Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Пензенской области в составе председательствующего судьи Табаченкова М. В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бояриновой О. А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Администрации г. Заречного Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), Комитета по управлению имуществом г. Заречного Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик Ремстроймонтаж» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным решения

при участии в судебном заседании:

от заявителей – от Администрации г. Заречного - представителей ФИО1 (доверенность № 01-92-211/587 от 28.06.2022), ФИО2 (доверенность № 01-92-204/6081 от 05.07.2022); от Комитета по управлению имуществом – представителя

ФИО1 (доверенность № 01-16/2356 от 07.09.2022); от ООО «Ремстроймонтаж» - начальника юридического отдела ФИО3 (доверенность от 01.03.2022);

от ответчика – заместителя руководителя Управления ФИО4 (доверенность № 3093-3 от 11.10.2022), ведущего специалиста отдела контроля органов власти

ФИО5 (доверенность № 2883-3 от 21.09.2022);

установил:

Администрация г. Заречного Пензенской области (далее – Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением 02.03.2021 (том 1 л. д. 5), в котором просит признать недействительным решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020.

Общество с ограниченной ответственностью «Ремстроймонтаж» (далее - ООО РСМ, общество) обратилось в арбитражный суд 11.03.2021 с заявлением (том 8 л. д. 28), в котором просит признать недействительным решение Пензенского УФАС России от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020 о нарушении антимонопольного законодательства. Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 01.02.2022 (том 9 л. д. 74) в наименование указанного юридического лица внесено изменение – переименовано в общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Ремстроймонтаж».

Комитет по управлению имуществом г. Заречного Пензенской области (далее – Комитет) обратился 12.03.2021 в арбитражный суд с заявлением (том 8 л. д. 91), в котором просит признать недействительным решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020.

Определением от 05.04.2021 (том 8 л. д. 19) суд объединил возбужденные по указанным заявлениями дела в одно производство.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее – ответчик, Управление ФАС, антимонопольный орган) заявленные требования отклонило, представило отзыв (том 9 л. д. 7).

Определением от 12.05.2021 (том 9 л. д. 22) арбитражный суд приостановил производство по настоящему делу до вступления в законную силу судебного акта арбитражного суда по результатам рассмотрения дела № А49-11810/2020.

В связи со вступлением решения по указанному делу в законную силу определением от 01.08.2022 (том 9 л. д. 31) арбитражный суд возобновил производство по настоящему делу.

В обоснование своих требований и возражений на них участвующие в деле лица приводят следующие доводы.

Администрация указывает в заявлении, что решением комиссии Управления ФАС от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020 были признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (Закон о защите конкуренции) действия:

- Администрации, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с ООО РСМ, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного;

- Комитета, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с ООО РСМ, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного;

- ООО РСМ, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с Администрацией и Комитетом, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного.

Администрация считает указанное решение комиссии Управления ФАС недействительным (незаконным).

Так, в основу вывода антимонопольного органа о нарушении требований пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции положено утверждение о том, что земельные участки с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103: 1858, 58:34:00120103:1859 не могли быть предоставлены ООО РСМ в аренду без проведения торгов. Администрация считает данный вывод несостоятельным и не соответствующим нормам действующего законодательства.

Так, согласно части 9 пункта 2 статьи 39.6, пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, собственникам зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, принадлежит исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду без проведения торгов. Следовательно, ООО РСМ, будучи собственником объекта недвижимого имущества – здания Лабораторного корпуса, расположенного по адресу: <...>, приобретённого на аукционе по продаже муниципального имущества 10.10.2016 (договор купли-продажи № 383 от 13.10.2016, имело преимущественное право на заключение с ним договора аренды земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:16590, на котором расположено здание Лабораторного корпуса, без проведения торгов.

Земельные участки с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1858 и 58:334:0010103:1859 были образованы в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, предоставленного ранее на праве аренды ООО РСМ, в связи с чем ООО РСМ в соответствии с пунктом 8 статьи 1.8 и подпункта 5 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ имело исключительное право на заключение договоров аренды в отношении образованных при разделе земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

На норму статьи 11.8 ЗК РФ, предусматривающую предоставление в аренду без торгов земельных участков, образованных в результате раздела другого арендованного участка, имеется ссылка в преамбуле постановления Администрации от 15.06.2018 № 1264 (об утверждении схемы раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650). Указанное выше обстоятельство также было доведено до сведения Комиссии по рассмотрению дела № 058/01/16-656/2020 Комитетом.

Игнорирование комиссией указанного вше правового основания предоставления земельных участков без торгов видится необоснованным.

Кроме того, обстоятельством, указывающим на невозможность выставления земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859 на торги, является факт наличия на указанных земельных участках объектов недвижимого имущества: на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1859 – здания Лабораторного корпуса, принадлежащего ООО РСМ, а на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1858 – объекта незавершённого строительства (многоквартирный дом), строительство которого вело на законных основаниях ООО РСМ, что означает что указанные земельные участки были предоставлены в аренду без проведения торгов собственнику расположенных на них объектов недвижимого имущества, в соответствии с подпунктом 8 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ.

Однако комиссией проигнорированы также и предоставленные ООО РСМ доказательства вышеуказанного факта – фотографии, подтверждающие наличие объектов капитального строительства на момент раздела и предоставления образованных участков в аренду, несмотря на то, что данные фотографии присутствуют в материалах дела Пензенского УФАС.

Однако, комиссией проигнорированы также и предоставленные ООО РСМ доказательства вышеуказанного факта – фотографии, подтверждающие наличие объектов капитального строительства на момент раздела и предоставления образованных участков в аренду, несмотря на то, что данные фотографии присутствуют в материалах дела.

Таким образом, земельные участки с кадастровыми номерами 68:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859 никогда не могли быть предметом аукциона – в силу положений статей 11.8, 39.6, 39.11, 39.20 ЗК РФ только ООО РСМ обладало исключительны правом на приобретение данных земельных участков в аренду.

Довод антимонопольного органа о том, что целью предоставления ООО РСМ земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 являлось строительство многоквартирных домов, основанный на факте значительного превышения площади предоставленного земельного участка над площадью расположенного на данном участке здания Лабораторного корпуса, также является неосновательным, так как законодательством, в том числе Правилами землепользования и застройки города Заречного Пензенской области, утверждёнными решением Собрания представителей г. Заречного Пензенской области от 24.12.2012 № 375, не установлены нормы предоставления земельного участка, либо его предельны размеры.

Кроме того, перечень оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка определён пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ, и среди них отсутствует такое основание, как несоответствие площади предоставляемого земельного участка площади находящегося на земельном участке объекта недвижимости. В связи с этим у Администрации отсутствовали правовые основания для отказа ООО РСМ, обратившегося с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 6997 кв. м.

Следовательно, вывод Управления ФАС о том, что предоставленный земельный участок не является земельным участком, необходимым ООО РСМ для размещения и использования здания Лабораторного корпуса, является лишь эмоциональным заявлением, не имеющим под собой правового обоснования. Также не основаны на нормах законодательства и выводы Управления ФАС о том, что размер земельного участка поставлен в зависимость от площади находящегося на нём объекта недвижимости, и об обязанности собственника здания представить доказательства,, подтверждающие необходимость использования земельного участка испрашиваемой площади.

Администрация также считает необоснованным вывод антимонопольного органа в оспариваемом решении о том, что принятие постановления Администрации от 31.0.2018 № 1131, которым изменены виды разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, противоречит установленным законом правилам оборота земель.

Как уже было указано Администрацией относительно выводов, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, постановлением Администрации от 31.05.2018 № 1131 «Об установлении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:000103:1650» было не изменено разрешённое использование указанного земельного участка, а установлены несколько видов разрешённого использования, предусмотренных градостроительным регламентом (правила землепользования и застройки) для территориальной зоны Ц-1 «Зона обслуживания и деловой активности», в которой расположен данный земельный участок, что полностью соответствует ЗК РФ (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7, статья 85), Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 37) и Правилам землепользования и застройки (статья 2); ранее установленный вид разрешённого использования земельного участка «Клубы (дома культуры») в перечне вновь установленных постановлением Администрации от 31.05.2018 № 1131 «Об установлении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650» видов разрешённого использования земельного участка был сохранён.

Вышеуказанная позиция подтверждается также и положениями части 3 статьи 37 ГрК РФ, в соответствии с которым изменение одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным кодексом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Также следует отметить, что анализ Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2018, позволяет сделать вывод о том, что Верховный Суд Российской Федерации считает недопустимым произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка только в тех случаях, когда такие изменения однозначно направлены на обход установленных законодательством РФ процедур предоставления земельных участков, в частности на обход процедуры предоставления земельных участках на аукционах.

Как уже было указано в настоящем заявлении, земельные участки с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859 никогда не могли быть предметом аукциона.

Кроме того, в своём решении антимонопольный орган проигнорировал указанную в письме от 15.12.2020 № 013445 позицию Управления Росреестра по Пензенской области, привлечённого к участию в деле в качестве лица, располагающего сведениями об обстоятельствах дела.

Согласно позиции Управления Росреестра по Пензенской области, в соответствии со статьёй 29 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» государственный кадастровый учёт и государственная регистрация прав включают в себя, в том числе, проведение правовой экспертизы документов, предоставленных для осуществления кадастрового учёта и государственной регистрации прав. Более того, указанная правовая экспертиза осуществляется, в том числе на соответствие требованиям антимонопольного законодательства, в пределах установленных статьями 26 и 27 указанного федерального закона оснований для приостановления и отказа в государственном кадастровом учёте и государственной регистрации права.

По итогам проведённой экспертизы Управление Росреестра по Пензенской области приняло решение о государственной регистрации договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859 с учётом положений части 4 статьи 11.8 ЗК РФ, согласно которой в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды, осуществляющее такое использование лицо в отношении изменённых земельных участков сохраняет своё право аренды и (или) имеет право заключения с ним договоров аренды на прежних условиях, без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Таким образом, основания для приостановления и отказа в государственной регистрации договоров аренды, заключенных без проведения торгов, в отношении вышеуказанных земельных участков отсутствовали.

Указанная позиция Управления Росреестра по Пензенской области, а также факт того, что земельные участки поставлены на кадастровый учёт, а права аренды ООО РСМ на них зарегистрированы, является подтверждением со стороны государства законности указанных выше действий и документов.

Администрация также считает необходимым довести до сведения арбитражного суда следующие обстоятельства.

В силу пункта 3 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, дело было возбуждено ранее.

