена в результате их использования.

Общество настаивает на том обстоятельстве, что все объекты, фактически производящие выброс бензопирена были учтены в проекте ПДВ.

По п. 10 Заключения (в проекте в таблицах «Параметры выбросов загрязняющих веществ» представлены равные нулю значения грамм/секунду по ряду загрязняющих веществ при их отражении в таблице в разделе тонн/год и наоборот (есть данные по веществу тонн/год нет данных по этому же веществу в разделе грамм/секунду) позиция ОАО «НЗХС» сводится к следующему: по итогам выполненных инструментальных замеров, а также расчетов выбросов загрязняющих веществ для данных источников по указанным ингредиентам максимально разовые (г/с) или валовые (т/г) выбросы составляют ничтожно малые значения (менее значимых цифр, например 0,00000001), в связи с чем примененная при расчете программа в таблице поставила значение «0» либо прочерк.

Заявитель считает необходимым учесть, что формирование результирующих таблиц проекта нормативов ПДВ, в том числе и таблиц 2.6.1 «Параметры выбросов загрязняющих веществ ...» и 3.4.2 «Выбросы загрязняющих веществ на существующее положение и на срок достижения ПДВ ОАО «НЗХС»» выполнены с использованием программного средства фирмы «Интеграл» «ПДВ-Эколог», предназначенного для разработки и формирования таблиц проекта нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) предприятия. Программный комплекс серии «Эколог» имеет Сертификат соответствия № РОСС RU.CП04.H00163, а также Свидетельство № 40 от 20.09.2010), выданное Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Общество полагает, что довод Росприроднадзора в этой части не основан на нормах действующего законодательства РФ.

Управление Росприроднадзора по Оренбургской области требования заявителя не признает, считая оспариваемые действия законными и обоснованными по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, отзыве на уточненные требования.

По доводу о неправомерности ссылок на Методическое пособие Управление возражает, указывая, что данное пособие было утверждено Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.12.2004 N 14-01-333, рекомендовано к использованию Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в письме Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 21 октября 2011 г. N BK-08-02-36/13737 "О порядке установления (утверждения) нормативов и выдачи разрешений на выбросы". В настоящее время действует «Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух» от 2012 года. Письмом от 29.03.2012 года № 05-12-47/4521 Минприроды России указало на возможность к использованию методического пособия.

Методическое пособие является единственным документом, регулирующим расчет, нормирование и контроль выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Управление, не оспаривая факт отсутствия ведения государственного мониторинга по выбросам вещества «хрома трехвалентные соединения» на территории г. Новотроицка полагает, что общество при разработке проекта обязано было руководствоваться пунктом 7.6 Методики расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86), предусматривающим возможность расчета фоновой концентрации, рассчитанной для совокупности источников города (промышленного района) по параметрам, полученным при общегородской инвентаризации выбросов. С заявлением о предоставлении данных инвентаризации общество в Управление не обращалось. Проведение расчетов без учета фонового загрязнения, формируемого в г. Новотроицке двумя предприятиями: ОАО «НЗХС» и ООО «Новохром» недопустимо. Управление не настаивало на разработке совместного проекта, а лишь указывало на необходимость учета фона при разработке нормативов.

По доводам в части неправомерности п.п. 5 и 6 Заключения позиция Управления основана на выводах, изложенных в Заключении от 28.06.2012г. Управление отмечает, что при проведении измерений концентрация загрязняющего вещества, присутствующего (в соответствии с технологическим процессом) в выбросах источника загрязнения атмосферы оказалась меньше нижнего предела обнаружения, установленного в применяемой методике (0.00025мг/м3), в связи с чем концентрация вещества (бензопирена) должна быть отражена в проекте как равной половине нижнего предела диапазона измерения методики, если он не меньше 0,5 ПДКр.з.

Управление также считает необоснованной позицию общества по замечанию № 10, поскольку ОАО «НЗХС» не учитывает в нормативах предельно-допустимых выбросов ряд загрязняющих веществ, ссылаясь на ничтожно малое значение максимально разовых или валовых выбросов. Ответчик поясняет, что в нормативно правовых документах в области охраны окружающей среды отсутствует значение минимального количества загрязняющих веществ, ниже которого расчет выбросов загрязняющих веществ не проводится. Ответчик обращает внимание суда на то обстоятельство, что разрешение на выброс загрязняющих веществ выдается с указанием номеров источников выбросов, их максимально-разовых (г/с) и валовых (т/год) выбросов. При этом валовый выброс не может отсутствовать при наличии максимально-разового и наоборот. По ряду веществ всегда имеются ничтожно малые значения (например, ПДК бензапирена составляет 1х10 в минус 9 степени г/м3).

