Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлениям Общества с ограниченной ответственностью «АВ-Юг» (ООО «АВЮ», ОГРН <***>, ИНН <***>), Министерства транспорта Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (Пермскому УФАС России, ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица без самостоятельных требований: ИП ФИО1, ИП ФИО2, ИП ФИО3, ПКГУП «Автовокзал», ООО «Пермские автобусные линии», ООО «Междугородные автобусные перевозки»

об оспаривании ненормативных правовых актов,

при участии:

от заявителя ООО «АВЮ» – ФИО4 (доверенность от 16.04.2019);

от заявителя Министерства – ФИО5 (доверенность от 28.06.2019), ФИО6 (доверенность от 15.01.2019);

от антимонопольного органа – ФИО7 (доверенность от 08.09.2017);

от третьего лица ПКГУП «Автовокзал» - ФИО8 (доверенность от 30.01.2019);

от третьего лица ООО «Междугородные автобусные перевозки» - ФИО9 (доверенность от 24.07.2018);

от третьего лица ООО «Пермские автобусные линии» - ФИО9 (доверенность от 16.10.2018);

от иных третьих лиц – неявка, извещены надлежащим образом.

ООО «АВЮ» и Министерство транспорта Пермского края (далее – заявители) обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Пермского УФАС России от 17.01.2019 № 805-18-А.

Оспаривая решение и предписание Пермского УФАС России, заявители указывают на не соответствие актов Закону о защите конкуренции, процессуальные нарушения и нарушение прав заявителей, недоказанности в действиях Министерства нарушения ст.15 Закона о защите конкуренции.

По мнению Министерства, решение о переносе маршрутов не создало дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, является законным и разумным с точки зрения транспортного обслуживания населения. Обстоятельства снижения пассажиропотока ошибочно связаны с решением о переносе места отправки и прибытия маршрутов. Решение, принятое Министерством отвечает Порядку установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 18 мая 2015 г. № 304-п и соответствует компетенции Министерства.

По мнению ООО «АВЮ», антимонопольный орган в нарушение ст. 42, 43 ФЗ от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не привлек ООО «АВ-Юг» в качестве заинтересованного лица к рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, несмотря на то, что решение антимонопольной службы и выданное на основании него Предписание существенно влияют на его права.

Пермское УФАС России требования не признает по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считает оспариваемые решение и предписание соответствующими действующему законодательству.

Третье лицо ПКГУП «Автовокзал» поддержал позицию заявителей.

Третьи лица ООО «Междугородные автобусные перевозки» и ООО «Пермские автобусные линии» поддержали позицию антимонопольного органа.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд первой инстанции установил:

В Пермское УФАС России поступило заявление ИП ФИО1. (вх. № 004739 от 11.04.2018г.) о нарушении антимонопольного законодательства со стороны Министерства транспорта Пермского края, ПКГУП «Автовокзал» при принятии решения о переводе для прибытия и отправления автобусных маршрутов № 697 «г. Пермь-п.Суксун», № 698 «г. Пермь-п.Суксун, через Кунгур» с посадочной площадки ПКГУП «Автовокзал» по ул. Революции, 68 на автостанцию «Южная» по ул. Ижевская, 2.

На основании поступившего обращения антимонопольным органом в отношении Министерства возбуждено дело № 805-18-а по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Позднее в Пермское УФАС России с аналогичными заявлениями также обратились ООО «Пермские автобусные линии» (вх, № 012198 от 07.09.2018), ООО «Междугородные автобусные перевозки» (вх. № 012197 от 07.09.2018), ИП ФИО2 (вх. № 013127 от 25.09-2018), ИП ФИО3 (вх. № 013128 от 25.09.2018).

В связи с возбужденным антимонопольным делом Пермским УФАС проведен анализ рынка и составлен соответствующий аналитический отчет. Временный интервал исследования в отчете определен периодом 2 года. Товарным рынком является рынок услуг по перевозке пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, географические границы рынка определены – границами территории Пермского края.