Несмотря на этот факт, Управление ФАС своим приказом от 16.09.2020 № 105 возбуждает дело № 058/01/16-656/2020 и создаёт комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации, Комитета и ООО РСМ по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, хотя по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 вышеуказанного федерального закона и в отношении тех же лиц ранее уже было возбуждено аналогичное дело о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-186/2019 (приказ Управления ФАС от 15.05.2019 № 65).

Более того, в состав комиссии по рассмотрения дела 2020 года входили два сотрудника Пензенского УФАС, являвшихся членами комиссии по рассмотрения дела 2019 года (ФИО4, ФИО5). Ввиду того, что указанные члены Комиссии, рассматривая дело 2019 года, уже сформировали свою позицию относительно обстоятельств дела, высказали своё мнение, и при рассмотрении дела 2020 гола не могли объективно и беспристрастно рассматривать новое дело, возбужденное по тем же основаниям и в отношении тех же лиц. Администрацией было заявлено ходатайство об отводе указанных членов комиссии. Однако Управление ФАС отказало в удовлетворении заявленных требований, о чём были вынесены соответствующие определения. Также следует отметить, что исполнителем определения об отказе в удовлетворении заявления об отводе членов комиссии является сама ФИО5, в отношении которой в том числе и было заявлено ходатайство об отводе.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела № 058/01/16-656/2020 приказ о его возбуждении обжаловался в арбитражном суде (дело № А49-11810/2020) по заявлению ООО РСМ, в связи с чем в Пензенское УФАС было направлено ходатайство о приостановлении рассмотрения дела до вступления в законную силу судебного акта по делу № А49-11810/2020. Однако в удовлетворении данных ходатайств комиссия Управления ФАС отказала вынесенным определением. Комиссия, несмотря на факт обжалования приказа о возбуждении дела, вынесла обжалуемое решение по делу.

Вышеуказанные обстоятельства могу свидетельствовать о предвзятости и необъективности УФАС по Пензенской области при рассмотрении дела № 058/01/16-656/2020 и вынесении по нему решения.

Администрация считает, что оспариваемое решение Комиссии антимонопольного органа нарушает её права и законные интересы в сфере экономической деятельности – деятельности органов местного самоуправления городских округов (код по ОКВЭД – 75.11.32): а именно:

- создают негативное впечатление о деятельности Администрации, формируют отрицательное отношение граждан и организаций к Администрации, порывают её деловую репутацию, так как содержат утверждение о нарушении Администрацией норм действующего законодательства, что в действительности места не имело; указанное решение антимонопольного органа размещено на его официальном сайте, доступно для просмотра и копирования неограниченному кругу лиц;

- в соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ решение комиссии антимонопольного органа является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 14.9 КоАП РФ в отношении должностных лиц Администрации.

ООО РСМ в заявлении в арбитражный суд (том 8 л. д. 28) приводит доводы, аналогичные приведённым в заявлении Администрации, а также указывает, что оспариваемое решение комиссии антимонопольного органа нарушает его права и законные интересы в сфере экономической, а именно:

- создаёт негативное впечатление о деятельности ООО РСМ, формирует отрицательное отношение граждан и организаций к заявителю, подрывает деловую репутацию компании, негативно сказывается на реализации помещений в строящихся компанией многоквартирных домах, так как содержит утверждение о нарушении заявителем норм действующего законодательства, что в действительности места не имело;

- решение комиссии антимонопольного органа является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении юридического лица, нарушившего антимонопольное законодательство.

В дополнении к заявлению том (том 9 л. д. 88) ООО РСМ приводит следующие доводы.

Статьёй 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4 статьи 16 Закона),

Таким образом, статья 16 Закона о защите конкуренции позволяет квалифицировать действия лиц, в отношении которых ведётся антимонопольное расследование, либо как соглашение, либо как согласованные действия.

При этом, в соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции под соглашением понимается договорённость в письменной форме, содержащаяся в документе или в нескольких документах, а также договорённость в устной форме.

В описательной и мотивировочной частях решения перечислены конкретные самостоятельные действия ООО РСМ, Администрации, Комитета, начиная с 2016 года, на которые антимонопольный орган ссылается в обоснование вывода о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем, решение не содержит квалификации действия заявителей в качестве согласованных действий, нарушающих антимонопольное законодательство, вывода о нарушении заявителем статьи 16 Закона о защите конкуренции в результате совершения согласованных действий также не содержит.

В то же время, из решения неясно, заключение или реализация какого соглашения признана нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. Конкретный документ, в виде которого соглашение заключено и оформление, в решении не указан, также неясно, заключено соглашение в устной или письменной форме.

Из решения невозможно сделать однозначный вывод, какой конкретно документ приводит к результату, определённому пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции: ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Решение не содержит сведений о времени заключения, начале и окончании реализации такого соглашения.

Вместе с тем, в резолютивной части решения нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции признаётся заключение и реализация соглашения, прямо в решении не поименованное.

Отказывая в разъяснении решения, комиссия Управления ФАС ссылается на мотивировочную частью решения, которое, по мнению антимонопольного органа, содержит подробное описание «антиконкурентного соглашения» (стр. 2 определения от 25.03.2022), понятия, не предусмотренного Законом о защите конкуренции.

Таким образом, принимая оспариваемое решение в рамках дела № А49-6585/2022 определение Комиссия Управления ФАС фактически разъясняет решение и меняет его содержание, что противоречит требованиям и условиям части 1 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции. Как следствие, судебный акт по делу № А49-6585/2022 будет иметь преюдициальное значение для дела № А49-1775/2021, поскольку будет характеризовать решение и устранит возникшую правовую неопределённость в действиях, признанных решением в качестве нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, что предопределит предмет оспаривания и доказывания по делу № А49-1775/2021.

О наличии правовой неопределённости свидетельствуют также следующие обстоятельства.

В отзыве от 16.08.2022 УФАС в попытке опровергнуть доводы Общества ссылается на положения антимонопольного законодательства и соответствующие разъяснения Пленума ВС РФ., касающиеся соглашений хозяйствующих субъектов, которыми могут быть признаны любые договорённости между ними в отношении поведения на товарном рынке, тогда как в рассматриваемом случае имеют место быть действия органов власти и хозяйствующего субъекта, продиктованные и основанные на требованиях земельного и градостроительного законодательства и имеющие иную правовую природу.

Также ООО РСМ обращает внимание суда на тот факт, что 12.07.2022 в аналогичном случае решением Пензенского УФАС по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-890/2021, вынесенным в отношении Администрации и аффилированным с Обществом лицом – ООО «СЗ Ремстрой», производство по делу № 058/01/16-890/2021 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции прекращено в связи с отсутствием в рассматриваемых комиссией действиях нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. В мотивировочной части решения указано, что земельный участок не мог быть предметом аукциона, так как не нём располагались здание и сооружения, принадлежащие на право собственности ООО «СЗ Ремстрой».

Ранее, 06.06.2022 по тем же фактам и по тем же основаниям дело было прекращено в отношении Комитета.

Нарушение Закона о защите конкуренции, в частности пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, как событие правонарушения, может быть признано только в том случае, если рассматриваемые действия привели либо могли привести к ограничению конкуренции на конкретном товарном рынке. В рассматриваемом случае материалы дела не содержат документов, свидетельствующих об ограничении конкуренции на рынке строительства.

Обстоятельством, свидетельствующим на принципиальную невозможность выставления земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859 на торги, является факт наличия на указанных земельных участках объектов недвижимого имущества: на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1859 – здания Лабораторного корпуса, принадлежащего ООО РСМ, а на земельном участке с кадастровым номером 58:0010103:1858 – объекта незавершённого строительства (многоквартирный дом), строительство которого вело на законных основаниях ООО РСМ, что означает, что указанные земельные участки были предоставлены в аренду без проведения торгов собственнику расположенных на них объектов недвижимого имущества, в соответствии с подпунктом 8 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ.

В дополнении к заявлению № 2 (том 10 л. д. 17) ООО РСМ приводит следующие доводы.

В описательной и мотивировочной частях решения комиссии антимонопольного органа от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020 перечислены конкретные самостоятельные действия ООО РСМ, Администрации и Комитета, начиная с 2016 года, на которые антимонопольный орган ссылается в обоснование вывода о нарушении антимонопольного законодательства, что свидетельствует о вынесении решения за пределами срока, предусмотренного антимонопольным законодательством.

Статья 16 Закона о защите конкуренции запрещает соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Таким образом, субъектом правонарушения, выразившихся в виде согласованных действий, согласно буквальному толкованию статьи 16 Закона могут быть только органа и организации, осуществляющие властные функции.

Данный довод согласуется с разъяснениями, данными в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» относительно пределов антимонопольного контроля по ст. 15 и 16 Закона.

Также данный вывод согласовывается с позицией закона, устанавливающего ответственность за нарушение: часть 4 статьи 14.32 КоАП РФ предусматривает ответственность хозяйствующих субъектов за заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения либо участия в нём.

При этом, в соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под соглашением понимается договорённость в письменной форме, содержащаяся в документе или в нескольких документах, а также договорённость в устной форме.

Из решения неясно, заключение и реализация какого соглашения признано нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. Конкретный документ, в виде которого соглашение заключено и оформлено в решении не указан, также неясно, заключено соглашение в устной или в письменной форме, что приводит к правовой неопределённости.

Из решения невозможно сделать однозначный вывод, какой конкретно документ приводит к результате, определённому пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции: ограничению доступа на товарный трынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Решение не содержит сведений о времени заключения, начале и окончании реализации такого соглашения.

Вместе с тем, в резолютивной части решения нарушением пункта 4 статьи 16 закона о защите конкуренции признаётся заключение и реализации соглашения, прямо в решении не поименованного.

Отказывая в разъяснении решения, комиссия Управления ФАС ссылается на мотивировочную часть решения, которое, по мнению антимонопольного органа, содержит подробное описание «антиконкурентного соглашения» (стр. 2 определения комиссии УФАС от 25.03.2022), понятия, не предусмотренного Законом о защите конкуренции.

Также ООО РСМ обращает внимание суда на тот факт, что 12.07.2022 в аналогичном случае решением Пензенского УФАС по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-980/2021, вынесенным в отношении Администрации г. Заречного и аффилированным Обществом – ООО «СЗ «Ремстрой», производство по делу по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции прекращено в связи с отсутствием в рассматриваемых комиссией действиях нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. В мотивировочной части решения указано, что земельный участок не мог быть предметом аукциона, так как на нём располагались здание и сооружения, принадлежащие на праве собственности ООО «СЗ «Ремстрой», от 06.06.2022 по этим же основаниям Комитет выведен из состава ответчиков.