В части довода об отсутствия полномочий на проведение оценки проекта нормативов Управление Росприроднадзора по Оренбургской области указывает, что оно, в соответствии с п.4.22 Положения об Управлении Росприроднадзора по Оренбургской области, утвержденного Приказом МПР РФ № 464 от 27.06.2011 года выполняет функцию по установлению нормативов на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Данная функция закреплена законодательно Федеральным законом от 04.05.1999 года № 96 -ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в ст. 12 установлено, что предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

Управление при осуществлении функции по установлению нормативов руководствуется Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 года № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него», письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 21.10.2011 года № ВК -08-02-36/13737, которое указывает на перечень документов, которыми необходимо руководствоваться при исполнении указанной функции. Основной задачей при установлении нормативов выбросов, является обеспечение гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов. Вся ответственность за отсутствие вредного воздействия на атмосферный воздух, при соблюдении установленного норматива, в результате выбросов, ложится на Управление, установившие норматив предельно допустимого выброса от конкретного источника и предприятия в целом. Поэтому при осуществлении функции по установлению нормативов Управление требует достоверную информацию, без которой невозможно установить норматив предельно допустимого выброса. При этом Роспотребнадзор проводит проверку предложенных нормативов предельно допустимых выбросов на соблюдение их санитарным требованиям, а Управление устанавливает нормативы для конкретного стационарного источника выбросов. Роспотребнадзором проверяется лишь отсутствие фактов превышения предельно допустимых концентраций в жилых зонах. Управление Росприроднадзора по Оренбургской области, отказав заявителю в установлении нормативов предельно допустимых выбросов, осуществляло возложенную на него функцию.

Просит суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

Третье лицо – разработчик проекта ООО НПП «Аква ТЭК» в отзыве на заявление поддерживает позицию общества в полном объеме.

По п. 2 Заключения ООО НПП «Аква ТЭК» дополнительно поясняет следующее: Управление, требуя учесть фоновую концентрацию по трехвалентным соединениям хрома, обязано обеспечить предприятие соответствующей информацией в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 04.05.1999г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Отсутствие данных по фоновым концентрациям ввиду отсутствия в г. Новотроицке организации и осуществления мониторинга атмосферного воздуха по загрязняющему веществу хрома трехвалентные соединения, а также ввиду отсутствия в г. Новотроицке сводных расчетов загрязнения атмосферы, в том числе и по трехвалентным соединениям хрома не позволило отразить иную, чем значение ноль, фоновую концентрацию. Действующее законодательство не содержит требований для предприятия самостоятельно проводить сводные расчеты выбросов загрязняющих веществ или самостоятельно определять фоновые концентрации каким-либо способом.

В связи с чем, третье лицо полагает, что нарушение требований ст. 1 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и п. 6 Постановления № 183 при нормировании загрязняющих веществ обществом не допущено.

По п. 5 Заключения третье лицо полагает, что Управлением необоснованно не учтены фактические обстоятельства, а именно, что выбросы по организованным источникам образуются от технологического оборудования, расположенного в производственных помещениях, в связи с чем применение результатов инструментальных замеров проб в области рабочей зоны технологического оборудования не противоречат нормативному акту – п. 3.3 «Инструкции по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу».

По п. 6 и п. 10 Заключения позиция аналогична заявителю.

ООО НПП «Аква ТЭК» считает отказ Управления Росиприроднадзора по Оренбургской области в установлении нормативов ПДВ для ОАО «НЗХС» необоснованным.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, решений и действий (бездействия) незаконным, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается на орган, его принявший.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц рассматриваются и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции, что предопределяет единство критериев для определения понятия "бездействие".

Согласно пункту 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Согласно п. 1 ст. 11 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ) в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него.

В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких выбросов: технические нормативы выбросов; предельно допустимые выбросы (п. 3 ст. 12 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ), которые устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Пунктом 1 статьи 30 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ установлено, что юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух.

В соответствии с п. 1 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.03.2000 N 183, настоящее Положение определяет порядок разработки и утверждения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и временно согласованных выбросов.

Пунктом 8 Положения установлено, что разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на основе данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).

