Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Трефиловой Е.М. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Окуловой И.А., рассмотрел в открытом судебном заседании дело заявлению

Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании предписания недействительным

третьи лица: ФИО1, ФИО2, ООО «Сити-Проект» (ОГРН <***>, ИНН <***>), ООО «Петрострой» (ОГРН <***>, ИНН <***>), ОАО «Пермский завод силикатных панелей» (ОГРН <***>, ИНН <***>), ООО «Компаунд Живаго» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: ФИО3, доверенность от 26.12.2014 № СЭД-22-01-17-30, предъявлено служебное удостоверение;

от заинтересованного лица: ФИО4, доверенность от 13.07.2015 №СЭД-35-01-10-19, предъявлен паспорт;

от ООО «Компаунд Живаго»: ФИО5, доверенность от 20.04.2015 №14/15, предъявлен паспорт;

от ООО «Сити-Проект»: ФИО6, доверенность от 28.09.2015 №8/1, предъявлен паспорт.

Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее – заявитель, департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании предписания Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (далее – заинтересованное лицо, министерство) «Об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности» № 35-01.1-01 от 05.03.2015 недействительным, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми.

В обоснование требования заявитель ссылается на несоответствие оспариваемого предписания закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя. Как отмечает заявитель, оспариваемое предписание не содержит указаний на совершение каких-либо конкретных действий, которые были бы направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений, что свидетельствует о его несоответствии положениям Градостроительного кодекса РФ (ч. 3 ст. 8.1). Кроме того, по мнению заявителя, указанных в пункте 2.6 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ оснований для проведения внеплановой проверки у Министерства не имелось, что является грубым нарушением требований действующего законодательства, влекущим недействительность проведенной проверки и незаконность выданного по результатам проверки предписания. Также заявитель отмечает, что оспариваемое предписание не содержит указаний на то, какие именно нарушения необходимо устранить, а также конкретной формулировки способа устранения нарушений.

Министерство с требованием заявителя не согласно, ссылается на отсутствие оснований для признания оспариваемого предписания недействительным, о чем представило отзыв на заявление (л.д.145-153).

Определением от 13.08.2015 судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФИО1, ФИО2, ООО «Сити-Проект», ООО «Петрострой», ОАО «Пермский завод силикатных панелей» и ООО «Компаунд Живаго».

ООО «Сити-Проект» и ООО «Компаунд Живаго» поддержали требование заявителя, ссылаясь на незаконность и необоснованность оспариваемого предписания, а также на нарушение Министерством порядка проведения внеплановой проверки в отношении Департамента.

Иные третьи лица письменные пояснения относительно предмета спора не представили, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, что в силу ч. 3 ст. 156, ч. 2 ст. 200 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, министерством издан приказ от 01.12.2014 № СЭД-35-05-06-308 о проведении в отношении департамента внеплановой проверки соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. В п. 4 приказа указано, что настоящая проверки проводится с целью реализации министерством полномочий, установленных ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ по контролю соблюдения ДГА администрации города Перми законодательства о градостроительной деятельности при реализации полномочий местного значения, предусмотренных ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ.

Предметом проверки является:

- соответствие ненормативных муниципальных правовых актов об утверждении градостроительного плана земельных участков:

распоряжения начальника ДГА от 25.06.2014 № СЭД-22-01-03-420;

распоряжение начальника ДГА от 18.06.2013 № СЭД-22-01-03-330;

распоряжение начальника ДГА от 18.08.2011 № СЭД-22-01-03-315 законодательству о градостроительной деятельности вследствие отсутствия в них информации о требованиях, содержащихся в муниципальных правовых актах об утверждении Генерального плана города Перми; об утверждении Местных нормативов градостроительного проектирования в части обеспечения проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей в городе Перми, и утвержденной документации по планировке территории;

- соблюдение должностными лицами ДГА администрации города Перми процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения градостроительных планов земельных участков и информирования субъектов градостроительной деятельности об указанных ненормативных актах посредством размещения сведений о них в открытых и общедоступных источниках (л. д. 31-33).

