Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Орловской области в составе судьи В.Г. Соколовой, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания О.Л. Артюховой,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

муниципального казенного учреждения «Управление коммунальным хозяйством города Орла», юридический адрес: <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>,

к Администрации города Орла, юридический адрес: <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>

третьи лица - индивидуальный предприниматель ФИО1 (адрес: Орловская область, Урицкий район, пгт. Нарышкино, ул. Садовая, д. 3А, кв. 43, ОГРН <***>, ИНН <***>) и общество с ограниченной ответственностью «ЭТНА» (адрес: <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления Контрольно-ревизионного отдела Администрации города Орла от 21.02.2020 №25

при участии в заседании:

от заявителя – представитель ФИО2 (доверенность от 30.12.2020 №1 – в деле);

от ответчика – представитель ФИО3.(доверенность от 28.01.2021 №13-Д – в деле);

от ООО «ЭТНА» – не явился, извещен надлежащим образом (деятельность прекращена);

от ИП ФИО1 – представитель ФИО4 (доверенность от 10.11.2021 – в деле), представитель ФИО5 (доверенность от 21.10.2020 – в деле);

установил:

Муниципальное казенное учреждение «Управление коммунальным хозяйством города Орла» (далее – МКУ «УКХ г. Орла», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Администрации города Орла (далее также - ответчик) о признании недействительным представления Контрольно-ревизионного отдела Администрации города Орла от 21.02.2020 №25.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 03.09.2020, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 25.06.2021 решение Арбитражного суда Орловской области от 03.09.2020 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области.

В силу п. 15 ч. 2 ст. 289 АПК РФ указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

При новом рассмотрении дела представитель заявителя требование поддерживает по основаниям, изложенным в заявлении, возражениях на отзыв ответчика, объяснениях от 03.12.2021.

Представитель ответчика требование не признает по доводам, указанным в письменном отзыве на заявление, дополнениях к отзыву от 02.07.2020, пояснениях от 06.12.2021.

Представитель ИП ФИО1 в письменном отзыве на заявление, объяснениях от 18.11.2021 считает заявленное требование подлежащим удовлетворению.

Заслушав доводы представителей сторон, третьего лица, рассмотрев представленные по делу доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения администрации города Орла от 21.01.2020 №33 должностные лица Контрольно-ревизионного отдела Администрации города Орла в период с 22.01.2020 по 12.02.2020 провели внеплановую проверку муниципального казенного учреждения «Управление коммунальным хозяйством г.Орла» на предмет исполнения муниципальных контрактов от 20.12.2019 №115 и от 25.11.2019 №107 (даты контрактов - даты размещения информации о заключенных контрактах (реестровый номер 35701000872190001660001) в ЕИС.

По результатам проведенной проверки составлен акт от 12.02.2020.

21.02.2020 Контрольно-ревизионный отдел Администрации города Орла в отношении МКУ «УКХ г. Орла» выдал представление №25, в котором от учреждения требовалось: в соответствии с нормами действующего законодательства принять необходимые и достаточные меры для полного возмещения денежных средств по невыполненным объемам работ в сумме 376615,94 руб., рассмотреть вопрос о привлечении лиц, допустивших нарушения, к дисциплинарной ответственности, и.о. начальника МКУ «УКХ г.Орла» в срок до 19.03.2020 уведомить в письменной форме контрольно-ревизионный отдел администрации города Орла о принятых решениях и мерах по результатам рассмотрения представления.

Не согласившись с указанным представлением, заявительобжаловал его в судебном порядке.

Оценив в совокупности доказательства, представленные сторонами, третьими лицами, арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявленное требование подлежит удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с п. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).

Согласно ст. 266.1 БК РФ муниципальные учреждения, получатели бюджетных средств соответствующего бюджета, являются объектами муниципального финансового контроля.

В соответствии со ст. 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений, а также контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

При этом в соответствии с пп. 3 п. 3.1 ст.1 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения настоящего Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Также деятельность Контрольно-ревизионного отдела Администрации города Орла, как органа внутреннего муниципального финансового контроля, не подлежит регулированию законодательством о контрольно-счетных органах.