В силу п. 9 указанного Положения нормативы предельно допустимых и временно согласованных выбросов устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (за исключением радиоактивных веществ) для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом). Выбросы вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, допускаются на основании разрешения, выданного территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Пунктом 11 данного Положения предусмотрено, что источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и перечни вредных (загрязняющих) веществ, подлежащих государственному учету и нормированию, для юридических лиц, территорий городских и иных поселений и их частей, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом устанавливаются на основании данных о результатах инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников в порядке, определенном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Согласно пунктам 5.3.15, 5.5.9 Положения "О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 г. N 370", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 (в редакции, подлежащей применению к спорному правоотношению) Росприроднадзор выдает в установленном порядке разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), вредные физические воздействия на атмосферный воздух; устанавливает нормативы на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Приказом Минприроды России от 31 декабря 2010 N 579 "О порядке установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию, и о Перечне вредных (загрязняющих) веществ, подлежащих государственному учету и нормированию" установлен соответствующий порядок.

Согласно п. п. 5 - 7 вышеуказанного Порядка, источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются на основании данных о результатах инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).

Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников осуществляются в установленном законодательством порядке.

К источникам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, подлежащим государственному учету и нормированию, относятся источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, из которых в атмосферный воздух выбрасываются вредные (загрязняющие) вещества, подлежащие государственному учету и нормированию.

Государственному учету и нормированию подлежат вредные (загрязняющие) вещества, указанные в Перечне вредных (загрязняющих) веществ, подлежащих государственному учету и нормированию, приведенном в Приложении 2 к настоящему Приказу Перечень загрязняющих веществ.

Предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (за исключением радиоактивных веществ) и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (в отношении выбросов радиоактивных веществ) при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам (пункт 6 Положения о нормативах выбросов № 183).

Порядок, сроки и последовательность действий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется соответствующим Административным регламентом (далее - Административный регламент N 650), утвержденным приказом Минприроды России от 25.07.2011 N 650.

В силу п. 10 Раздела 2 Административного регламента № 650 для получения разрешения на выбросы хозяйствующий субъект представляет в территориальный орган Росприроднадзора, в том числе, утвержденные в установленном Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" порядке и действующие нормативы ПДВ для каждого конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и хозяйствующего субъекта в целом (включая его отдельные производственные территории) или по отдельным производственным территориям.

Таким образом, ответчик является уполномоченным органом в сфере установления нормативов ПДВ для ОАО «НЗХС», в связи с чем, оспариваемое бездействие совершено в рамках предоставленных действующим законодательством полномочий.

Оценивая обоснованность доводов заявителя в части п. 2 Заключения (фоновая концентрация), суд учитывает следующее.

Наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта нормативов предельно допустимых выбросов санитарным правилам подтверждается материалами дела.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов.

Пунктом 6 Положения о нормативах выбросов (Постановление № 183) также предусмотрено, что предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий устанавливаются с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов.

Таким образом, вывод Управления о необходимости учета фонового загрязнения при разработке проектов ПДВ является правомерным и заявителем в этой части не оспаривается.

Вместе с тем, суд не может признать обоснованной позицию Управления со ссылкой на п. 2.7 Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (введено письмом Ростехнадзора от 24.12.2004 N 14-01-333) в части указания на возможность разработки единого проекта нормативов ПДВ с учетом выбросов «хрома трехвалентные соединения» совместно с ООО «Новохром», находящегося в непосредственной близости от заявителя.

Указанное Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, утвержденное Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.12.2004 не является нормативно-правовым актом. В письме Росприроднадзора от 21.10.2011 N ВК-08-02-36/13737 "О порядке установления (утверждения) нормативов и выдачи разрешений на выбросы", на которое ссылается Управление в своих возражениях прямо указано, что данное методическое пособие возможно к применению в части, не противоречащей требованиям Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.

Поскольку ни Федеральный закон № 96-ФЗ, ни Постановление Правительства от 02.03.2000 № 183 не предусматривает возможности разработки совместного проекта для нескольких хозяйствующих субъектов, применение п. 2.7 Методического пособия к спорному правоотношению не основано на законе.

В части указания на необходимость разработки проекта ПДВ с учетом выбросов вещества «хрома трехвалентные соединения», производимых ООО «Новохром», суд приходит к следующим выводам.

Методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86), утверждена Госкомгидрометом СССР 04.08.1986 N 192, является действующей.

Согласно п. 7.2 ОНД-86 определение фоновой концентрации производится на основании данных наблюдений за загрязнением атмосферы по нормативной методике, утвержденной Госкомгидрометом и Минздравом СССР. Фоновые концентрации устанавливаются местными органами Госкомгидромета (УГКС) и Минздрава СССР по данным регулярных наблюдений на сети постов Общегосударственной службы наблюдений и контроля за загрязненностью объектов природной среды (ОГСНК) или по данным подфакельных наблюдений.