19.12.2014 г. министерством издан приказ № СЭД-35-05-06-349 о внесении изменений в приказ от 01.12.2014 № СЭД-35-05-06-308, в соответствии с которым в пункте 5 приказа изменен период проведения проверки на период с 25.12.2014 по 15.01.2015 включительно; абзац второй пункта 4 дополнен словами «в части подготовки градостроительных планов земельных участков, нарушения в подготовке которых были установлены министерством при рассмотрении обращений: ФИО7 от 29.04.2013 № СЭД-01-123-9990б; ПКЗ «ИВА-5» от 11.07.2014 № СЭД-01-74-05; ФИО8 от 28.07.2014 № СЭД-01-111-2714м; ФИО9 от 22.09.2014 № СЭД-01-116-1665с; Т.В. Доля от 21.10.2014 № СЭД-01-138-705кл; абзац четвертый пункта 4 после слов «распоряжение начальника ДГА от 18.08.2011 № СЭД-22-01-03-315» дополнить позициями следующего содержания:

распоряжение начальника ДГА от 05.03.2014 № СЭД-22-01-03-73;

распоряжение начальника ДГА от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211 (л. д. 34).

23.01.2015 министерством вынесен приказ № СЭД-35-01-97-14 о внесении изменений в приказ от 01.12.2014 № СЭД-35-05-06-308, в соответствии с которым в указанный приказ внесены следующие изменения:

в пункте 5 приказа слова «по 15 января 2015 г. включительно» заменены словами «по 29 января 2015 г. включительно»,

абзац второй пункта 4 дополнен предложением следующего содержания: «Нарушения, допущенные ДГА, в части отсутствия в градостроительных планах земельных участков (далее – ГПЗУ) сведений об условиях размещения объектов, предусмотренных техническими регламентами и муниципальными правовыми актами, и отсутствие сведений о ГПЗУ в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Перми, могут повлечь массовые нарушения прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности»;

абзац четвертый пункта 4 после слов «законодательству о градостроительной деятельности» дополнить словами «установленных статьями 44, 45, 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Административному регламенту департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительного плана земельного участка» (далее – Административный регламент), утвержденному постановлением администрации города Перми от 22 июня 2012г. № 50-п, Положению об организации структуры, порядка ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Перми и предоставлении документов, сведений и материалов, в том числе за плату, утвержденному постановлением администрации города Перми от 7 июля 2008 г. № 625 (в редакции постановления администрации города Перми от 16 июня 2014 г. № 396), а также иным актам органа местного самоуправления, устанавливающим обязанности должностных лиц ДГА администрации города Перми при подготовке и утверждении ГПЗУ и их размещении и размещении сведений о них в открытом и общедоступном источнике»;

пункт 7 приказа дополнить словами «посредством изучения документов, представленных заявителями и подготовленных должностными лицами ДГА администрации города Перми, послуживших основанием для подготовки ГПЗУ, утвержденных указанными в пункте 4 приказа решениями ДГА администрации города Перми, а также посредством выполнения опроса должностных лиц ДГА администрации города Перми, выполнивших подготовку, утверждение, контроль за соблюдением положений Административного регламента при подготовке ГПЗУ, утвержденных решениями ДГА администрации города Перми, указанными в пункте 4 приказа, а также обеспечивающих размещение сведений о ГПЗУ в открытом и общедоступном источнике и контроль исполнения поручений о размещении сведений» (л. д. 35-36).

В ходе проведения данной внеплановой проверки в деятельности департамента выявлены факты нарушения законодательства о градостроительной деятельности, которые зафиксированы министерством в акте № 35-01-01 от 26.02.2015 проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности (т. 1 л.д.61-73).

По результатам проверки министерством выдано предписание № 35-01.1-01 от 05.03.2015 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, которым на департамент возложена обязанность:

1. В 10-ти дневный срок с момента получения предписания обеспечить предоставление муниципальной услуги по «Выдаче градостроительного плана земельного участка» должностными лицами департамента в порядке, предусмотренном Административным регламентом ГПЗУ, с соблюдением порядка заполнения текстовой и графической части информации на основании сведений, содержащихся в документах, предоставленных для их подготовки, информации, содержащейся в ИСОГД, включая положения Генерального плана города Перми и Местных нормативов градостроительного проектирования, документации по планировке территории, а также с указанием величин максимально допустимых параметров застройки земельного участка, установленных в соответствии с положениями технического регламента «СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНИП 2.07.01-89*».

2. В 14-ти дневный срок с момента получения предписания разместить в открытом и общедоступном источнике (ИСОГД города Перми) сведения о решениях Департамента:

распоряжение начальника ДГА от 25.06.2014 № СЭД-22-01-03-420; распоряжение начальника ДГА от 18.06.2013 № СЭД-22-01-03-330; распоряжение начальника ДГА от 18.08.2011 № СЭД-22-01-03-315, распоряжение начальника ДГА от 05.03.2014 № СЭД-22-01-03-73; распоряжение начальника ДГА от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211

О выполнении каждого пункта обязательных требований предписания письменно сообщить министерству строительства и ЖКХ Пермского края с представлением копий документов, подтверждающих выполнение настоящего предписания в 10-ти дневный срок (л.д.24-30).