Согласно пп. 3 п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» контроль за деятельностью бюджетных и казенных учреждений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений.

В соответствии со ст. 3.5 Решения Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2014 №56/1026-ГС «О Положении «О бюджетном процессе в городе Орле» полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля возложены на Контрольно-ревизионный отдел Администрации города Орла.

В соответствии с п. 1 Положения о контрольно-ревизионном отделе Администрации города Орла, утвержденного постановлением Администрации города Орла от 06.06.2012 №1857 (далее – Положение о контрольно-ревизионном отделе), контрольно-ревизионный отдел является структурным подразделением Администрации города Орла.

Согласно п. 6 Положения о контрольно-ревизионном отделе одной из основных задач Контрольно-ревизионного отдела является организация контроля за выполнением муниципальными предприятиями и учреждениями города Орла требований правовых актов Российской Федерации, Орловской области и города Орла по вопросам финансовой и хозяйственной деятельности, организация контроля за целевым, эффективным и рациональным расходованием средств местного бюджета.

На основании пунктов 8.2, 8.3 Положения о контрольно-ревизионном отделе Контрольно-ревизионный отдел Администрации города Орла имеет право проводить проверки по вопросам соблюдения финансовой дисциплины, поступления и расходования средств местного бюджета, направлять обязательные для исполнения представления об устранении выявленных нарушений муниципальным предприятиям и учреждениям для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению или возмещению причиненного муниципальному образованию «Город Орел» ущерба, привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях, пресечению и предотвращению нарушений и недостатков.

Постановлением администрации города Орла от 24.04.2015 №1547 утвержден Административный регламент исполнения муниципальной функции по внутреннему муниципальному финансовому контролю (далее - Регламент), определяющий требования к осуществлению контрольно-ревизионным отделом администрации города Орла полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю.

В соответствии с п. 1.4 Регламента одним из методов осуществления внутреннего муниципального финансового контроля является проверка. Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки оформляются актом. Объектом внутреннего муниципального финансового контроля является, в том числе, деятельность получателей бюджетных средств.

Контрольная деятельность осуществляется должностными лицами Контрольно-ревизионного отдела (п. 1.5 Регламента).

Согласно п. 2.3.1 Регламента проверка проводится на основании распоряжения администрации города Орла. По результатам контрольного мероприятия в случае выявления нарушения законодательства должностное лицо контрольно-ревизионного отдела готовит и направляет обязательное для исполнения объектом контроля представление и (или) предписание (п. 2.7.13 Регламента).

Таким образом, на основании указанных нормативных правовых актов Контрольно-ревизионный отдел Администрации города Орла обладает полномочиями по проверке финансово-хозяйственной деятельности МКУ «УКХ г. Орла» и вынесению представления по результатам проверки.

Согласно утвержденной в соответствии с п. 2.4 Регламента программой проверки основными вопросами проведения контрольных действий являлись: оказание услуг по содержанию кладбищ и воинских захоронений г.Орла в зимний период 2019-2020г.г. (муниципальный контракт №107 от 25.11.2019); оказание услуг по санитарному содержанию скверов и парков в городе Орле в зимний период 2019-2020 (муниципальный контракт №115 от 20.12.2019).

В соответствии с п. 1.5.1 Регламента и утвержденной программой проверки должностные лица Контрольно-ревизионного отдела имели право проверять другие вопросы, относящиеся к деятельности заявителя, связанные с исполнением указанных муниципальных контрактов.

Согласно п. 2.1 Правил содержания мест погребения на территории города Орла, утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 29.03.2018 №37/0679-ГС (далее - Правила), организация содержания мест погребения на территории города Орла в соответствии с санитарными и экологическими требованиями осуществляется уполномоченным учреждением по вопросам организации похоронного дела, ритуальных услуг и содержания мест погребения на территории города Орла - муниципальным казенным учреждением «Управление коммунальным хозяйством города Орла».