Фоновая концентрация устанавливается либо единым значением по городу, либо, в случае выявления существенной изменчивости, дифференцированно по территории города (по постам), а также по градациям скорости и направления ветра.

Представленными доказательствами (письмо от 04.06.2013г. № 05-01/1393 Оренбургского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал федерального государственного бюджетного учреждения «Приволжское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды») документально подтвержден довод заявителя об отсутствии ведения мониторинга в отношении хрома трехвалентного соединения на территории г. Новотроицка, в связи с отсутствием у лаборатории аккредитации на определение содержания концентраций в отношении данного химического вещества.

Спор сторон сводится к ответу на вопрос, на ком лежит обязанность по расчетам фоновой концентрации в настоящем случае.

В ходе судебного разбирательства Управление пояснило свою позицию, изложенную в Заключении, указав что заявитель должен был и мог применить положения п. 7.6 ОНД-86, а именно второй расчетный способ.

В силу п.7.6 ОНД-86 при отсутствии данных наблюдений за приземными концентрациями рассматриваемого вредного вещества или в случаях, когда в соответствии с нормативной методикой по установлению фоновой концентрации (см. п. 7.2) по данным наблюдений фоновая концентрация не определяется, учет последней основывается на использовании данных инвентаризации выбросов и результатов расчетов по формулам настоящего ОНД или приближенно по формулам п. 7.8.

Одним из двух способов учета фоновой концентрации в рассматриваемом случае является расчет распределения суммарной концентрации от рассматриваемых и других существующих и проектируемых источников выбросов веществ или комбинации веществ с суммирующимся вредным действием.

Вторым расчетным способом является замена фоновой концентрации, определенной по экспериментальным данным, фоновой концентрацией, рассчитанной для совокупности источников города (промышленного района) по параметрам, полученным при общегородской инвентаризации выбросов. При этом фоновая концентрация определяется умножением расчетной концентрации c на коэффициент 0,4 с дальнейшим осреднением по территории и выделением градаций скорости и направления ветра в соответствии с нормативной методикой по определению фоновой концентрации (см. п. 7.2).

Вместе с тем, Управлением не учтено следующее.

В силу ст. 5. Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 96-ФЗ в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" Постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 N 622 утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды, которое действовало до 21.06.2013г.

Согласно указанному Постановлению от 23.08.2000 № 622 Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Министерство природных ресурсов Российской Федерации и их территориальные органы, Министерство здравоохранения Российской Федерации и подведомственные ему учреждения государственной санитарно - эпидемиологической службы организуют и осуществляют в пределах своей компетенции государственный мониторинг атмосферного воздуха как составной части государственного мониторинга окружающей природной среды, реализуемого в рамках государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды.

Порядок организации и деятельности государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды также был определен указанным Постановлением № 622.

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды до 21.06.2013г. осуществлялась Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерством природных ресурсов Российской Федерации при участии других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации через систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, расположенных в различных природно - климатических районах, городах и промышленных центрах

Основной задачей государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являлось, в том числе, обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды; обеспечение специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды необходимой информацией для комплексного анализа и оценки состояния окружающей природной среды; обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния; организация согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей.

В силу п. 5 Постановления Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" при определении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) применяются методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе методы сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов, утверждаемые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Таким образом, применяемыми методами при определении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) являются установленные в п. 5 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе метод сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Законодательно установленная обязанность уполномоченных органов государственной власти по ведению мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения предполагает создание возможности для получения достоверных сведений о фоне по загрязняющим веществам.

Кроме того, согласно примечанию к п.7.2 ОНД-86 фоновые концентрации устанавливаются местными органами Госкомгидромета по данным регулярных наблюдений на сети постов Общегосударственной службы наблюдений и контроля за загрязненностью объектов природной среды (ОГСНК) или по данным подфакельных наблюдений.

Далее в п. 7.6 ОНД-86 речь идет о том, каким образом может быть рассчитана фоновая концентрация при отсутствии ведения наблюдения, а именно разъяснено, что учет фоновой концентрации может быть основан на использовании данных инвентаризации выбросов и результатов расчетов по формулам настоящего ОНД или приближенно по формулам п. 7.8.

При этом положение п. 7.6 ОНД-86 не отменяет положение п. 7.2 ОНД-86 в части указания на лицо (орган государственной власти), обязанное установить фоновую концентрацию.