Обстоятельством, указывающим на принципиальную невозможность выставления земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103: 1858 и 58:34:0010103:1859 на торги является факт наличия на указанных земельных участках объектов недвижимого имущества: на земельном участке с кадастровым номером 58:34:00101031650, 58:34:0010103:1859 – здания Лабораторного корпуса, принадлежащего ООО РСМ, а на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1858 – объекта незавершённого строительства (многоквартирный дом), строительство которого вело на законных основаниях ООО РСМ, что означает, что указанные земельные участки были предоставлены в аренду без проведения торгов собственнику расположенных на них объектов недвижимого имущества, в соответствии с подпунктом 8 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ.

Однако комиссией УФАС в рассматриваемом случае были проигнорированы также и предоставленные ООО РСМ очевидные доказательства вышеуказанного факта – фотографии, подтверждающие наличие объектов капитального строительства на момент раздела и предоставления образованных участков в аренду, несмотря на то, что данные фотографии присутствуют в материалах дела Пензенского УФАС.

Таким образом, указанные земельные участки никогда не могли быть предметом торгов - силу положений статей 1.8, 39.6, 39.11, 39.20 ЗК РФ.

Таким образом, с учётом позиции ответчика, определённой в решении по аналогичному делу, соглашения, запрещённого антимонопольным законодательством и направленного на предоставление Обществу земельных участков без торгов, с учётом отсутствия возможности ограничения таким действием конкуренции, заключено не было.

Комитет в своём заявлении в арбитражный суд (том 8 л. д. 91) также привёл, в меньшем объёме, доводы, изложенные в заявлениях Администрации и ООО РСМ.

В дополнении к заявлению (том 10 л. д. 20) Комитет привёл следующие доводы.

В основу вывода антимонопольного органа о нарушении пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции положение утверждение о том, что предоставление ООО РСМ на праве аренды земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 на праве аренды, было произведено в обход предусмотренных законодательством конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Однако действия Комитета, выразившиеся в заключении договора аренды земельного участка с собственником здания, находящегося на данном земельном участке, в соответствии с частью 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ не могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции ввиду того, что земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 не мог быть предметом аукциона, так как на нём располагалось здание, принадлежащее на праве собственности ООО РСМ, и, следовательно, ООО РСМ имел право получить земельный участок без торгов.

Вышеуказанный довод неоднократно заявлялся Комитетом в ходе рассмотрения дела № 058/01/16-656/2020, а также в заявлении об оспаривании решения по данному делу, однако так и не был учтён комиссией УФАС.

Вместе с тем при рассмотрении аналогичного дела, в котором действия Комитета были идентичны действиям, являющимся предметом настоящего дела, Комиссия УФАС пришла к противоположным выводам, согласившись с мнением Комитета об отсутствии в его действиях нарушения антимонопольного законодательства.

Так, в своём решении от 12.07.2022 по делу № 058/01/16-890/2021 комиссия УКФАС установила: «Земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010135:35 не мог быть предметом аукциона, так как на нём располагались здание и сооружения, принадлежащие на праве собственности ООО «СЗ «Ремстрой», и данное Общество имело право получить земельный участок без торгов для эксплуатации данных строений и сооружений».

Из вышеизложенного следует, что действия Комитета при предоставлении ООО «СЗ «Ремстрой» земельного участка не привели (не могли привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Управление ФАС в отзыв (том 9 л. д. 7) приводит следующие доводы.

17.08.2020 в Управление ФАС поступили материалы из Прокуратуры ЗАТО г. Заречного, содержащие сведения о нарушении антимонопольного законодательства Администрацией, Комитетом и ООО РСМ при предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859.По результатам рассмотрен я поступивших материалов и информации в действиях Администрации, комитета и ООО РСМ установлены признаки нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 23 и частью 12 статьи 44 Закона о защите конкуренции Управлением ФАС издан приказ от 16.09.2020 № 105 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела № 058/01/16-656/2020 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации, Комитета и ООО РСМ по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Решением Управления ФАС от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020 действия Администрации, Комитета и ООО РСМ, выразившиеся в заключении и реализации соглашения, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного, признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Довод Администрации о том, что земельные участки с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859 предоставлены ООО РСМ в соответствии с нормами земельного кодекса РФ и не могли быть предметом аукциона, основан на неверном применении норм права.

13.10.2016 между Администрацией и ООО РСМ заключен договор № 383 купли0продажи муниципального имущества: нежилое здание Лабораторный корпус, общей площадью 490,8 кв. м, расположенное по адресу: <...>.

06.12.2017 ООО РСМ обратилось в Администрацию с заявлением:

- о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 6997 кв. м, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34::0010103:5, предназначенного для размещения принадлежащего Обществу объекта недвижимости на основании п. п. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ без проведения торгов для дальнейшего приобретения земельного участка на праве аренды;

- установления вида разрешённого использования земельного участка «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего значения».

Постановлением Администрации от 29.12.2017 № 3343 утверждена схема размещения земельного участка (58:34:0010103:5:ЗУ1) (далее – Участок) площадью 6997 кв. м, расположенного а землях населённых пунктов г. Заречного Пензенской области в территориальной зоне Ц-1, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:5, предоставленного ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования МАОУ ДОД «Центр детского технического творчества» для эксплуатации зданий и сооружений МАОУ ДОД «Центр детского технического творчества», который сохраняется после раздела в изменённых границах.

Указанным постановлением предварительно согласовано предоставление Участка ООО РСМ при условии проведения работ по его образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка, на котором расположен объект недвижимости «Лабораторный корпус» (пункт 2 постановления № 3343).

Пунктом 3 постановления № 3343 установлены виды разрешённого использования Участка – «Центр детского технического творчества», являющийся видом разрешённого использования исходного земельного участка, и «Клубы», являющийся основным видом для территориальной зоны Ц-1, соответствующие виду разрешённого использования, содержащемуся в Классификаторе – «Образование и просвещение» (код 3.5).

1405.2018 Администрацией на основании обращения ООО РСМ подготовлен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 (площадь 6998 кв. м). Согласно градостроительному плану на земельном участке находится: нежилое здание (площадь 490,8 кв. м, количество этажей 3, кадастровый номер 58:34:0010103:1295, площадь застройки 587 кв. м). Кроме того, на земельном участке предусмотрено строительство объекта капитального строительства.

При рассмотрении дела № 058/01/16-656/2020 установлено, что конечной целью предоставления земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, который в дальнейшем был разделён на два самостоятельных земельных участка (кадастровые номера 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859), являлось строительство двух многоквартирных домов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства многоквартирного жилого дома возможно только по результатам проведённых торгов.

Основания предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в арену на торга и без проведения торгов установлены статьёй 39.6 ЗК Р.

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьёй 39.20 настоящего Кодекса, на праве оперативного управления.

ООО РСМ обратилось в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов в соответствии с п.п. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, как собственник здания Лабораторного корпуса.

Особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение, установлены статьёй 39.20 ЗК РФ.

Исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объёме, что и прежний их собственник.

В соответствии со статьёй 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.

Поскольку исключительное право собственников зданий и сооружений на приобретение в собственность или в аренду соответствующего земельного участка без проведения торгов обусловлено именно нахождением на участке объектов недвижимости, приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам или юридическим лицам, имеет целью обеспечение возможности эксплуатации таких объектов недвижимости (статья 39.20 ЗК РФ, статья 271 ГК РФ).

В случае, предусмотренном подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6, пунктом 1 статьи 39.20 ЗК РФ, пунктом 1 статьи 35 ЗК РФ, исключительное право собственника объекта недвижимости распространяется только на часть земельного участка, занятого эти объектом и необходимого для его использования, в связи с чем должна быть определена потребность в данном участке с учётом функционального назначения объекта недвижимости, градостроительных и иных требований, предъявляемых к эксплуатируемому объекту (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 03.122019 по делу № А57-22613/2018).

В соответствии с правовым подходом, сформулированным в определении Верховного суда Российской Федерации от 24.12.2015 № 309-ЭС15-11394, площадь подлежащего предоставлению земельного участка подлежит определению исходя из его функционального использования исключительно для эксплуатации расположенных на нём объектов и должна быть соразмерна площади объектов недвижимого имущества.

Согласно правовой позиции, отражённой в определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.03.2017 № 307-КГ16-16409, при предоставлении в собственность хозяйствующего субъекта арендуемого им земельного участка без публичных торгов орган государственной власти обязан учитывать потребность в данном земельном участке, исходя из назначения объекта недвижимости, расположенного на участке, градостроительных и иных требований, предъявляемых к эксплуатируемым объектам недвижимости, а также проектов планировки и развития территории соответствующего населённого пункта.

Таким образом, собственник объекта недвижимости, требующий предоставления земельного участка под этим объектом, должен представить доказательства, подтверждающие необходимость использования земельного участка испрашиваемой площади для эксплуатации находящегося на нём объекта недвижимости, в том числе в заявленных целях (постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 14.12.2020 по делу № А55-3550/2018, от 05.06.2020 по делу № А65-28699/2019, от 22.09.2016 по делу № А65-23705/2014).

На момент обращения ООО РСМ от 06.12.2017 с заявлением о предоставлении земельного участка, в границах земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:5 были расположены следующие объекты недвижимости:

- нежилое здание лабораторный корпус, общей площадью 490,8 кв. м (кадастровый номер 58:34:0010103:1295, площадь застройки 587 кв. м), принадлежащий ООО РСМ на праве собственности;

- нежилое здание «Центр детского технического творчества», общей площадью 3228,9 кв. м (кадастровый номер 58:34:0010103:1285, площадь застройки 1264,6 кв. м), находящееся в муниципальной собственности.

В результате раздела вышеуказанного земельного участка ООО РСМ предоставлен в аренду земельный участок площадью 6998 кв. м (кадастровый номер 58:34:0010103:1650) для использования нежилого здания лаборатории.

Администрация имела представление о площади здания лаборатории, которое располагалось на земельном участке. Площадь здания лаборатории 491,8 кв. м, площадь застройки составляет 587 кв. м.

Доказательства, подтверждающие необходимость предоставления всей площади земельного участка (6998 кв. м) для размещения лаборатории, Администрацией и ООО РСМ не представлены.

Таким образом, ООО РСМ не обосновало и не доказало факт необходимости предоставления ему земельного участка в требуемом размере для эксплуатации здания лаборатории.

Кроме того, отсутствие необходимости предоставления всей лощади земельного участка для размещения здания лаборатории подтверждается дальнейшими действиями Администрации и ООО РСМ по разделу данного земельного участка на два самостоятельных участка.