В силу п.п. 2.2.1 и 2.2.8 Правил работы по содержанию мест погребения на территории города Орла включают, в том числе, механизированную и (или) ручную уборку территорий кладбищ (проездов, пешеходных дорожек и других мест общего пользования) от мусора, отходов, очистку урн в зимний период (по мере необходимости); своевременный сбор и вывоз мусора, обеспечивающие соблюдение требований санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 22.11.2019 и 25.11.2019 между МКУ «УКХ г.Орла» (заказчик) и ООО «ЭТНА» (исполнитель) заключены муниципальные контракты №107 и №213, предметами которых являлись: оказание услуг по содержанию кладбищ и воинских захоронений г. Орла в зимний период (ноябрь, декабрь 2019, январь, февраль, март 2020) и содержание кладбищ и воинских захоронений г. Орла, вывоз и утилизация отходов (четвертого и пятого классов опасности) в зимний период (ноябрь, декабрь 2019) (т. 1 л.д. 53-64, 71- 78).

Согласно сводной ведомости объемов работ на кладбищах г.Орла и согласно акту о приемке оказанных услуг от 26.12.2019 №1 в период с 27.11.2019 по 10.12.2019 в рамках контракта №107 была осуществлена погрузка 127,5 т (510 куб.м.) мусора.

В соответствии с актом о приемке оказанных услуг от 20.12.2019 №1 по контракту №213 с территорий кладбищ города Орла вывезено и утилизировано 150 т (600 куб.м.) мусора.

Согласно материалам дела разница в объемах погруженного и вывезенного мусора (90 куб.м.) связана с тем, что погрузку данного объема мусора исполнитель произвел за собственный счет.

20.12.2019 между МКУ «УКХ г.Орла» (заказчик) и ИП ФИО1 (исполнитель) заключен муниципальный контракт №115, предметом которого являлось санитарное содержание скверов и парков в городе Орле. Все услуги, предусмотренные контрактом, должны были быть выполнены в соответствии с Порядком содержания и уборки в зимний период парков, скверов города Орла (приложение №1 к контракту), Титульным списком (приложение №2 к контракту) и Локальной сметой (приложение №3 к контракту) (т. 1 л.д. 82-95).

В заключительной части акта проверки от 12.02.2020 указаны, в том числе, следующие нарушения: по муниципальному контракту от 22.11.2019 №213 фактически не выполненные объемы работ составили 15622,88 руб., по муниципальному контракту от 20.12.2019 №115 фактически не выполненные объемы работ составили 360993,06 руб.

Однако суд учитывает следующее.

В силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица, т.е. имеют преюдициальное значение.

Из материалов дела следует, что ООО «Этна» обратилось в Арбитражный суд Орловской области с исковым заявлением к МКУ «УКХ г. Орла» и муниципальному образованию «Город Орел» в лице Управления городского хозяйства и транспорта Администрации города Орла о взыскании 240000 руб. задолженности за выполненные работы по муниципальному контракту от 22.11.2019 №213, 4128 руб. неустойки за период с 22.01.2020 по 16.04.2020.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 14.07.2020 по делу №А48-3134/2020 с МКУ «УКХ г. Орла», а при недостаточности денежных средств с муниципального образования «Город Орел» в лице Управления городского хозяйства и транспорта Администрации города Орла в пользу истца взыскана неустойка в сумме 4824 руб. В части требования о взыскании основного долга в размере 240000 руб. производство по делу прекращено в связи с его оплатой ответчиком после обращения истца с иском в арбитражный суд и отказом истца от требования в этой части.

В судах апелляционной и кассационной инстанций указанное решение суда не проверялось.