Кроме того, ответчик пояснил, что на основании письма Росприроднадзора от 21.10.2011 N ВК-08-02-36/13737 "О порядке установления (утверждения) нормативов и выдачи разрешений на выбросы" считает необходимым руководствоваться в своей работе Методическим пособием по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, утвержденное Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.12.2004.

Вместе с тем, согласно разделу 5 Методического пособия (Сводные расчеты загрязнения атмосферы выбросами промышленности и автотранспорта и их применение при нормировании выбросов предприятий) сводные расчеты загрязнения атмосферного воздуха являются элементом государственного управления в области охраны атмосферного воздуха. Сводные расчеты загрязнения атмосферы подлежат использованию при решении задач, связанных, в том числе, с нормированием параметров выбросов источников загрязнения атмосферы.

В силу п. 5.1 Методического пособия руководство работами по организации и выполнению сводных расчетов загрязнения атмосферы на территории субъектов РФ осуществляется территориальными органами Ростехнадзора (головными организациями) (или по их поручению специализированными организациями) совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

В качестве Исполнителей следует привлекать на конкурсной основе организации города (региона), располагающие высококвалифицированными специалистами в области охраны атмосферы, имеющими практический опыт работы по инвентаризации и нормированию выбросов в атмосферу. Эти организации должны располагать необходимой компьютерной техникой.

Общее методическое обеспечение работами по организации и выполнению сводных расчетов загрязнения атмосферы осуществляется Научно-исследовательским институтом по охране атмосферного воздуха (НИИ Атмосфера) Ростехнадзора.

В письме ОАО НИИ «Атмосфера» от 26.06.2013 г. № 1-1261/13-0-1 (т. 1 л.д. 104) изложена аналогичная позиция, согласно которой данными о расчетном фоновом загрязнении должен располагать Росприроднадзор.

В материалах дела отсутствуют доказательства проведения сводных расчетов на момент совершения оспариваемого бездействия.

В действующих нормативных актах содержится источник получения информации по фоновым концентрациям по городу - Росгидромет и источник получения информации по расчетным концентрациям - из сводных расчетов загрязнения атмосферы города.

Таким образом, при отсутствии официальных данных по фоновым концентрациям загрязняющих веществ, представляемых Росгидрометом на основе наблюдений на сети мониторинга загрязнения атмосферы или данных, полученных на основе результатов сводных расчетов выбросами промышленности и автотранспорта, учет фона при нормировании выбросов не мог быть осуществлен заявителем в силу причин, не зависящих от воли ОАО «НЗХС».

Тот факт, что общество до момента обращения с заявлением об установлении нормативов ПДВ не обращалось с официальным запросом о предоставлении данных о сводных расчетах в Управление Росприроднадзора по Оренбургской области, не свидетельствует о законности требования Управления самостоятельно произвести обществом необходимые расчеты. Кроме того, в ходе судебного разбирательства подтвержден факт отсутствия проведения сводных расчетов загрязнения атмосферы г. Новотроицка выбросами промышленности и автотранспорта как основание для получения необходимых данных ОАО «НЗХС».

Мнение Управления о том, что для учета фонового загрязнения при разработке проекта ПДВ для ОАО «НЗХС» достаточно данных инвентаризации ООО «Новохром» также не основано на законе.

Кроме того, суд принимает во внимание позицию Минприроды России, в том числе, изложенную в письме от 17.09.2013г. № 12-47/17928 (т. 2 л.д. 72-73), согласно которой в случае отсутствия в органах, подведомственных Росгидромету, необходимых данных наблюдений, фоновое загрязнение может быть рассчитано организацией, имеющей лицензию Росгидромета на проведение соответствующих работ. Данные для этого предоставляются Управлением Росприроднадзора по Оренбургской области. При этом в письме указано, что при таких обстоятельствах, учет фонового загрязнения может быть возложен на территориальные органы Росприроднадзора.

Таким образом, поскольку действующие нормативные правовые документы в области нормирования в сфере охраны атмосферного воздуха не содержат требований для предприятий самостоятельно проводить какие-либо сводные расчёты выбросов загрязняющих веществ или самостоятельно определять фоновые концентрации загрязняющих веществ каким-либо способом, при установленных судом обстоятельствах незаконное бездействие Управления по не установлению нормативов в этой части следует признать доказанным.

Оценивая доводы заявителя в части п. 5 Заключения (расчет предельно допустимых выбросов произведен не по ПДК рабочей зоны, а по замерам в области рабочей зоны) суд учитывает следующее.

Согласно п. 3.3 «Инструкции по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу» (утв. Госкомприроды СССР, 1991г.) при инвентаризации выбросов загрязняющих веществ должны использоваться непосредственные инструментальные замеры. В случаях отсутствия инструментальных методик определения выброса какого-либо вещества допускается применение расчетных методов.