Так, после заключения договора аренды от 15.02.2018 на земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 (площадь 6998 кв. м) и изменен вида разрешённого использования земельный участок был разделён на два самостоятельных земельных участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1858 (площадь 2886 кв. м) и 58:34:0010103:1859 (площадь 4112 кв. м).

Здание лаборатории, принадлежащее ООО РСМ, располагалось на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1859 (площадь 4112 кв. м). Земельный участок площадью 2886 кв. м для размещения здания лаборатории не использовался.

Кроме того, согласно градостроительному плану на земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1859 (площадь 4112 кв. м) от 27.1.22018 на данном земельном участке помимо размещения здания лаборатории возможно строительство объекта капитального строительство, а именно, многоквартирного жилого дома.

Материалами дела о нарушении антимонопольного законодательства установлено, что фактической целью предоставления Обществу земельного участка с кадастровым номер 58:34:0010103:1650 в аренду с учётом последующего изменения вида разрешённого использования земельного участка, его раздела на два самостоятельных земельных участка и сноса здания лаборатории, являлась не эксплуатация здания лаборатории, а строительство двух многоквартирных домов.

Предоставление указанных участков ООО РСМ для осуществления строительства многоквартирных домов произведено в обход действующего порядка, установленного земельным законодательством.

Таким образом, Администрация в нарушение норм Земельного и Градостроительного кодексов сформировала и предоставила ОООО РСМ земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 (площадь 6998 кв. м), который не являлся земельным участком, необходимым ООО РСМ для размещения и использования здания лаборатории.

Довод Администрации и Комитета об отсутствии правовых оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 6997 кв. м противоречит положениям действующего законодательства.

Обязательным этапом предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в силу пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ является подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утверждён проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок, а также принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьёй 39.15 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительным регламентами. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами (пункт 2 статьи 11.9 ЗК РФ).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

В силу пункта 1 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе из площадь.

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в частности, в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 ЗК РФ.

На основании пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является, в том числе, разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьёй 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам.

Статья 39.16 ЗК РФ содержит перечень оснований, при наличии хотя бы одного из которых уполномоченный орган вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственнной или муниципальной собственности.

Согласно правилам землепользования и застройки ЗАТО г. Заречный Пензенской области, утверждённым решением Собрания представителей г. Заречного от 24.12.2012 № 375 (в редакции, действовавшей в период предоставления земельных участков: редакция от 28.09.2017, от 25.05.2018) рассматриваемые земельные участки находятся в зоне Ц-1 «Зона обслуживания и делово активности».

Законодательством в данном случае не установлены максимальные размеры земельных участков, подлежащих предоставлению, вместе с тем Правила землепользования и застройки содержат ряд ограничений. Для анной зоны установлены следующие параметры застройки:

- минимальная площадь земельного участка – 600 кв. м; для основного вида разрешённого использования «здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения» - 2000 кв. м.;

- минимальные отступы от границ земельного участка до фасадов (наружных ограждающих конструкций) зданий в целях определения мест допустимого размещения зданий – 2 м;

- предельное количество этажей – 18;

- максимальный процент застройки – 50%;

- коэффициент озеленения территории – не менее 20% от площади земельного участка;

- площадь территорий, предназначенных для организации проездов и хранения транспортных средств, - не менее 30% от площади земельного участка.

Доказательства, подтверждающие необходимость предоставления всей площади земельного участка (6998 кв. м) для размещения здания лаборатории, Администрацией и ООО РСМ не представлены.

Соответственно, площадь земельного участка 6998 кв. м под объектом недвижимости площадью 491,8 кв. м не соответствует градостроительному регламенту земельного участка в части соблюдения его размеров.

Несоразмерность лощади земельного участка площади объектов недвижимого имущества, которые на нём расположены является основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка (постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 14.12.2020 по делу № А55-3550/2018, от 30.11.2016 по делу № А12-10259/2016, от 03.06.2019 по делу № А12-25708/2018).

Таким образом, у Администрации отсутствовали правовые основания для предоставления ООО РСМ без торгов земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859.

Довод Администрации о том, что вид разрешённого использования земельного участка, предоставленного ООО РСМ, не изменялся, опровергается имеющимися в деле доказательствами.

Постановлением Администрации от 27.12.2017 № 3343 на основании п. 1 ст. 35, п.п. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ земельный участок площадью 6997 к. в предварительно согласован для предоставления ООО РСМ для размещения лаборатории и видом разрешённого использования «Клубы».

Пунктом 1.5 договора аренды земельного участка № 10127 от 15.02.2018 с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 установлено, что приведённое описание участка и цель его использования являются окончательными, именуются в дальнейшем Разрешенным пользованием (на момент заключения договора установленным как «Клубы») и не могут самостоятельно изменяться Арендатором.

Возникшее у ООО РСМ право на получение земельного участка без торгов обусловлено необходимостью использования земельного участка для эксплуатации нежилого здания Лабораторного корпуса.

То есть, приняв на себя права и обязанности Арендатора при заключении указанного договора, общество как Арендатор выразило своё согласие на использование земельного участка в соответствии с указанными целью и видом разрешённого использования, тем самым реализовав своё право, предусмотренное п. 3 ст. 85 ЗК РФ.

Земельный участок по выбранной ответчиком процедуре может быть предоставлен только для тех целей, для которых он был сформирован.

Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешённого использования земельного участка по договору связан установленным порядок предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Удовлетворение требования об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка на другой, по существу направленного на обход предусмотренных земельным законодательством публичных процедур, недопустимо (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 30.07.2018 по делу № А57-16140/2017).

Вместе с тем, 23.05.2018 ООО РСМ в целях расширения зоны жилищного строительства обратилось в Администрацию с заявлением об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650.

Постановлением Администрации от 31.05.2018 № 1131 установлены новые виды разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, в том числе: «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего значения».

В соответствии с указанным постановлением 26.06.2018 между Обществом и Комитетом заключено дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, которым изменены виды разрешённого использования земельного участка, в частности, установлен такой вид разрешённого использования: «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего значения».

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что изменение вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 совершено намеренно и направлен на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе процедур аукциона.

Указанное подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018; определение Верховного суда РФ от 29.05.2019 № 306-ЭС19-8211.

Несмотря на то, что в территориальной зоне, в которой расположены спорный земельный участок, допускается размещение как многоквартирного дома, так и клуба, произвольное изменение вида разрешённого использования указанного земельного участка и последующее заключение дополнительного соглашения, предусматривающего размещение (строительство) на участке многоквартирного жилого дома, по существу направлено на обход процедур торгов, предусмотренных действующим земельным законодательством (определение Верховного Суда РФ от 12.09.2016 № 309-ЭС16-11029 по делу № А34-5312/2015).

Управление ФАС не согласно с позицией заявителей об отсутствии в действиях Администрации, Комитета и ООО РСМ нарушения антимонопольного законодательства в связи с регистрацией сделок на земельные участки Управлением Росреестра по Пензенской области.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

1)Обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2)Выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решение о наличии (отсутствии) в действиях (бездействии) органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов нарушения антимонопольного законодательства принимается комиссией антимонопольного органа по результатам рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства (статьи 45, 49 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утверждённого постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственной услуги в сфере осуществления государственного кадастрового учёта недвижимого имущества.

Таким образом, Управление Росреестра по Пензенской области не является уполномоченным государственным органом на установление наличия нарушения антимонопольного законодательства.

Государственный кадастровый учёт и государственная регистрация прав на рассматриваемые земельные участка, осуществленные Управлением Росреестра по Пензенской области, не свидетельствует об отсутствии в действиях Администрации, Комитета и ООО РСМ нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Довод Администрации о том, что дело № 058/01/16-656/2020 не могло быть возбуждено в связи с тем, что по данному факту антимонопольным органом ранее было возбуждено дело, является несостоятельным.

Согласно пункту 3 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том случае, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее.

В 2019 году по результатам рассмотрения заявления физического лица о нарушении антимонопольного законодательства при предоставлении в аренду земельных участков на территории г. Заречного в действиях Администрации и ООО РСМ Управлением ФАС усмотрены признаки нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции при предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859. Приказом Управления ФАС от 15.05.2019 № 65 в отношении Администрации и ООО РСМ возбуждено дело № 0598/01/16-186/2019 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

ООО РСМ обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании приказа Управления ФАС от 15.05.2019 № 65 недействительным.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 25.02.2020 по делу № А49-13408/2019, оставленным в силе постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020, приказ Управления ФАС от 15.05.2019 № 65 (в редакции приказа от 10.09.2019 № 166) признан недействительным.

Во исполнение указанного решения суда приказом правления ФАС от 29.07.2020 № 91 приказ от 15.05.2019 № 65 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-186/2019 отменён.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд при наличии к тому оснований принимает решение о признании этого акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части, после чего этот акт или его отдельные положения не подлежат применению с момента вступления решения в законную силу (статья 195 АПК РФ). Такие же последствия наступают и в случаях принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативного правового акта (статья 201 АПК РФ). Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании такого акта недействительным (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Признание оспариваемого ненормативного акта недействительным означает одновременно признание этого акта не порождающим правовые последствия с момента его принятия.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью иди в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению (ч. 8 ст. 201 АПК РФ).

По правилам положений ст. 201 АПК РФ ненормативный правовой акт признаётся недействительным, то есть не порождающим правовых последствий и не подлежащим применению, со дня принятия решения арбитражным судом (ч. 8 ст. 201 АПК РФ). Вместе с тем признанный в судебном порядке недействительным ненормативный акт по существу отменяется (аннулируется) и лишается юридической силы с момента издания (постановление АС Западно-Сибирского округа от 10.04.2017 № Ф04-7967/2014 по делу № А70-72/2014).

Относительно состава комиссии по рассмотрению дела № 058/01/16-656/2020 о нарушении антимонопольного законодательства Управление ФАС поясняет следующее.

Согласно части 12 статьи 44 Закона о защите конкуренции в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издаёт приказ о возбуждении дела и создании комиссии.

Форма данного приказа утверждена приказом ФАС России от 22.12.2006 № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства».

Приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 16.09.2020 № 105 подписан временно исполняющей обязанности руководителя Управления ФАС ФИО4 (приказ о возложении обязанностей от 10.09.2020 № 41-к).

Для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создаёт в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии и её председатель утверждаются антимонопольным органом (часть 1 статьи 40 Закона о защите конкуренции).

Комиссия состоит из работников антимонопольного органа. Председателем комиссии может быть руководитель антимонопольного органа, его заместитель или руководитель структурного подразделения антимонопольного органа. Количество членов комиссии не должно быть менее чем три человека (часть 2 статьи 40 Закона о защите конкуренции).