Не согласившись с предписанием министерства, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив в совокупности доводы сторон и имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статей 9, 65, 71 АПК РФ, арбитражный суд находит требование заявителя обоснованным и подлежащим удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1. 1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее в настоящей статье - органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности), в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Согласно ч. 2 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право:

1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;

2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны, в том числе, направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений (п. 1 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ).

В силу требований ч. 4 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны:

1) предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;

2) направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;

3) оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.

В соответствии с п. 3.2 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 18.02.2014 № 90-п, Министерство осуществляет функции в сфере градостроительства и архитектуры, в том числе, полномочия в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края законодательства о градостроительной деятельности.

В целях реализации полномочий по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства в области градостроительной деятельности приказом от 20.12.20154 г. № СЭД-35-05-06-137 Министерством утвержден Временный Административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее – Административный регламент).

В соответствии с п. 3.3.1 Административного регламента, действующего на дату вынесения министерством приказа о проведении внеплановой проверки, основанием для начала административного действия является, в том числе, наличие сведений, установленных должностными лицами сектора контроля, указанными в пункте 1.2.1 Административного регламента, о наличии в действиях органа местного самоуправления нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

Срок проведения проверки определяется приказом Министерства о проведении проверки и не может превышать двадцать рабочих дней (п. 3.4.1 Административного регламента).

Согласно п. 3.6 Административного регламента по результатам проведения проверок, указанных в п. 3.3, 3.4 Административного регламента, предусматривается в случае выявления фактов нарушений – направление в органы местного самоуправления обязательных предписаний с указанием сроков устранения таких нарушений.

В соответствии с п. 3.7.1 в предписании указываются:

мероприятия, в результате проведения которых установлены факты нарушения законодательства о градостроительной деятельности;

выявленные нарушения требований законодательства о градостроительной деятельности с указанием нарушенных норм законодательства;

в резолютивной части указывается обязанность устранения нарушений градостроительного законодательства в установленный срок и направления письменного сообщения в адрес министерства о выполнении предписания с предоставлением документов, подтверждающих выполнение предписания.

Настоящим Административным регламентом предусмотрены следующие виды проверок: плановые и внеплановые.

Согласно п. 3.9.2 Административного регламента приказ министерства строительства и архитектуры о проведении внеплановой проверки должен быть подготовлен в срок не позднее 30 дней с момента поступления документов в Министерство, содержащих факты нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, или в иной срок, установленный поручением органов (должностных лиц), осуществляющих контрольно-надзорные функции.

В силу положений п. 2.6 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Из материалов дела следует, что основанием для начала административного действия, а именно издания приказа о проведении внеплановой, послужили сведения о наличии в действиях органов местного самоуправления администрации г. Перми нарушений законодательства о градостроительной деятельности и прав граждан, изложенные в письменных обращениях жителей микрорайона «Городские горки» Мотовилихинского района г. Перми, ПКЗ «ИВА-5», ФИО8, ФИО9, Доли Т.В.

24.12.2014 г. прокуратура Пермского края, рассмотрев приказ министерства от 01.12.2014 (в ред. от 19.12.2014 приняла решение о согласовании проведения с 25 декабря 2014 г. по 15 января 2015 г. в отношении департамента внеплановой проверки (л. д. 37).

При таких условиях, суд не может согласиться с доводами заявителя об отсутствии у министерства правовых оснований для проведения в отношении департамента спорной проверки.

Ссылки заявителя на то обстоятельство, что ни в приказе министерства о проведения проверки, ни в письме Прокуратуры Пермского края от 24.12.2014 не содержится сведений о фактах нарушений департаментом законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан, суд находит несостоятельными.

Проведение внеплановой проверки согласовано прокуратурой с учетом приказа министерства от 01.12.2014 в редакции приказа от 19.12.2014, в котором указывается на обращения граждан о фактах нарушений градостроительного законодательства как на основание проведения такой проверки.

Оценивая обстоятельства дела относительно наличия оснований для проведения проверки, в частности наличия признака "массовости" нарушения прав граждан, суд приходит к выводу об отсутствии законодательного определения понятия массового нарушения прав граждан, являющегося основанием для проведения внеплановой проверки.