При рассмотрении дела комиссия УФАС установила следующие фактические обстоятельства.

04.09.2017 в рамках своих полномочий Министерством в адрес ряда перевозчиков направлено письмо № СЭД-44-04-05-665, в котором указано, что в связи с проведением ремонтных работ посадочных площадок на территории автовокзала по ул. Революции, 68, принято решение об изменении с 15 сентября 2017 года пунктов отправления и прибытия межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок с автостанции «Южная», расположенной по адресу: ул. Ижевская, 2.

Из приложения к письму следует, что данное решение принято в отношении 17-ти маршрутов: №№ 800 «Пермь-Аспа ч/з Кунгур, Уинское»; 812 «Пермь-Ашап ч/з Кунгур, Ленек», 1770 «Пермь-Ашал ч/з с. Орда», 721 «Пермь-Березовка», 737 «Пермь-Иштеряки ч/з Кунгур, I Орду», 677 «Пермь-Лысьва ч/з Кунгур, Березовку», 616 «Пермь-Лысьва ч/з Кунгур, 625 «Пермь-Бырма», 761 «Пермь-Ергач», 663 «Пермь-Калинино», 686 «Пермь-Октябрьский ч/з Кунгур, Тюш», 698 «Пермь-Суксун ч/з Кунгур», 697 «Пермь-Суксун ч/з Сабарку», 699 «Пермь-Уинское ч/з Кунгур», 621 «Пермь-Агафонково», 694 «Пермь-Серга», 675 «Пермь-Кунгур».

Из материалов дела следует, что решения о переносе пункта отправления и прибытия на автостанцию «Южная» в отношении иных межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок кунгурского направления, в т.ч. 674 «Агафонково-Пёрмь», 718 «Курорт Опочи-Пермь», Министерством не принималось, исходя из чего пунктом отправления и прибытия по данным маршрутом осталась площадка автовокзала по ул. Революции, 68.

Исходя из статистических данных о пассажиропотоке, представленных ПКГУП «Автовокзал», за октябрь 2017г. - февраль 2018г. среднемесячный пассажиропоток по маршрутам кунгурского направления после перевода ряда маршрутов на автостанцию «Южная» сократился на 21,2% и составил 15 637 чел. В особенности, по 17-ти маршрутам, переведенным автостанцию «Южная», общее сокращение пассажиропотока по состоянию на октябрь 2017г. составило 66%.

При рассмотрении дала комиссия УФАС пришла к выводу, что в результате принятого Министерством 04.09.2017 решения в части переноса пункта отправления и прибытия с территории Автовокзала на автостанцию «Южная» для отдельных хозяйствующих субъектов при оставлении для ряда прочих хозяйствующих субъектов в качестве пункта отправления и прибытия остановочной площадки территории Автовокзала, на соответствующем товарном рынке были сформированы дискриминационные условия. Тем самым, хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в сфере регулярных пассажирских перевозок по межмуниципальным маршрутам, оказались искусственно поставленными в неравное положение по сравнению друг с другом.

Решением от 17.01.2019 комиссия УФАС признала в действиях (бездействии) Министерства транспорта Пермского края нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в создании дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозки по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Пермского края, в том числе ИП ФИО1., путем внесения изменения в схемы межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок № 698 сообщением «г. Пермь - п. Суксун, через г. Кунгур», № 697 сообщением «п. Суксун - г. Пермь» (переноса места прибытия и отправления в городе Пермь на автостанцию «Южная»), что привело или могло привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

17.01.2019 на основании вынесенного решения Министерству выдано предписание, которым ему предписанопринять меры, направленные на устранение допущенного нарушения антимонопольного законодательствапутем отмены решения, выраженного в письме Министерства от 04.09.2017 № СЭД-44-04-05-665, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с антимонопольным органом, заявители обратились в арбитражный суд за защитой нарушенных прав.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ представленные в дело документы в совокупности с пояснениями представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителей по делу.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 АПК РФ следует, что для признания незаконными действий (бездействия), недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого действий и актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным действием, актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 220-ФЗ).