Иные требования к формированию состава комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства Законом о защите конкуренции не установлены.

В соответствии с частью 1 статьи 42.2 Закона о защите конкуренции, член комиссии не может участвовать в производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства и подлежит отводу, если у члена комиссии имеется личная заинтересованность при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-656/2020 от представителя Администрации проступало устное ходатайство об отводе председателя комиссии – ФИО4, члена комиссии – ФИО5 в связи с личной заинтересованностью в рассмотрении дела.

Доказательства, свидетельствующие о наличии у членов комиссии антимонопольного органа – ФИО4 и ФИО5 – личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, при исполнении должностных обязанностей, в том числе влияет (может повлиять) на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей при рассмотрении дела № 058/01/16-656/2020 о нарушении антимонопольного законодательства, Администрацией не представлены.

Определениями от 01.10.2020 в удовлетворении заявления об отводе председателя и члена комиссии по рассмотрению дела № 058/01/16-656/2020 отказано.

Относительно довода Администрации о незаконности действий комиссии Управления ФАС в связи с отказом в удовлетворении ходатайства о приостановлении рассмотрения дела № 058/01/16-656/2020 ответчик поясняет следующее.

При рассмотрении дела № 058/01/16-656/2020 от ООО РСМ поступило ходатайство о приостановлении рассмотрения дела в связи с принятием Арбитражным судом Пензенской области заявления ООО РСМ о признании недействительным приказа от 16.09.2020 № 105 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела № 058/01/16-656/2020 (дело № А49-11810/2010).

Пунктом 1 части 3 статьи 47 закона о защите конкуренции предусмотрено, что комиссия может приостановить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае и на срок рассмотрения антимонопольным органом, судом, органами предварительного следствия другого дела, имеющего значение для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из буквального прочтения вышеуказанной нормы, приостановление дела на срок рассмотрения судом другого дела, имеющего значение для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, является правом, а не обязанностью антимонопольного органа.

Приостановление производства по делу № 058/01/16-656/2020 о нарушении антимонопольного законодательства до разрешения дела № А49-1181-0/2020 не было обусловлено невозможностью его рассмотрения. В связи с чем комиссией Управления ФАС отказано в удовлетворении ходатайства, о чём вынесено соответствующее определение.

Относительно нарушения прав Администрации в результате опубликования текста решения от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020 на официальном сайте Управления ФАС в открытом доступе в сети «Интернет» ответчик указывает следующее.

С ноября 2013 года ФАС России во исполнение пункта 6.4 Плана мероприятий («Дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 2579-р, создан единый раздел на сайте ФАС России с исчерпывающим перечнем и копиями решений и иных нормативных и ненормативных актов ФАС России, который доступен по адресу www.br.fas.gov.ru или при переходе с официального сайта ФАС России www.fas.gov.ru через ссылку «База решений». В соответствии с пунктом 1 Порядка внесения сведений в единый раздел на сайте ФАС России с исчерпывающим перечнем и копиями решений и иных нормативных актов ФАС России утверждённым приказом ФАС России от 27.07.2015 № 659/15, приказы о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, решения, предписания, определения, уведомления, предупреждения и предостережения, постановления по делам об административных правонарушениях, связанным с нарушением антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и в сфере контроля размещения государственных закупок, а также других федеральных законов, соблюдение которых находится в введении ФАС России, обязательных для опубликования на официальном сайте ФАС России в информационной телекоммуникационной сети «Интернет».

Во исполнение приказа ФАС России от 27.07.2015 № 659/15 Управление ФАС в разделе «База решений и правовых актов» официального сайта ФАС России опубликован текст решения от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020.

В представленном в арбитражный суд 12.10.2022 отзыве (том 9 л. д. 96) ответчик приводит следующие доводы.

В Управление ФАС 15.03.2022 поступило заявление ООО РСМ о разъяснении решения от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-2020.

Определением от 25.03.2022 комиссией Управления ФАС отказано ООО РСМ в разъяснении указанного решения.

Как следует из заявления ООО РСМ, оно не согласно с определением от 25.03.2022.

Ответчик считает доводы заявителя необоснованными на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции комиссия, принявшая решение и (или) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе вправе дать разъяснение решения и (или) предписания без изменения их содержания, а также исправить допущенные в решении и (или) предписании описки, опечатки и арифметические ошибки.

Часть 2 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции предусматривает, что по вопросам разъяснения решение и (или) предписания, исправления описки, опечатки и арифметической ошибки комиссия выносит определение.

Частью 3 статьи 51.1 Закон о защите конкуренции установлено, что определение по вопросу разъяснения решения и (или) предписания, исправления описки, опечатки ил арифметической ошибки направляется комиссией лицам, участвующим в деле, в течение трёх рабочих дней со дня изготовления определения, но не позднее чем в течение четырнадцати рабочих дней со дня поступления заявления.

Аналогичные положения предусмотрены пунктами 1.6, 3.172, 3.173,3.174 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российско Федерации, утверждённого приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339.

Из вышеизложенного следует, что в силу положений Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа наделена правом на предоставление разъяснения принятого решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Обязанность комиссии по даче разъяснений решения о нарушении антимонопольного законодательства Законом о защите конкуренции не установлена.

В рассматриваемом случае ООО РСМ в заявлении от 15.03.2022 указывает, что из решения от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/12020 не ясно, какие именно действия и какое соглашение признаны нарушением Закона о защите конкуренции.

При этом мотивировочная часть решения от 14.01.2021 содержит подробное описание заключенного Администрацией, Комитетом и ООО РСМ антиконкурентного соглашения, а также описание действий каждого из участников, направленных на реализацию соглашения, целью которого является предоставление земельных участков ООО РСМ для строительства многоквартирных домов без проведения торгов.

В соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ принятое комиссией антимонопольного органа решение, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.33, 14.40 КоАП РФ.

Пензенским УФАС ООО РСМ и должностное лицо – директор ООО РСМ ФИО6 привлечены к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.32 КоАП РФ.

ООО РСМ постановление от 07.10.2021 № 058/04/14.32-813/2021 о назначении административного наказания обжаловало в Арбитражном суде Пензенской области (дело № А49-10324/2021).

Директором ООО РСМ ФИО6 постановление от 18.10.2021 № 058/04/14.32-831/2021 о назначении административного наказания обжаловано в судебном порядке. Зареченским городским судом Пензенской области, Пензенским областным судом указанное постановление признано законным и обоснованным.

В заявлении ООО РСМ не приведены достаточные обоснования неясности принятого антимонопольным органом решения от 14.01.2021 по длу № 058/01/16-656/2020.

Поставленные ООО РСМ в заявлении вопросы по существу направлены не на разъяснение неясности ненормативного правового акта, а на фактическое устранение неблагоприятных процессуальных последствий, которых, по мнению Общества, сложившаяся судебная практика относит на лиц, не воспользовавшихся своим правом на обращение о разъяснении ненормативного правового акта, принятого антимонопольным органом.

При указанных обстоятельствах Комиссия Управления ФАС пришла к выводу об отсутствии необходимости в разъяснении решения от 14.01.2021, о чём вынесла определение от 25.03.2022.

Приказом ФАС России от 222.12.2005 № 337 утверждены формы актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательств, в том числе форма определения о разъяснении решения и (или) предписания. Форма определения об отказе в разъяснении решения данным приказом не предусмотрена.

При этом следует отметить, что отсутствие соответствующей формы документа (определения об отказе в разъяснении решения) не свидетельствует о незаконности принятого комиссией определения от 25.03.2022, поскольку ни Законом о защите конкуренции, ни Административным регламентом не установлена безусловная обязанность комиссии антимонопольного органа в предоставлении разъяснений принятого решения о нарушении антимонопольного законодательства.

Относительно довода ООО РСМ о том, что в решении от 14.01.2021 отсутствует указание на конкретный документ, в виде которого заключено антиконкурентное соглашение, антимонопольный орган отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции под соглашением понимается договорённость в письменной форме, содержащаяся в документе или в нескольких документах, а также договорённость в устной форме.

С учётом положений пункта 18 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашением хозяйствующих субъектов могут быть признаны любые договорённости между ними в отношении поведения на рынке, в том числе как оформленные письменно (например, договоры, решения объединений хозяйствующих субъектов, протоколы), так и не получившие письменного оформления, но нашедшие отражение в определённом поведении. Факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством включая требования к форме и содержанию сделок.

Наличие соглашения может быть установлено исходя из того, что несколько хозяйствующих субъектов намеренно следовали общему плану поведения (преследовали единую противоправную цель), позволяющему извлечь выгоду из недопущения, ограничения, устранения конкуренции на товаром рынке (пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фонами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, если такие соглашение или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Исходя из смысла закона, в качестве соглашения рассматривается любая договорённость, которая всегда предполагает намеренный и целенаправленный двухсторонний (многосторонний) обмен информацией, характеризующей поведение лиц, достигших договорённости, в отношении товарного рынка, а также в отношении иных лиц.

Как указывалось ранее, мотивировочная часть решения от 14.01.2021 по делу № 0-58/01/16-656/2020 содержит подробное описание заключенного Администрацией, Комитетом и ОООО РСМ соглашения, а также описание действий каждого из участников, направленных на реализацию соглашения, целью которого является предоставление земельных участков ООО РСМ для строительства многоквартирных домов без проведения торгов.

Исследовав в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

13.10.2016 Комитет (Продавец) и ООО РСМ (Покупатель) заключили договор купли-продажи № 383 (том 1 л. д. 37), согласно пункту 1.1 которого в рамках осуществления приватизации муниципального имущества Продавец продаёт, а Покупатель, являясь победителем аукциона от 10.10.2016, покупает нежилое здание Лабораторный корпус, общей площадью 490,8 кв. м, расположенное по адресу: <...>.

ООО РСМ обратилось 06.12.2017 в Администрацию с заявлением (том 2 л. д. 49), в котором на основании п.п. 2 п. 1 ст. 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и принять решение о предварительном согласовании предоставления (без проведения торгов) земельного участка площадью 6997,0 кв. м, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:001013:5, предназначенного для размещения принадлежащего ООО РСМ объекта недвижимости (договор купли-продажи от 13.10.2016 № 383).