Вместе с тем, отсутствие легального определения не может являться препятствием для возможности осуществления контроля и надзора за органами местного самоуправления посредством проведения внеплановых проверок, которые фактически являются мерой срочного реагирования на возможные нарушения законодательства и прав граждан.

С учетом характера указанной меры, ее правовых задач, суд полагает, что наличие такого признака как массовое нарушение прав граждан предполагает наличие информации о неоднократном нарушении прав граждан в течение непродолжительного периода времени, что, по мнению суда, соответствует обстоятельствам настоящего спора, поскольку поводом для проведения проверки явилось обращение нескольких граждан в отношении нескольких объектом жилой застройки в пределах четырех месяцев.

Следовательно, у министерства имелись правовые основания для проведения в отношении департамента внеплановой проверки в соответствии с ч. 2.6 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ.

Оценивая обстоятельства о наличии в деятельности Департамента нарушений требований действующего градостроительного законодательства, суд приходит к следующим выводам.

В части 1 оспариваемого предписания министерством указывается на то, что при подготовке градостроительных планов земельных участков и распоряжений об их утверждении департаментом не были выполнены положения административного регламента департамента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительного плана земельного участка», утвержденного постановлением администрации г. Перми от 22.06.2012 № 50-П, в части исполнения п. 3.3 названного регламента – рассмотрение представленных документов для выдачи ГПЗУ (отсутствуют сведения о должностном лице ОГПТ УТПиМР, исполнявшим процедуру проверки наличия документов, сведения о направлении межведомственных запросов, о поручении в адрес начальника управления информационного обеспечения градостроительной деятельности департамента для подготовки (проверки) и согласовании ГПЗУ и т.д.). По мнению министерства, должностными лицами департамента действия, предусмотренные административным регламентом по оказанию муниципальной услуги выдача ГПЗУ по проверке разработанных сторонней организацией градостроительных планов, в данном случае ОАО «Пермархбюро», не проводилась. В департаменте имеется «упрощенный» порядок принятия решений об утверждении ГПЗУ.

Вместе с тем, в нарушение ч. 5 ст. 200 АПК РФ министерством не указывается, какой конкретно «упрощенный» порядок принятия решений об утверждении ГПЗУ используется департаментом, какие именно процедуры, предусмотренные административным регламентом, утвержденным постановлением администрации города Перми от 22.06.2012 № 50-п, не выполнены департаментом при подготовке и утверждении ГПЗУ, являющихся предметом проверки, и какие при этом нарушены установленные градостроительным законодательством требования.

В части 2 оспариваемого предписания министерством указывается на нарушение департаментом положений ст. ст. 56, 57 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающих требования по размещению сведений о градостроительных документах в муниципальной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) поскольку сведения о распоряжениях департамента от 25.06.2014 № СЭД-22-01-03-420; от 18.06.2013 № СЭД-22-01-03-330; от 18.08.2011 № СЭД-22-01-03-315, от 05.03.2014 № СЭД-22-01-03-73; от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211 в ИСОГД не были размещены.

Пунктом 1.5.1 Административного регламента, которым министерство руководствуется при исполнении государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, содержит исчерпывающий перечень предмета контроля при осуществлении контрольной функции. Данным пунктом Административного регламента не предусмотрена возможность проверки Министерством соблюдения должностными лицами департамента процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности, по размещению сведений о градостроительных документах в муниципальной ИСОГД.

В приказе министерства от 01.12.2014 о проведении внеплановой проверки в редакции приказа от 19.12.2014 не указаны правовые основания для проведения в отношении департамента проверки на предмет соблюдения процедур, установленных ст. ст. 56, 57 Градостроительного кодекса РФ.

При этом судом отмечается, что министерством в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ не представлены суду доказательства, свидетельствующие о нарушении департаментом положений ст. ст. 56, 57 Градостроительного кодека РФ в отношении вышеназванных распоряжений. При этом, департаментом также указывается на отсутствие таких доказательств со стороны министерства.

Следовательно, предписание в части, обязывающей департамент в 14-тидневный срок разместить в открытом и общедоступном источнике (ИСОГД города Перми) сведения о решениях департамента, а именно распоряжениях от 25.06.2014 № СЭД-22-01-03-420; от 18.06.2013 № СЭД-22-01-03-330; от 18.08.2011 № СЭД-22-01-03-315, от 05.03.2014 № СЭД-22-01-03-73; от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211, не соответствует закону.