В силу ч. 1 ст. 12 Закона № 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении ' либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона: в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами; в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Порядок установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Пермского края утвержден Постановлением Правительства Пермского края от 18.05.2015 N 304-п (далее - Порядок).

Согласно п. 2.1 Порядка, установление, изменение межмуниципального маршрута регулярных перевозок осуществляются Уполномоченным органом по предложению органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, имеющих намерение осуществлять регулярные перевозки или осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, а также по инициативе Уполномоченного органа.

Согласно п. 1.1 Положения о Министерстве транспорта Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.09.2012 N 828-п (далее - Положение) Министерство транспорта Пермского края является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию по вопросам, отнесенным настоящим Положением к его компетенции.

В соответствии с разделом II Положения целями деятельности Министерства являются: выработка и реализация региональной политики и нормативное правовое регулирование в сферах рационального и перспективного развития транспортной и дорожной инфраструктуры в Пермском, крае в пределах своей компетенции; обеспечение осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог Пермского края, муниципальных образований и осуществление мер по организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению дорожным движением в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; осуществление государственных полномочий в сфере развития транспорта Пермского края.

В соответствии с п. 4 ст. 5.4. Закона Пермского края от 12.10.2006 № 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" остановочный пункт по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в том числе расположенный на территории автовокзала, автостанции, должен быть зарегистрирован в реестре остановочных пунктов по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции),

Конкуренция представляет собой соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (п. 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу указанных норм закона, для установления факта нарушения антимонопольного законодательства в действиях органов и (или) организаций, осуществляющих властные функции, необходимо установить, что такие действия (бездействие) не основаны на нормах действующего законодательства РФ и приводят либо могут привести к тому, что хозяйствующие субъекты оказываются поставленными в неравное положение по сравнению с друг с другом, результатом чего стало либо могло стать ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке в определенных географических границах.

Материалами дела подтверждается, что в результате принятого Министерством 04.09.2017 решения перенос пункт отправления и прибытия с территории Автовокзала на автостанцию «Южная» был определен только для ряда перевозчиков при одновременном сохранении другим перевозчикам в качестве пункта отправления и прибытия остановочной площадки территории Автовокзала, что свидетельствует о создании на соответствующем товарном рынке дискриминационных условий.

Тем самым, хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в сфере регулярных пассажирских перевозок по межмуниципальным маршрутам, оказались в неравном положении по сравнению друг с другом.

Исходя из статистических данных о пассажиропотоке, представленных ПКГУП «Автовокзал», за октябрь 2017г. - февраль 2018г. среднемесячный пассажиропоток по маршрутам кунгурского направления после перевода ряда маршрутов на автостанцию «Южная» сократился , по 17-ти маршрутам, переведенным автостанцию «Южная», общее сокращение пассажиропотока по состоянию на октябрь 2017г. составило в среднем 34%.

Таким образом, решением Пермского УФАС России от 17.01.2019 Министерство обоснованно признано нарушившим п.8 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции ввиду создания дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозки по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Пермского края.

Предписание, направленное на принятие мер по устранению допущенных нарушений, соответствует Закону о защите конкуренции.

Грубых процессуальных нарушений, допущенных антимонопольным органом, которые могли безусловно повлечь недействительность актов и признание судом оспариваемых действий незаконными, судом не установлено. Решение и предписание принято коллегиальным органом УФАС в пределах предоставленных полномочий.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 42 Закона о защите конкуренции лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства, являются лицами, участвующими в деле о нарушении антимонопольного законодательства. В силу части 2 статьи 45 названного закона рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется на заседании комиссии. Лица, участвующие в деле, должны быть извещены о времени и месте его рассмотрения. При этом на основании статьи 43 упомянутого закона такие лица имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле.