29.12.2017 Администрация издала постановление № 3343 «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, о предварительном согласовании предоставления земельного участка ООО «Ремстроймонтаж», о присвоении адреса земельному участку» (том 1 л. д. 108). Указанным постановлением Администрация:

- утвердила схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 6997 в. м, расположенного на землях населённых пунктов города Заречного Пензенской области в территориальной зоне Ц-1, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:5 (исходный земельный участок), предоставленного ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования муниципальному автономному образовательному учреждению дополнительного образования детей «Центр детского технического творчества» для эксплуатации зданий и сооружений МОУ ДОД «Центр детского технического творчества», который сохраняется после раздела в изменённых границах;

- предварительно согласовала предоставление Участка ООО РСМ при условии проведения работ по его образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка, на котором расположен принадлежащий ООО РСМ на праве собственности объект недвижимости «Лабораторный корпус»;

- установила виды разрешённого использования Участка – «Центр детского технического творчества», являющийся видом разрешённого использования исходного земельного участка, и «Клубы», являющийся основным видом для территориальной зоны Ц-1, соответствующие виду разрешённого использования, содержащемуся в Классификаторе – «Образование и просвещение» (код – 3.5).

ООО РСМ обратилось в Комитет с заявление № 34 от 05.02ж2018 (том 1 л. д. 135), в котором просило предоставить в аренду сроком на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1659 с разрешённым использованием «клубы», предоставленный ООО РСМ в соответствии с постановлением Администрации № 3343 от 29.12.2017.

13.02.2018 Комитет издал распоряжение № 01-05/76 (том 1 л. д. 136) о предоставлении испрашиваемого земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 в аренду сроком на 49 лет, с видом разрешённого использования «Клубы».

15.02.2018 Комитет (Арендодатель) и ООО РСМ «Арендатор) заключили договор № 10127 аренды земельного участка (том 1 л. д. 137), согласно пунктам 1.1, 1.2 которого предметом договора являются условия пользования земельным участком с кадастровым номером 58:34:0010103:1650. Участок предоставляется в аренду с разрешённым использованием «Клубы».

Такой же вид разрешённого использование был внесён в Единый государственный реестр недвижимости (выписка от 06.02.2018 – том 1 л. д. 141).

16.04.2018 ООО РСМ (Заказчик) и индивидуальный предприниматель ФИО7 заключили договор на разработку проектной и рабочей документации по объекту (Два многоквартирных жилых дома в г. Заречный Пензенской области на участке по адресу: ул. Конституции СССР, 39б (том 5 л. д. 1).

На основании заявления ООО РСМ от 19.04.2018 Администрация изготовила и выдала 14.05.2018 градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 (том 2 л. д. 132). В градостроительном плане есть указание на расположение в границах земельного участка одного объекта капитального строительства. Также в градостроительном плане перечислены все виды основного, условно разрешённого и вспомогательного использования земельного участка (том 2 л. д. 137,138), в том числе здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и /или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения.

ООО РСМ обратилось в Администрацию с заявлением от 23.05.2018 № 72 (том 2 л. д. 53), в котором просило с целью расширения зоны жилищного строительства (выделено судом) с учётом сложившейся застройки привести в соответствие с установленной зоной функциональное назначение участка с кадастровым номером 58:34:00101031650 и назначить видами разрешённого использования: 1. «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения» 2. «Клубы (дома культуры»» 3. «Магазины, торговые комплексы, торгово-выставочные комплексы», являющимися основными видами для территориальной зоны Ц-1, в которой данный участок расположен.

31.05.2018 Администрация издала постановление № 1131 (том 2 л. д. 76), которым установила для земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 виды разрешённого использования, указанные в заявлении ООО РСМ от 23.05.2018, а также предписала ООО РСМ обратиться в Комитет для внесения изменений в договор аренды от 15.02.2017 № 10127 в части видов разрешённого использования земельного участка.

С таким заявлением ООО РСМ обратилось в Комитет (письмо от 01.06.2018 № 86 –том 1 л. д. 146), следствием чего явилось заключение Арендодателем и Арендатором соглашения от 26.06.2018 (том 1 л. д. 147) о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 15.02.2018 № 10127 в части новой редакции пункта 1.2 – включения видов разрешённого использования земельного участка, соответствующего заявлению ООО РСМ в Администрацию от 23.05.2018.

01.06.2018 ООО РСМ обратилось в Администрацию с заявлением (том 2 л. д. 81), в котором просило на основании п. 7 ст. 11.4 ЗК РФ утвердить схему расположения земельных участков на кадастровом плане территории площадью 2886 и 4112 (кв. м), образованных в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650. В этом же заявлении ООО РСМ просило Администрацию установить виды разрешённого использования вновь образованных земельных участков «здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения» в соответствии с территориальной зоной, к которой они относятся.

По результатам рассмотрения указанного заявления Администрация издала постановление № 1264 от 15.06.2018 (том 2 л. д. 78), которым:

- утвердила схему расположения земельных участков на кадастровом плане территории площадью 2886,0 кв. м, 4112,0 кв. м, в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650;

- установила виды разрешённого использования каждого из Участков – «Клубы (дома культуры») «Магазины, торговые комплексы, торговые центры, торгово-выставочные комплексы», «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисом, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения», являющихся основными видами для территориальной зоны Ц-1, соответствующие видам размещённого использования, содержащимся в Классификаторе – «Образование и просвещение» (код – 3.5), «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код – 4.2), «Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» (код – 2.6).

В результате были образованы два земельных участка, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости (выписки – том 1 л. <...>): с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1858 и 57:34:0010103:1859.

18.06.2018 ООО РСМ получило два положительных заключения экспертизы (том 3 л. д. 72 и 105) на объекты капитального строительства «Два многоквартирных дома в г. Заречный Пензенской области на участке по адресу: ул. Конституции СССР, 39б. Дом № 1» и «Два многоквартирных жилых дома в г. Заречный Пензенской области на участке по адресу: ул. Конституции СССР, 39б. Дом № 2».

21.06.2018 ООО РСМ обратилось в Администрацию с двумя заявлениями (том 3 л. д. 15 и 45) о выдаче разрешений на строительство соответственно «Жилой дом № 2» и «Жилой дом № 1». В заявлениях указано, что право пользования землёй закреплено договором аренды земельного участка № 10127 от 15.02.2018, то есть речь идёт о земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1650.

Такие разрешения выданы 26.06.2018 (том 3 л. д. 17 и 47) за номерами RU58-301000-16-2018 (Жилой дом № 2) и RU58-301000-16-2018 (Жилой дом № 1), с указанием в обоих разрешениях на строительство в границах земельного участка с кадастровым номером 58:34:001003:1650.

ООО РСМ обратилось в Комитет с письмом от 29.10.2018 № 228 (том 1 л. д. 148), в котором сообщило, что заключен договор аренды № 10127 от 15.02.2018 земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 площадью 6998 кв. м. В настоящее время он разделён на два участка с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859. В соответствии с п. 4 ст. 11.8 ЗК РФ ООО РСМ просило аннулировать указанный выше договор и заключить другие договоры на участки 58:34:0010103:1650 и 58:34:0010103:1650 на прежних условиях.

Комитет 02.11.2018 издал распоряжение № 01-05/679 (том 1 л. д. 149), которым:

- прекратил право аренды ООО РСМ на земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 площадью 6998 кв. м, предоставленный ранее с видом разрешённого использования – «Клубы (дома культуры)», «Магазины, торговые комплексы, торговые центры, торгово-выставочные комплексы», «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения»;

- предоставил ООО РСМ в аренду сроком на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1858, площадью 2886 кв. м, с видом разрешённого использования «Клубы (дома культуры)», «Магазины, торговые комплексы, торговые центры, торгово-выставочные комплексы», «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения»;

- предоставил ООО РСМ в аренду сроком на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1859, площадью 4112 кв. м, с видом разрешённого использования «Клубы (дома культуры)», «Магазины, торговые комплексы, торговые центры, торгово-выставочные комплексы», «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения».

02.11.2018 Комитетом (Арендодатель) и ООО РСМ (Арендатор) заключены два договора аренды земельных участков: № 10266 аренды участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1858 (том 3 л. д. 9) и № 10267 аренды участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1859 (том 3 л. д. 13).

В обоих договорах указаны виды разрешённого использования земельных участков, соответствующие распоряжению Комитета № 01-05/679 от 02.11.2018.

02.04.2019 в разрешения на строительство вынесены изменения в части земельных участков:

- в разрешении RU58-301000-16-2018 (Жилой дом № 2) указано на замену земельного участка с кадастровым номером 558:34:0010103:1650 на земельный участок с кадастровым номером 58:434:0010103:1859 (том 1 л. д. 128);

- в разрешении RU58-301000-15-2018 (Жилой дом № 1) указано на замену земельного участка с кадастровым номером 558:34:0010103:1650 на земельный участок с кадастровым номером 58:434:0010103:1858 (том 1 л. д. 123);

По жилому дому № 1 по ул. Конституции СССР, 39В (земельный участок с кадастровым номером 58:34:00101036:1858) разрешение на ввод в эксплуатацию выдано 29.11.2019 (том 4 л. д. 84).

По жилому дому № 2 (земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103: 1859) разрешение не ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию не представлено.

Из справки ООО РСМ (том 2 л. д. 31) следует, что лабораторный корпус находился на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1859.

27.11.2018 директор ООО РСМ издал приказ № 17 (том 2 л. д. 33) о сносе объекта «Лабораторный корпус» в целях подготовки строительной площадки в соответствии с проектной документацией и разрешением на строительство № RU 58-301000-16-2018 от 26.06.2018.

Арбитражным судом Пензенской области рассмотрено дело № А49-11810/2020 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Ремстроймонтаж» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, Администрации города Заречный Пензенской области, Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области, при участии Прокурора Пензенской области, в котором заявитель просил признать недействительным приказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 16.09.2020 № 105 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При рассмотрении указанного дела арбитражным судом установлено, что 15.05.2019 Управление ФАС издало приказ № 65 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации закрытого административно-территориального образования г. Заречного Пензенской области и общества с ограниченной ответственностью «Ремстроймонтаж» по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции), при предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859.

Вынесению указанного приказа предшествовало составление заключения об обстоятельствах дела от 23.08.2019.

Приказ от 15.05.2019 был оспорен в судебном порядке Обществом. Арбитражным судом вынесено решение от 25.02.2020 по делу № А49-13408/2019, которым суд признал приказ № 65 от 15.05.2019 недействительным. Мотив вынесенного судом решение – проведение проверки и возбуждение дела на основании обращения гражданина, в котором отсутствовали имя, отчество и адрес места жительства, не было приложено никаких документов. Кроме того, в обращении указана строительная фирма «Ремстрой», а дело возбуждено в отношении ООО «Ремстроймонтаж» (том 1 л. д. 25).