При этом согласно п. 2.1 Инструкции по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу законодатель выделяет источник выделения загрязняющих веществ - объект, в котором происходит образование загрязняющих веществ (технологическая установка, устройство, аппарат, склад сырья или продукции, площадка для перевалки сырья или продукции, емкости для хранения топлива, свалка промышленных и бытовых отходов и т.д.) и источник загрязнения атмосферы - объект, от которого загрязняющее вещество поступает в атмосферу.

Организованные выбросы загрязняющих веществ - выбросы через специально сооруженные устройства.

Неорганизованные выбросы загрязняющих веществ - выбросы в виде ненаправленных потоков газа, например, в результате нарушения герметичности оборудования, отсутствия или неудовлетворительной работы оборудования по отсосу газа в местах загрузки, выгрузки или хранения продукта, в пылящих отвалах и т.д.

consultantplus://offline/ref=C8E49FDC1116FE04D8621B35EA962FC35E71A11A98F9B7230D8D16D2F282EA7463BA4526ADF88A91YBnBM Из пояснений заявителя, а также разработчика проекта ООО НПП «Аква ТЭК» следует, что спор возник по результатам замеров в отношении выбросов, образующихся от оборудования, расположенного в производственных помещениях (источники №№ 197, 122, 207 и др. (дефлекторы, аэрационные фонари, осевые вентиляторы).

Согласно п. 1 раздела 1.2 Методического пособия для определения количественных и качественных характеристик выделений и выбросов загрязняющих веществ в атмосферу используются инструментальные и расчетные (расчетно-аналитические) методы.

Инструментальные методы являются превалирующими для источников с организованным выбросом загрязняющих веществ в атмосферу.

Согласно п. 2.3.1. Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при отсутствии методов по расчету выделений (выбросов) в атмосферу от оборудования, расположенного в производственных помещениях, и невозможности проведения инструментальных измерений (по причинам технического или экономического характера) в отдельных случаях для определения массы выделения (выброса) в качестве исходной информации используются значения ПДК рабочей зоны и расчетные оценки воздухообмена в данном помещении.

Таким образом, несмотря на то обстоятельство, что Методическое пособие не является нормативно-правовым актом, неисполнение которого может повлечь для заявителя последствия, выраженные в неустановлении нормативов ПДВ, тем не менее, и Методическое пособие предусматривает возможность проведения инструментальных замеров выделений от оборудования, расположенного в производственных помещениях.

Методическое пособие указывает на возможность использования в качестве исходной информации значения ПДК рабочей зоны, но не исключает и непосредственные инструментальные замеры вблизи оборудования.

Доказательств, свидетельствующих о выделении веществ, неучтенных при разработке проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, материалы дела не содержат.

Такие доказательства могут быть получены Управлением в установленной законом процедуре при осуществлении проверки.

В связи с чем, заявителем не допущено нарушение требований нормативных актов при подготовке проекта ПДВ в этой части, отказ Управления в установлении нормативов по этому основанию является необоснованным.

По п. 6 Заключения (неверно определен выброс бензопирена) суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 3 Приложения N 2 к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.12.2010 N 579 "О порядке установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию, и о перечне вредных (загрязняющих) веществ, подлежащих государственному учету и нормированию" бенз(а)пирен включен в перечень вредных (загрязняющих) веществ, подлежащих государственному учету и нормированию.

Представленным на утверждение проектом нормативов ПДВ с разделами инвентаризации источников выбросов ОАО «НЗХС» предусмотрен выброс бенз(а)пирена.

Таким образом, обществом учтено и нормировано загрязняющее вещество 1-го класса опасности бенз(а)пирен.

Согласно условиям "Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух", утвержденного письмом Управления государственного экологического контроля Ростехнадзора N 14-01-333 от 24.12.2004, п. 4, раздел 1.4., если при проведении измерений концентрация ЗВ, присутствующего (в соответствии с технологическим процессом) в выбросах ИЗА (источник загрязнения атмосферы), оказалась меньше нижнего предела обнаружения, установленного в применяемой методике, то следует подобрать для измерений более чувствительную методику.

В том случае, когда концентрация этого загрязняющего вещества (ЗВ) оказалась меньше нижнего предела диапазона определения наиболее чувствительной методики измерений: концентрация считается равной половине нижнего предела диапазона измерения методики, если он не меньше 0,5 ПДК рабочей зоны; концентрация ЗВ полагается равной нулю, если нижний диапазон методики ее измерения меньше 0,5 ПДК р.з.