ИП ФИО1 обратилась в Арбитражный суд Орловской области с исковым заявлением к МКУ «УКХ г. Орла» и муниципальному образованию «Город Орел» в лице Управления городского хозяйства и транспорта Администрации города Орла, третье лицо - муниципальное образование «Город Орел» в лице финансово-экономического управления Администрации г. Орла о взыскании задолженности за выполненные работы по муниципальному контракту от 20.12.2019 №115 в сумме 867031,65 руб. и пени в сумме 24002,33 руб. за период с 09.01.2020 по 07.06.2020 с продолжением их начисления по день фактической уплаты задолженности.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 16.06.2020 по делу №А48-2463/2020 с МКУ «УКХ г. Орла», а при недостаточности денежных средств с муниципального образования «Город Орел» в лице Управления городского хозяйства и транспорта Администрации города Орла в пользу истца взыскана задолженность в сумме 867031,65 руб., в том числе 360993,06 руб. и пени в сумме 24002,33 руб. за период с 09.01.2020 по 07.06.2020 с продолжением их начисления по день фактической уплаты задолженности.

В судах апелляционной и кассационной инстанций указанное решение суда не проверялось.

В силу положений ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Это означает, что применительно к положениям статьи 781 ГК РФ, регулирующей спорные отношения сторон в рамках возмездного оказания услуг, арбитражный суд в рамках дел №А48-3134/2020 и №А48-2463/2020 установил факт оказания услуг, определил их объем, для чего исследовал акты приема-передачи оказанных услуг, проверил достаточность иных доказательств оказания услуг в соответствии с условиями заключенных муниципальных контрактов, что подтверждается решением Арбитражного суда Орловской области от 14.07.2020 по делу №А48-3134/2020 и решением Арбитражного суда Орловской области от 16.06.2020 по делу №А48-2463/2020.

Наличие вступивших в законную силу решений суда исключает возможность рассмотрения разногласий по объему и качеству оказания услуг по муниципальным контрактам от 22.11.2019 №213 и от 20.12.2019 №115.

Иной подход недопустим, поскольку он допускает существование двух противоречащих друг другу судебных актов, что не соответствует положениям ст. 16 АПК РФ.

Тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.

Как указано в определении Конституционного суда Российской Федерации от 06.10.2021 №2126-О, действующие во всех видах судопроизводства общие правила распределения бремени доказывания предусматривают освобождение от доказывания входящих в предмет доказывания обстоятельств, к числу которых процессуальное законодательство относит обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным решением по ранее рассмотренному делу (ст. 69 АПК РФ).

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21.12.2011 №30-П, в данном основании для освобождения от доказывания проявляется преюдициальность как свойство законной силы судебных решений, общеобязательность и исполнимость которых в качестве актов судебной власти обусловлены ее прерогативами.

Признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела.

Не принимается судом довод Администрации г. Орла о невозможности представления своей правовой позиции в рамках дел №А48-3134/2020 и №А48-2463/2020, а, следовательно, решения по указанным делам не могут иметь преюдициального значения для настоящего спора, в связи со следующим.

Ответчиком по указанным выше делам являлось, помимо МКУ «УКХ г. Орла», структурное подразделение Администрации г. Орла - Управление городского хозяйства и транспорта Администрации г. Орла.

В рамках дела №А48-2463/2020 в качестве третьего лица было привлечено Финансово-экономическое управление Администрации г. Орла.

Информация о рассмотрении данных дел и о принятых судебных актах была размещена в открытом доступе на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» http://www.orel.arbitr.ru/ (информационный ресурс «Картотека арбитражных дел http://kad.arbitr.ru).

Следовательно, Администрация города Орла несет риск наступления неблагоприятных последствий, в случае неполучения ею юридически значимой информации, которая могла быть получена в свободном доступе в сети Интернет или путем организации внутреннего документооборота.

Заявлений со стороны Администрации города Орла о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам в рамках дел №А48-3134/2020 и №А48-2463/2020 в арбитражный суд не поступало.

В связи с вышеизложенным суд приходит к выводу о неправомерности оспариваемого представления, что нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

При таких обстоятельствах заявление подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным представление Контрольно-ревизионного отдела Администрации города Орла от 21.02.2020 №25.

Решение может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Орловской области.

Судья В.Г. Соколова