Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Пензенской области в составе судьи Учаевой Н.И. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ефимовым А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства здравоохранения Пензенской области (440000 <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Пензенской области (440047 <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предписания при участии в судебном заседании представителя заявителя ФИО1 (до перерыва доверенность от 25.03.2013. № 10) и представителей ответчика ФИО2 (доверенность от 25.11.2013.) и ФИО3 (доверенность от 08.07.2013.)

установил: Министерство здравоохранения Пензенской области обратилось в арбитражный суд с заявлением (с учетом уточнения) о признании недействительным предписания Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Пензенской области от 12 августа 2013 года № 32-а об устранении выявленных нарушений расходования субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию переданных полномочий в области охраны здоровья граждан.

В обоснование заявленных требований Министерство здравоохранения Пензенской области сослалось на статьи 14, 28, 38, 289, 283, 133, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на Федеральный закон № 323-ФЗ от 21.11.2011. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», на Положение о Министерстве здравоохранения Пензенской области, утвержденное постановлением Правительства Пензенской области от 31.01.2013. № 30-пП, на Законы Пензенской области от 09.03.2005. № 751-ЗПО «О государственной гражданской службе Пензенской области». Заявитель считает, что субвенция, выделенная в 2012 году из федерального бюджета на выполнение полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, правомерно израсходована Министерством здравоохранения Пензенской области, в том числе на выплату лечебных пособий и премий.

В судебном заседании 3 декабря 2013 года представитель заявителя поддержал заявленные требования и просил удовлетворить их полностью.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Пензенской области с заявленными требованиями не согласен. В письменном отзыве на заявление (л.д.119-124 том 1) территориальный орган указал, что Министерством в нарушение подпункта 4 пункта 5 статьи 50 Федерального закона от 27.07.2004. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» допущены необоснованные выплаты премий за счет средств федерального бюджета в размере 452596,49 руб. и необоснованное расходование средств федерального бюджета в размере 196691,32 руб. при превышении нормативов, используемых в методиках расчета соответствующих субвенций.

В судебном заседании представители Территориального управления просили отказать заявителю в удовлетворении требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве и в дополнении к отзыву (л.д. 26-27 том 2).

Территориальный орган Росздравнадзора также обратил внимание суда на то, что выявленное им нарушение не тождественно нарушению, предусмотренному ст. 289 Бюджетного кодекса РФ - "нецелевое использование средств", и Министерству не вменяется в вину нецелевое использование поступившей из федерального бюджета субвенции. Из приведенных надзорным органом обоснований своей позиции следует, что Территориальный орган Росздравнадзора исходит из того, что при целевом использовании поступившей из федерального бюджета субвенции, Министерство допустило ее "необоснованное использование".

В судебном заседании был объявлен перерыв с 3декабря 2013 года до 10 декабря 2013 года. После перерыва судебное заседание было продолжено.

Исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, суд установил:

На основании приказа Управления Росздравнадзора по Пензенской области от 18 июля 2013 года № 147-Пр/А «О проведении плановой выездной проверки» (л.д.23-24 том 1) комиссией Управления Росздравнадзора по Пензенской области была осуществлена проверка расходования средств федерального бюджета, предоставленных на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан в 2012 году в Министерстве здравоохранения Пензенской области за период с 1 января по 31 декабря 2012 года.

По результатам проверки составлен акт проверки расходования субсидий из федерального бюджета, предоставленных бюджету Пензенской области на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан от 12 августа 2013 года (л.д.25-27 том 1) и вынесено предписание от 12 августа 2013 года № 32-а об устранении выявленных нарушений расходования субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию переданных полномочий в области охраны здоровья граждан (л.д.31 том 1).

Министерство здравоохранения Пензенской области, считая вынесенное предписание не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд находит заявленное требование подлежащим удовлетворению.

В соответствии со ст. 133 Бюджетного кодекса под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Правил предоставления субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2009 г. № 302 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан", контроль за осуществлением расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, предоставленные на осуществление переданных полномочий, осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения.

На основании п. 6.10 Положения о федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323, территориальные органы Росздравнадзора вправе применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.

Из анализа вышеприведенных положений следует, что территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Пензенской области на законодательном уровне наделены правом проведения проверки целевого использования субвенций, выделенных на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, а также правом составления по результатам проверки актов о нарушении законодательства и вынесения предписаний об устранении нарушений.

Как следует из материалов дела, в результате проверки расходования субвенций из федерального бюджета, предоставленных бюджету Пензенской области на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, Управлением Росздравнадзора по Пензенской области было установлено, что за счет средств федерального бюджета была выплачена премия сотрудникам отдела лицензирования Министерства здравоохранения в общем размере 452596,49 руб. и допущено необоснованное расходование средств федерального бюджета в размере 196691,32 руб. при превышении нормативов, используемых в методиках расчета соответствующих субвенций.

В акте проверки и в оспариваемом предписании указано, что премия выплачена государственным гражданским служащим в нарушение подпункта 4 пункта 5 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 части 5 статьи 50 Закона № 79-ФЗ к дополнительным выплатам относятся премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается).