Материалами дела подтверждено, что ОАО «НЗХС» была проведена инвентаризация источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, инструментальные замеры при проведении работ по инвентаризации источников выбросов проводились, в том числе, филиалом ОАО «Территориальная генерирующая компания № 9» «Инженерно-технический центр Свердловской области» Испытательная лаборатория с применением газоаналитических средств, предназначенных для контроля промышленных выбросов и внесенных в государственный реестр средств измерений и с применением методик, допущенных для целей государственного экологического контроля.

В проекте нормативы ПДВ разработаны для 211 источников выбросов загрязняющих веществ (179 организованных и 32 неорганизованных). В выбросах предприятия выявлено 59 загрязняющих веществ и 13 групп веществ, обладающим эффектом суммации.

Инвентаризация выбросов загрязняющих веществ по бенз/а/пирену в атмосферу была проведена на основании инструментальных замеров, выполненных филиалом ОАО «Территориальная генерирующая компания № 9» «Инженерно-технический центр Свердловской области» Испытательная лаборатория. Данные источники и все выбросы на них были проинвентаризированы и включены в проект. При этом, поскольку инструментальные методы определения качественных и количественных характеристик являются превалирующими, были проведены инструментальные замеры на источниках выбросов с привлечением аккредитованной лаборатории (аттестат аккредитации № РОСС.RU.0001.22.АЮ91 действителен до 25.11.2015г.)

По результатам натурных замеров, выполненных лабораторией (протокол N 42/д от 22.11.2012г. (т. 3 л.д. 5-7) лабораторных испытаний промышленных выбросов в атмосферу) на источниках № 0123, № 0004, № 0110, № 0091 концентрации бенз/а/пирена составили не менее нижнего предела диапазона определения (0,0000001 г/с), в связи с чем они не противоречат "Методическому пособию по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух", утвержденному письмом Управления государственного экологического контроля Ростехнадзора N 14-01-333 от 24.12.2004, п. 4, раздел 1.4.

Согласно положениям ст. 30 Федерального закона № 96-ФЗ на юридических лиц возложена обязанность, имеющих стационарные и передвижные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, предоставлять в установленном порядке органам, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, своевременную, полную и достоверную информацию по вопросам охраны атмосферного воздуха.

Следовательно, на основании статьи 30 Федерального закона № 96-ФЗ суд приходит к выводу, что при установлении нормативов предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования соответствующего субъекта Российской Федерации проверяется достоверность информации в нормативах ПДВ, соответствие материалов по инвентаризации данным нормативам ПДВ.

Достоверность результатов инструментальных замеров не может быть проверена уполномоченным органом на стадии утверждения проектов ПДВ. Для этого законом определена соответствующая процедура.

Выводы Управления, изложенные в п. 6 Заключения о том, что согласно технологическому процессу бенз/а/пирен должен присутствовать и на иных источниках предприятия не подтверждены документально какими-либо доказательствами.

Представитель заявителя пояснил, что печи используются в различных технологических процессах и факт их наличия не свидетельствует о безусловном образовании бенз/а/пирена в результате их использования.

Общество настаивает на том обстоятельстве, что все объекты, фактически производящие выброс бенз/а/пирена были учтены в проекте ПДВ.

При этом Управлением не опровергнут довод заявителя о том, что несмотря на неверное отражение в протоколе лабораторных испытаний (т. 3 л.д. 8-10) чувствительности измерительной аппаратуры при замерах бенз(а)пирена, результаты инвентаризации не изменились.

Таким образом, расхождений между результатами инвентаризации и проектом ПДВ судом не установлено. Примененная методика измерений позволила определить заявленное обществом в проекте количество бенз(а)пирена.

В связи с чем, заявителем не допущено как нарушений Федерального закона № 96-ФЗ, так и Методического пособия.

При установленных судом обстоятельствах, возражение Управления со ссылкой на письмо филиала ОАО «Территориальная генерирующая компания № 9» «Инженерно-технический центр Свердловской области» Испытательная лаборатория № 356 от 21.11.2013г. (т. 2 л.д. 78) не может быть принято во внимание.

Бездействие Управления по неустановлению нормативов ПДВ по указанному выше эпизоду следует признать доказанным.

По пункту 10 Заключения суд приходит к следующим выводам.