Решение по делу № А49-13408/2019 вступило в законную силу (постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020).

Приказом № 91 от 29.07.2020 руководитель Управления ФАС отменил приказ от 15.05.2019 № 65.

31.07.2020 помощник прокурора ЗАТО Заречный Пензенской области ФИО8 представил прокурору ЗАТО г. Заречный Пензенской области рапорт, в котором доложил, что в ходе надзорной деятельности по соблюдению законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов, получены и изучены документы Общества, сформированные в накопительном производстве по двум строящимся жилым многоквартирным домам по ул. Конституции СССР г. Заречного Пензенской области (№№ 39 «в» - 39 «г»), а также изучены кадастровые карты, содержащиеся в открытом доступе в сети Интернет и данные с официального сайта ФАС России. По результатам изучения выявлены нарушения законодательства об участии в долевом строительстве со стороны Администрации и Комитета, поскольку допущены нарушения земельного законодательства в части изменения вида разрешённого использования земель.

31.07.2020 Прокурор г. Заречного вынес решение № 85 о проведении проверки в деятельности Администрации и Комитета.

Были направлены требования от 31.07.2020 Главе г. Заречного и Комитету, по которым указанными лицами были представлены сведения и документы.

По результатам проверки составлен акт от 06.08.2020, в котором сделан вывод, что действия Администрации и Общества приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции к ограничению доступа на товарный рынок строительства объектов капитального строительства.

07.08.2020 Прокурор г. Заречного направил письмо руководителю Управления ФАС, в котором изложил установленные в ходе проверки факты и сделал вывод о том, что в действиях Администрации и Общества усматриваются нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. Прокурор г. Заречного просил рассмотреть информацию в соответствии с компетенцией.

16.09.2020 Врио руководителя Управления ФАС издал приказ № 105 (том 1 л. д. 55 настоящего дела) о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации, Комитета и Общества по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции при предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859.

По результатам рассмотрения дела № А49-11810/2020 арбитражный суд вынес 24.01.2022 решение, которым отказал в удовлетворении заявленного требования.

При рассмотрении антимонопольным органом дела № 058/01/16-656/2020 комиссия Управления ФАС вынесла определение от 01.10.2020 (то 1 л. д. 57) об отказе в удовлетворении устного ходатайства представителя Администрации об отводе члену комиссии ФИО5.

01.10.2020 комиссия Управления ФАС вынесла определение (том 1 л. д. 60) об отказе в удовлетворении устного ходатайства представителя Администрации председателю комиссии ФИО4.

23.12.2020 комиссия Управления ФАС при рассмотрении дела № 058/01/16-656/2020 вынесла определение (том 1 л. д. 65) об отказе в удовлетворении ходатайства ООО РСМ о приостановлении производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства до разрешения арбитражным судом дела № А49-11810/2020, в рамках которого оспаривался приказ антимонопольного органа от 16.09.2020 № 105.

По результатам рассмотрения дела № 058/01/16-656/2020 комиссия антимонопольного органа вынесла 14.01.2021 решение (том 1 л. д. 13), которым:

1.Признала действия Администрации, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с ООО РСМ, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного, нарушением пункта 4 статьи 16 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

2.Признала действия Комитета, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с ООО РСМ, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного, нарушением пункта 4 статьи 16 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

3.Признала действия ООО РСМ, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с Администрацией и Комитетом, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного, нарушением пункта 4 статьи 16 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

4.Решила предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства не выдавать

Заявители оспаривают решение антимонопольного органа от 14.01.2021 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-656/2020 в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушения решением, действиями органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Обязанность доказывания нарушенного права лежит на заявителе.

В данном случае заявители оспаривают решение антимонопольного органа, которым их действия признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Указанной нормой Закона о защите конкуренции установлено, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Таким образом ответчик квалифицирует деяние, заключающееся в заключении и реализации заявителями соглашения, целью которого являлось предоставление земельных участков для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур.

В данном случае ООО РСМ получило от Администрации два разрешения на строительство многоквартирных домов на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1650.

Изначально указанный участок был сформирован путём раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:5 (постановление Администрации от 29.12.2017 № 3343 – том 1 л. д. 108). Цель предоставления земельного участка, что прямо следует из заявления ООО РСМ от 06.12.2017 (том 2 л. д. 49), на основании которого издано постановление № 3343, размещение принадлежащего ООО РСМ объекта недвижимости, приобретённого в собственность по договору купли-продажи от 13.10.2016 № 383.

Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Следовательно, по общему правилу договор аренды земельного участка, в том числе с целью осуществлению строительства на нём многоквартирных домов, заключается на торгах.

Пунктом 2 статьи 39.6 ЗК РФ не предусмотрено заключение договора аренды земельного участка без проведения торгов с целью строительства на таком участке многоквартирных домов.

В отношении земельных участков с кадастровыми номерами 58:34:0010103:5, 58:34:001013:1650, 58:34:0010103:1858, 58:34:0010103:1859 торги не проводились.

Следовательно, они в любом случае не могли использоваться для целей строительства на них многоквартирных домов. Соответственно и разрешения на строительство не могли быть выданы.

Этот запрет заявители пытались преодолеть следующим образом.

Изначально в договоре аренды земельного участка с кадастровым номером 5:34:0010103:1650 был указан вид разрешённого использования «Клубы». Далее Администрацией в своём постановлении, а Комитетом и ООО РСМ в договоре аренды виды разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером были изложены следующим образом: «Клубы (дома культуры») «Магазины, торговые комплексы, торговые центры, торгово-выставочные комплексы», «Здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисом, торговых помещений и объектов культурного и обслуживающего назначения», являющихся основными видами для территориальной зоны Ц-1, соответствующие видам размещённого использования, содержащимся в Классификаторе – «Образование и просвещение» (код – 3.5), «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код – 4.2), «Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» (код – 2.6).

Такое изменение содержания договора аренды могло иметь целью только «узаконивание» использования земельных участков для строительства объектов, указанных в дополнительно внесённых разрешённых видах использования участков (магазины и т. д., многоквартирные дома (здания многофункционального назначения), что прямо следует из дальнейших действий заявителей.

После раздела земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 на два участка (с кадастровыми номерами 58:34:0010103:18158 и 58:34:0010103:1859) Администрация в постановлении от 15.06.20218 № 1264 (об утверждении схемы расположения земельных участков), Комитет и ООО РСМ в два договора аренды от 02.11.2018 вновь образованных земельных участков перенесли указанные виды разрешённого использования участков, полагая, что такое содержание договора аренды позволяет использовать земельные участки с целью строительства многоквартирных домов, без проведения торгов.

Такие действия противоречат действующему законодательству.

В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ). В пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков).

При этом согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексомклассификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Указанные разъяснения даны в «Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка», утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2018 (далее – Обзор).

В пункте 1 Обзора указано, что при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

При этом следует учитывать разъяснения, данные в пункте 3 Обзора, согласно которым самостоятельное изменение арендатором вида разрешенного использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования.

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Материалами дела подтверждено, что земельный участок предоставлен ООО РСМ для размещения и эксплуатации объекта недвижимого имущества - лабораторного корпуса, без проведения торгов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом либо в соответствии с условиями договора, либо в соответствии с назначением имущества, если в договоре такие условия не определены.

При этом предоставление земельного участка заявителю в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для размещения и эксплуатации нежилого здания.

Поскольку земельный участок предоставлен ООО РСМ для определенных целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на другой вид без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо.

Для указанных целей (строительство многоквартирных домов) предоставление земельного участка возможно только в общем порядке - с проведением торгов.

Администрация и Комитет, как органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит предоставление земельных участков и заключение договоров аренды, в том числе для целей строительства, а ООО РСМ как профессиональный застройщик, должны обладать достаточной компетенцией в вопросе порядка и условий представления земельных участков для целей строительств многоквартирных домов.

При этом все заявителя имели документально подтверждённые основания считать, что в 2017 году земельный участок с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 сформирован и предоставлен в аренду без торгов на основании статьи 39.20 ЗК РФ – в связи с нахождением на участке принадлежащего ООО РМС на праве собственности нежилого здания Лабораторного корпуса.

Цель изменения разрешённых видов использования указанного земельного участка, преследуемая ООО РСМ, прямо указана в письме Общества в Администрацию от 23.05.2018 (том 2 л. д. 53), в котором ООО РСМ просило изменить виды разрешённого использования участка «с целью расширения зоны жилищного строительства».

Раздел земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 на два участка (с кадастровыми номерами 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859) не повлёк их выставления на торги.

Администрация выдавала разрешения на строительство на земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1650. После раздела участка на два следствием стало лишь внесение Администрацией изменений в разрешения на строительство в части кадастровым номеров, на которых осуществляется строительство. Сам по себе указанный раздел земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 не повлёк никаких изменений в части незаконности использования образованных в результате раздела земельных участков для строительства многоквартирных домов, поскольку первоначальный участок для этих целей не предоставлялся, а вновь образованные не были предметом торгов.

Заявители ссылаются на то, что ни один из участков (с кадастровыми номерами 58634:0010103:1650, 58:34:0010103:1858 и 58:34:0010103:1859) не мог быть предметом торгов, сам по себе, без учёта конкретных обстоятельств, правомерен.

На участке 59:34:0010103:1650 действительно находилось имеющее собственника (ООО РСМ) недвижимое имущество – нежилое здание лабораторного корпуса. После раздела указанного земельного участка нежилое здание оказалось в границах участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1859. Но это обстоятельство означает только то, что ни первоначальный участок, ни образованные после раздела участки не только не могли быть предметом торгов, но и в силу этого предоставлены и/или использоваться для строительства на них многоквартирных домов.

Как указано выше, ООО РСМ в 2019 году издало приказ о сносе здания лабораторного корпуса. Это свидетельствует о том, что уже изначально приобретение нежилого здания могло иметь целью получение земельного участка под размещение здания, а не эксплуатация здания.

Об этом же также свидетельствует дальнейшее неиспользование здания, при фактическом использовании земельного участка (в том числе после его раздела на два участка) в целях строительства многоквартирных домов.

Получение Обществом земельного участка без торгов, в целях строительства на нём многоквартирных домов, не могло быть достигнуто без принятия соответствующих актов Администрацией (об утверждении схем размещения образуемых земельных участков, об изменении разрешённых видов использования земельных участков), а также распорядительных действий Комитета (о предоставлении земельных участков в аренду), а также выполнения Комитетом функций арендодателя (заключение, изменение и расторжение договоров, в том числе изменение договоров в части условий о разрешённых видах использования земельных участков).