В соответствии со ст. 191 Трудового кодекса РФ, ст. 55 Закона № 79-ФЗ к полномочиям работодателя отнесены вопросы поощрения работников, добросовестно выполнявших свои трудовые обязанности. Премии за выполнение особо важных и сложных заданий, которые устанавливаются на основе учета усилий гражданского служащего по обеспечению выполнения задач государственного органа, по существу заменяют премирование по результатам работы.

Порядок выплаты премий государственным гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области, установлен Положением о премировании государственных гражданских служащих Пензенской области, замещающих должности государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области, утвержденным, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 6 августа 2012 года № 440. Согласно пункту 2 указанного Положения премия гражданским служащим выплачивается за успешное и добросовестное исполнение своих должностных обязанностей. Пунктом 6 Положения предусмотрено также выплата премий за выполнение заданий особой важности и сложности. Выплата премий производится из средств фонда оплаты труда, установленного Министерству на соответствующий год, и имеющейся экономии фонда, на основании распоряжения Губернатора Пензенской области и соответствующего приказа Министерства. До данного Положения действовало Положение от 22.10.2008. № 359 в редакции приказа от 25.07.2011. № 271.

Как следует из материалов дела, все премии выплачивались на основании приказов Министра здравоохранения Пензенской области (л.д.139-149 том 1, л.д.1-8 том 2).

Судом установлено и подтверждено в судебном заседании представителями заявителя и надзорного органа, что премия выплачена в соответствии с кодами бюджетной классификации, нецелевого использования не установлено. Нарушение, по мнению надзорного органа, состоит в том, что согласно приказам премия выплачивалась за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей, а не за выполнение особо важных и сложных заданий. Однако неправильная формулировка приказа не свидетельствует о том, что премия была выплачена в нарушение действующего законодательства и что это привело к неправомерному использованию субвенций.

В предписании от 12 августа 2013 года № 32-а не указано, в чем конкретно выразилось нарушение бюджетного процесса и какая норма Бюджетного кодекса Российской Федерации была при этом нарушена. В нарушение требований статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ответчик не доказал факт ненадлежащего исполнения бюджетного законодательства Министерством.

Другим нарушением, отраженным в оспариваемом предписании, указано необоснованное расходование средств федерального бюджета в размере 196691,32 руб. при превышении нормативов, используемых в методиках расчета соответствующих субвенций. Однако ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании не указана суть правонарушения, в чем оно выразилось, какому нормативно-правовому акту не соответствует.

Судом установлено, что постановлением Правительства Пензенской области от 20 декабря 2007 года № 873-пП «Об организации работы по реализации на территории Пензенской области отдельных государственных полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации» отдельные полномочия в области охраны здоровья граждан с 1 января 2008 года возложены на Министерство здравоохранения Пензенской области (в редакции постановления от 03.04.2013. № 203-пП).

В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» бюджету Пензенской области был предоставлен межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан в размере 2344000,00 руб. Лимиты бюджетных средств в указанном размере на 2012 год доведены до Министерства здравоохранения Пензенской области, что подтверждается уведомлением № 1 по расчетам между бюджетами от 1 января 2012 года (л.д. 30 том 2) и платежными поручениями № 262 от 25.01.2012. и 108 от 18.06.2012. (л.д. 28-29 том 2). По КОСГУ 211 «Заработная плата» лимиты бюджетных средств доведены в размере 1469500,00 руб., по КОСГУ 212 «Прочие выплаты» - 211500,00 руб.

Как следует из указанных документов, межбюджетный трансферт в виде субвенции предоставлен общей суммой в размере 2344000 руб. без распределения по статьям классификации и статьям расходов бюджета.

В силу пункта 3 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно абзацу шестому пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета. При превышении нормативов, используемых в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В данном случае на основании статьи 15 Федерального закона от 21.11.2011. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы отдельные полномочия Российской Федерации в области охраны здоровья граждан. Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета. Как уже указывалось выше, нецелевого использования бюджетных средств надзорным органом не установлено. Ссылка контролирующего органа на Методику расчета соответствующих субвенций также необоснованна, так как указанной Методикой предусмотрена формула, по которой определяется размер субвенции, исходя из численности сотрудников в соответствующем субъекте и затрат на содержание одного работника. При этом затраты на содержание одного работника включают в себя расходы на оплату труда работников, рассчитанные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 года № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих». Данный Указ не содержит исчерпывающего перечня выплат, формирующих затраты на оплату труда федеральных государственных гражданских служащих.

Таким образом, ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании не содержится достаточных доказательств «необоснованного» (как указано в предписании) расходования средств федерального бюджета.

Кроме того, суд считает необходимым отметить, что предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений. Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого может наступить административная ответственность.

Исследовав и оценив оспариваемое предписание, суд пришел к выводу о том, что оно не соответствует указанным требованиям, так как не мотивировано, не имеет полного правового и доказательственного содержания. В нем отсутствуют описание конкретного события правонарушения и правовая квалификация каждого нарушения. Кроме того, в резолютивной части предписания не сделаны выводы о нарушениях и не изложены конкретные указания на определенные действия по каждому нарушению, которые необходимо совершить Министерству в целях исполнения предписания. Следовательно, оспариваемое предписание является недействительным.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

признать недействительным проверенное на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Пензенской области от 12 августа 2013 года № 32-а об устранении выявленных нарушений расходования субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию переданных полномочий в области охраны здоровья граждан.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его вынесения.

Судья Н.И.УЧАЕВА