Вместе с тем, то обстоятельство, что при рассмотрении антимонопольного дела антимонопольный орган не привлек ООО «АВЮ» в качестве заинтересованного лица по смыслу действующего законодательства не является безусловным основанием для отмены данного решения. Права указанного лица оспариваемым предписанием не затрагиваются, ссылки заявителя о том, что отзыв письма повлечет расторжение договоров на оказание автовокзальных услуг, заключенных между ООО «АВ-Юг» и перевозчиками, обслуживающими данные маршруты, является предположительным, таковых предписаний УФАС не выдавал. Кроме того, как пояснил представитель Министерства и следует из содержания письма, оно носило временный характер на период проведения ремонтных работ, которые уже завершены.

Министерство после отзыва письма вправе принять организационные меры по урегулированию ситуации с соблюдением правил и норм по изменению маршрутов регулярных перевозок, предусмотренных Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ, Постановлением Правительства Пермского края от 18.05.2015 № 304-п, а также Законом Пермского края от 12.10.2006 № 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" в части регистрации остановочного пункта по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, расположенного на территории автовокзала, в реестре остановочных пунктов по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Правового и экономического обоснования сохранения действия указанного письма Министерством не представлено, доказательства соблюдения Закона о защите конкуренции и обеспечения Министерством равного подхода к перевозчикам на момент издания письма в деле отсутствуют.

Доводы заявителя ООО «АВЮ» и третьего лица ПКГУП «Автовокзал» о том, что в решении антимонопольного органа неверно указаны данные о сокращении пассажиропотока на 66%, вместо среднего значения 34% судом принимаются. Между тем указанное обстоятельство не влечет незаконности решения антимонопольного органа.

После изучения представленных таблиц и сведений по пассажиропотоку следует, что в целом снижение пассажиропотока имеет место быть, связано оно не только с сокращением рейсов. Из обращений перевозчиков также следует, что ввиду изменения схемы маршрута они терпят убытки, в частности заявление ИП ФИО2, ИП ФИО3

Кроме того, факт наступления негативных последствий не входит в предмет доказывания по делам по ст.15 Закона о защите конкуренции.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Выводы антимонопольного органа о неравном положении перевозчиков материалами дела подтверждены, возможность наступления негативных последствий антимонопольным органом доказана.

Со своей стороны Министерством не приведено правового обоснования избирательного подхода определения перевозчиков, причин, почему в общих условиях ремонтных работ перенос остановочного пункта на автостанцию «Южная» было определен для маршрутов, обслуживаемых ИП ФИО1., ООО «Пермские автобусные линии», ООО «Междугородные автобусные перевозки», ИП ФИО2, ИП ФИО3 и в то же время не стало таковыми для иных перевозчиков, обслуживающих межмуниципальные маршруты аналогичных направлений в пределах Пермского края.

В силу изложенных обстоятельств суд не усматривает несоответствия оспариваемых актов Закону о защите конкуренции, а также нарушения этим актом прав и законных интересов заявителей, что исключает признание ненормативных актов недействительными в соответствии со ст. 201 АПК РФ.

В удовлетворении требований заявителей следует отказать.

В соответствии со ст.110 АПК РФ государственная пошлина относится на заявителей.

При обращении в суд ООО «АВЮ» оплачена государственная пошлина в размере 6 000 руб., тогда как надлежало оплатить 3 000 руб. Таким образом, излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 3 000 руб., уплаченная по платежному поручению от 13.03.2019 № 471, подлежит возврату истцу из федерального бюджета (ст. 104 АПК РФ, п.1 ч. 1 ст. 333.40 НК РФ).

Поскольку Министерство освобождено от уплаты госпошлины в силу положений пп.1.п.1.ст.333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопросы о ее распределении в отношении Министерства судом не рассматриваются.

Руководствуясь ст. ст. 104, 110, 112, 168-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований отказать.

Возвратить Обществу с ограниченной ответственностью «АВ-Юг» (ООО «АВЮ», ОГРН <***>, ИНН <***>) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 13.03.2019 №471 при обращении арбитражный в суд.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня изготовления в полном объеме через Арбитражный суд Пермского края.

Судья А.Н. Саксонова