Материалами дела документально подтвержден аргумент Управления о том, что в представленном на утверждение проекте нормативов ПДП в таблицах 2.6.1 «Параметры выбросов загрязняющих веществ для расчета загрязнения атмосферы» (л. 162 части 1 проекта) и 3.4.2 «Выбросы загрязняющих веществ на существующее положение и на срок достижения ПДВ ОАО «НЗХС»» (л. 239 части 1 проекта) представлены равные нулю или содержащие прочерк максимально разовые (г/с) или валовые (т/г) выбросы по ряду загрязняющих веществ при их отражении в таблице в разделе тонн/год и наоборот (есть данные по веществу тонн/год нет данных по этому же веществу в разделе грамм/секунду).

На основании п. 1.2 Инструкции по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу основной целью инвентаризации выбросов загрязняющих веществ является получение исходных данных для установления предельно допустимых норм выбросов загрязняющих веществ в атмосферу как в целом по организации, так и по отдельным источникам загрязнения атмосферы.

Учитывая, что такие вещества как хром шестивалентный, бенз/а/пирен, ванадий пятиокись, вольфрам триоксид, меди оксид, сероводород, азота диоксид, входят в Перечень загрязняющих веществ, подлежащих обязательному государственному учету и нормированию, входят в состав выбросов загрязняющих веществ, закон не связывает необходимость нормирования с тем, в каком количестве он находится, суд полагает правильным вывод Управления о необходимости указания его в количестве, выявленном инвентаризацией в силу императивной нормы Порядка установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию, утвержденного Приказом Минприроды РФ от 31.12.2010 N 579.

Доводы заявителя, основанные на применении программного средства фирмы «Интеграл» «ПДВ-Эколог», предназначенного для разработки и формирования таблиц проекта нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) предприятия имеющего Сертификат соответствия № РОСС RU.CП04.H00163, а также Свидетельство № 40 от 20.09.2010, выданное Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подлежат отклонению, как противоречащие требованиям действующего законодательства.

Применение программного обеспечения при разработке проекта не исключает обязанности лица, разрабатывающего проект, проверить его результат на предмет соответствия нормативным актам.

Требования заявителя в этой части удовлетворению не подлежат, незаконного бездействия Управлением по данному эпизоду не допущено.

Согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (ч. 1).

Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (ч. 2).

Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами (ч. 4). Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы (ч. 5).

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд принимает во внимание признание Управлением заявленных требований в части п. п. 1, 3, 4, 17 Заключения, что отражено в протоколах судебных заседаний, а также установленный в ходе судебного разбирательства факт незаконного неустановления нормативов ПДВ по п.п. 2, 5, 6 Заключения.

Нарушение прав заявителя, как условие для признания оспариваемых действий (бездействия) государственного органа в ходе судебного разбирательства подтверждено. Своевременное установление нормативов ПДВ и как следствие, получение разрешения на выброс загрязняющих веществ, непосредственно влияет на размер денежных обязательств природопользователя: существует прямая зависимость между действиями уполномоченного государственного органа по утверждению проекта нормативов ПДВ и обязанностью природопользователя по внесению платы в том или ином размере.

С учётом изложенного, оспариваемое бездействие Управления Росприроднадзора по Оренбургской области, выразившегося в неустановлении нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ в атмосферный воздух для ОАО «НЗХС» следует признать частично незаконным, требования заявителя удовлетворить частично.

Поскольку на момент рассмотрения спора в арбитражном суде обществу были утверждены нормативы ПДВ (был рассчитан фон и внесены изменения в проект нормативов ПДВ), ОАО «НЗХС» не заявляет требований об устранении допущенных нарушений. Общество считает, что его нарушенные права в настоящем случае подлежат защите самим фактом признания оспариваемого бездействия незаконным.

В настоящем деле подлежит применению общий порядок распределения судебных расходов между сторонами, предусмотренный гл. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Судебные расходы заявителя по уплате государственной пошлины в соответствии с ч. 1 ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации взыскиваются в его пользу с ответчика как стороны по делу.

Руководствуясь ст. ст. 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

1. Требования открытого акционерного общества «Новотроицкий завод хромовых соединений» (г.Новотроицк) удовлетворить частично.

2. Признать частично незаконным бездействие Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области (г.Оренбург), выразившееся в неустановлении нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ в атмосферный воздух для ОАО «НЗХС».

3. Взыскать с Управления Росприроднадзора по Оренбургской области (г. Оренбург) в пользу открытого акционерного общества «Новотроицкий завод хромовых соединений» 2000 (две тысячи) рублей понесенных расходов по уплате государственной пошлины.

Исполнительный лист выдать заявителю в порядке ст. ст. 318, 319 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (город Челябинск) в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Судья А.В. Калашникова