Следовательно, цель получить земельный участок для строительства без торгов могла быть достигнута только при наличии соглашения между ООО РСМ, Администрацией и Комитетом, реализация которого заведомо предполагала противоправные действия участников соглашения.

Такое соглашение, в силу пункта 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции, может быть и не оформлено письменным документом. С учётом предполагаемых противоправных действий письменное соглашение маловероятно.

Доводы ООО РСМ о том, что ответчик должен был указать на какой-то конкретно документ, как на соглашение, в связи с изложенным несостоятелен.

Реализация соглашения предполагает совершение его участниками последовательно каких-либо действий (либо бездействия). В данном случае реализация соглашения заключалась в:

- обращении ООО РСМ 23.05.2018 с заявлением об изменении видов разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 23.05.2018;

- издании Администрацией соответствующего постановления и заключение Комитетом и ООО РСМ 26.06.2018 соглашения о внесении изменений в договора аренды земельного участка в части видов разрешённого использования участка;

- действиях всех трёх заявителей в июне 2018 года по разделу земельного участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650 и образованию двух новых участков, заключению в ноябре 2018 года договоров аренды с условием о разрешённых видах использования вновь образованных участков;

- выдаче в июне 2018 года Администрацией ООО РСМ двух разрешений на строительство двух многоквартирных домов сначала на не предоставленном в установленном порядке для строительства земельном участке с кадастровым номером 58:34:0010103:1650, а затем внесением в апреле 2019 года внесении изменений в разрешения на строительства в части указания на новые земельные участки (вновь образованные путём раздела участка с кадастровым номером 58:34:0010103:1650), на которых осуществлялось строительство и которые также не были предоставлены для строительства на торгах.

В указанный момент (апрель 2019 года) цель соглашения была достигнута, ООО РСМ получило возможность осуществления строительства на земельном участке (затем – двух земельных участков) многоквартирных домов, минуя публичную процедуру предоставления земельных участков.

Суд полагает, что само себе приобретение ООО РСМ в 2016 году в собственность здания лабораторного корпуса, а также предоставление земельного участка в декабре 2017 года в аренду для размещения лабораторного корпуса не нарушает какое-либо законодательство, не могут считаться заведомо направленными на противоправные цели. Эти действия совершены без нарушения земельного законодательства. Поэтому момент заключения договора купли-продажи 13.10.2016, равно как и момент заключения 15.02.2018 договора аренды земельного участка арбитражный суд не может признать началом реализации соглашения. Указанный оговор в первоначальной редакции не содержал условий, противоречащих порядку предоставления такого участка в аренду для целей размещения на нём и эксплуатации нежилого здания.

С учётом изложенного дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено и оспариваемое решение принято с соблюдением срока, установленного статьёй 41.1 Закона о защите конкуренции, согласно которой дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трёх лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства – со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Следствием реализации соглашения, в результате которого ООО РСМ была обеспечена возможность получить земельный участок для целей строительства многоквартирных домов без проведения торгов, а также начать само строительство явилось нарушение не только земельного и градостроительного законодательства, но и создание условий по ограничению доступа на товарный рынок лицам, которые могли бы претендовать на получение земельного участка для целей строительства при проведении публичных процедур предоставления земельного участка.

Регистрация Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пензенской области перечисленных выше договоров аренды и изменений в них само по себе не противоречит законодательству. В частности, право арендатора выбрать на своё усмотрение разрешённые виды использования земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом, основано на нормах пункта 2 статьи 7 ЗК РФ и части 4 статьи 37 ГрК РФ. Формальная регистрация договоров аренды и изменений в них, при наличии формальных оснований, не связана в силу Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» с анализом государственным регистратором прав совокупности документов и действий заявителей по настоящему делу с целью определения наличия либо отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства. Как верно указано ответчиком, такой правовой анализ входит в компетенцию Федеральной антимонопольной службы и её территориальных органов.

Наличие на товарном рынке строительства многоквартирных домов на территории г. Заречного подтверждается представленным в материалы дела разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию (том 4 л. д. 64-148).

Такое соглашение является недопустимым в силу пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Оспариваемое решение содержит достаточно подробное описание фактических обстоятельств, их правильную квалификацию как заключение и реализация органами местного самоуправления и хозяйствующим субъектом соглашения, с нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

01.10.2020 комиссия Управления ФАС в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 058/01/16-656/2020 вынесла два определения (том 1 л. <...>). Первым отказано в удовлетворении устного ходатайства представителя Администрации об отводе члену комиссии антимонопольного органа ФИО5, вторым – отказано в отводе председателю комиссии ФИО4.

Заявитель отводов полагал, что имеется личная заинтересованность указанных членов комиссии, которая выражается в желании доказать вышестоящему руководству свою профессиональную пригодность и состоятельность в связи с тем, что указанные должностные лица Управления ФАС являлись членом и председателем комиссии при рассмотрении дела № 058/01/16-186/2019, возбужденного по аналогичным обстоятельствам, что и дело № 058/01/16-656/2020.

Согласно части 1 статьи 42.2 Закона о защите конкуренции член комиссии не может участвовать в производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства и подлежит отводу, если у члена комиссии имеется личная заинтересованность при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.

Из указанной нормы следует, что критерием личной заинтересованность является возможность привести участие соответствующего члена комиссии в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства к конфликту интересов. Такой конфликт интересов связан с тем, что член комиссии может иметь такое отношение к участнику или участникам дела о нарушении антимонопольного законодательства (родственные связи, пользование услугами участника или участников дела), которое может влиять на беспристрастность члена комиссии. В данном случае ни ФИО4, ни ФИО5 не имеют никакого отношения к Администрации, Комитету или ООО РСМ: ни родственных связей с кем либо из работников указанных юридических лиц, ни каких-либо иных связей. Участие ранее при рассмотрении ранее дела о нарушении антимонопольного законодательства, основанного на одних и тех же обстоятельствах, что и вновь рассматриваемое, связано с осуществлением должностных обязанностей. Выводы членов комиссии Управления ФАС при рассмотрении дела № 058/01/16-656/2020 основаны на установленных фактических обстоятельствах, соответствуют нормам антимонопольного, градостроительного, земельного законодательства. Оснований сомневаться в беспристрастности членов комиссии в связи с этим не имеется.

23.12.2020 комиссией Управления ФАС рассмотрено ходатайство ООО РСМ о приостановлении производства по делу № 058/01/16-656/2020 до рассмотрения арбитражным судом дела № А49-11810/2020, в рамках которого оспаривался приказ Управления ФАС о возбуждении дела № 058/01/16-656/2020. Определение от 23.1.20220 (том 1 л. д. 65) комиссия антимонопольного органа отказала в удовлетворении ходатайства.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 47 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа может приостановить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае на срок рассмотрения судом другого дела, имеющего значение для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В данном случае оспаривание в судебном порядке приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не препятствовало рассмотрению комиссией дела по существу. Приостановление дела в большой вероятностью привело бы к истечению срока, установленного статьёй 41.1 Закона о защите конкуренции и фактическому освобождению от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

При этом участник дела о нарушении антимонопольного законодательства не были лишены права оспорить решение комиссии по результатам рассмотрения дела в судебном порядке, чем они и воспользовались.

25.03.2022 комиссия Управления ФАС вынесла определение (том 9 л. д. 75) которым отказала ООО РСМ в удовлетворении ходатайства о разъяснении решения от 14.01.2021 по делу № 058/01/16-656/2020. В определении ответчик указал, что мотивировочная часть решения от 14.01.2021 содержит подробное описание заключенного Администрацией, Комитетом и ООО РСМ антиконкурентного соглашения, а также описание действия каждого из участников, направленных на реализацию соглашения, целью которого является предоставление земельных участков ООО РСМ для строительства многоквартирных домов без проведения торгов.

Согласно части 1 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции комиссия, принявшая решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе вправе дать разъяснение решения и (или) предписания без изменения их содержания, а также исправить допущенные в решении и (или) предписании описки, опечатки и арифметические ошибки.

Заявление ООО РСМ о разъяснении решения от 15.03.2022 (том 9 л. л. 73) – следующего содержания.

В описательной части решения перечислены конкретные самостоятельные действия ООО «Ремстроймонтаж», Администрации г. Заречного Пензенской области, Комитета по управлению имуществом г. Заречного Пензенской области, на которые антимонопольный орган ссылается в обоснование вывода о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем, в резолютивной части решения нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции признается заключение и реализация соглашения, прямо в решении не поименованного.

В связи с чем, неясно какое именно действие и какое соглашение в соответствии с решением признаны нарушением закона.

Отсутствие заявления о разъяснении решения может вызывать неблагоприятные процессуальные последствия, которые сложившаяся судебная практика относит на лиц, не воспользовавшихся своим правом на обращение за разъяснением акта, принятого антимонопольным органом.

ООО РСМ в рассматриваемом заявлении просило комиссию Управления ФАС разъяснить, какие именно действия и какое соглашение в соответствии с решением признаны нарушением антимонопольного законодательства.

Как указано выше, в настоящем решения арбитражного суда решение комиссии антимонопольного органа содержит подробное изложение фактических обстоятельств и их правовую квалификацию, позволяющие сделать определённый вывод о том, в чём конкретно содержалось соглашение, каким образом оно реализовано. Неоднократно указано, что соглашение заключалось в совершении заявителями действий (подача заявлений ООО РСМ, принятие по ним актом Администрацией и Комитетом), целью которого было предоставление ООО РСМ земельного участка для строительства многоквартирных домов в обход конкурентных процедур – без проведения торгов.

Повторное изложение этих обстоятельств и выводов под видом разъяснения решения не имеет процессуального смысла. Какие-то дополнительные выводы предполагают изменение содержания решения, что недопустимо с точки зрения указанной нормы Закона о защите конкуренции.

Фактически же такое заявление о разъяснении решения имело целью получить процессуальный документ комиссии антимонопольного органа, обжаловать его в судебном порядке (возбуждено дело № А49-6585/2022) и ходатайствовать о приостановлении производства по настоящему делу (том 9 л. д. 60), то есть затянуть рассмотрение настоящего дела.

На основании изложенного арбитражный суд установил, что оспариваемое решение основано на фактических обстоятельствах, подтверждённых доказательствами, соответствует законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителей.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд определил отнести судебные расходы ООО РСМ по уплате государственной пошлины на заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать Администрации города Заречного Пензенской области, Комитету по управлению имуществом города Заречного Пензенской области и обществу с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Ремстроймонтаж» в удовлетворении заявленного требования.

На настоящее решение в месячный срок со дня его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Пензенской области.

Судья М. В. Табаченков