В части 3 оспариваемого предписания министерством указывается на факты неисполнения департаментом раздела 4 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительного плана земельного участка», которым предусмотрен контроль полноты и качества предоставления вышеуказанной муниципальной услуги.

Однако в указанной части предписания Министерством не указаны конкретные обстоятельства не осуществления департаментом контроля полноты и качества предоставления муниципальной услуги, а также допущенные департаментом нарушения норм права, установленных градостроительным законодательством.

В связи с этим, суд не может признать предписание в данной части обоснованным и законным.

В части 4 оспариваемого предписания министерством указывается на то, что при подготовке /проверке ГПЗУ департаментом не исполняются требования по подготовке сведений (информации), предусмотренной текстовыми и табличными пунктами формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития РФ от 10.05.2011 № 207, а также по оформлению чертежа ГПЗУ.

В соответствии с положением о Департаменте, утвержденным решением Пермской городской Думы от 27.09.2011 № 193, департамент обеспечивает в установленном законодательством порядке подготовку, утверждение и выдачу градостроительных планов земельных участков.

Порядок и сроки оказания указанной муниципальной услуги предусмотрен постановлением администрации города Перми от 22.06.2012 № 50-п «Об утверждении административного регламента департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми по предоставлению муниципальной услуги «Выдачи градостроительного плана земельного участка».

В силу ч. 2 ст. 44 Градостроительного кодекса РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Согласно ч. 3 ст. 44 Градостроительного кодекса РФ в составе градостроительного плана земельного участка указываются:

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с ч. 5 ст. 44 Градостроительного плана РФ форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Форма градостроительного плана земельного участка утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 № 207 «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка» (далее – Приказ № 207).

В рассматриваемом случае градостроительные планы земельных участков, утвержденные распоряжениями начальника ДГА от 25.06.2014 № СЭД-22-01-03-420; от 18.06.2013 № СЭД-22-01-03-330; от 18.08.2011 № СЭД-22-01-03-315, от 05.03.2014 № СЭД-22-01-03-73; от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211, изготовлены в соответствии с формой, предусмотренной Приказом № 207, в порядке, установленном постановлением администрации города Перми от 22.06.2012 № 50-п., и содержит все предусмотренные ч. 3 ст. 44 Градостроительного кодекса РФ сведения.

В отношении выводов министерства об отсутствии отступов от границ земельного участка (отступ равный 0) на чертеже градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжениями начальника департамента № СЭД-22-01-03-211, № СЭД-22-01-03-315, № СЭД-22-01-03-420, в целях установления зоны допустимого размещения зданий и сооружений, судом отмечается следующее.

Статья 44 Градостроительного кодекса РФ не содержит запрета на установление минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений равных нулю.

Ссылку министерства на определение Пермского краевого суда от 26.06.2013 по делу № 33-5923 при этом суд находит необоснованной, поскольку в рамках данного дела оспаривались действия департамента по отказу в согласовании градостроительного земельного участка, не являющегося предметом рассматриваемой внеплановой проверки.

Вместе с тем, ни из акта проверки, ни из оспариваемого предписания не следует, что установление нулевых отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения объектов, за пределами которых запрещено их строительство в проверяемых министерством градостроительных планах земельных участков создали препятствия для смежных землепользователей, либо повлекли нарушения прав иных третьих лиц, а также не указано, какие нормы действующего законодательства при отражении отступов от границ участка, проверяемых ГПЗУ, нарушены департаментом.

Доводы министерства в той части, что на чертеже градостроительного плана земельного участка, утвержденного распоряжением начальника департамента № СЭД-22-01-03-420, отсутствуют линии регулирования застройки, установленные проектом планировки (в части установления красных линий) и проектом межевания территории квартала № 2922, ограниченного ул. Ракитной, ул. Верхнеудинской, ул. Молдавской, ул. Уссурийской, ул. Генерала Черняховского в жилом районе Кислотные дачи Орджоникидзевского района города Перми, утвержденных постановлением администрации города Перми от 21.05.2010 № 276, суд находит несостоятельными, т.к. ст. 44 Градостроительного кодекса РФ не предусматривает обязательного порядка отображения в градостроительном плане земельного участка линий регулировки застройки.

Ссылки министерства на то, что на чертеже и тексте п. 2.2.1 градостроительного плана земельного участка отсутствует информация об ограничениях использования земельного участка вследствие размещения на нем объектов капитального строительства, созданных ранее по решениям уполномоченных органов и используемых в интересах неопределенного круга лиц, суд также находит необоснованными.

В соответствии с формой градостроительного плана, утвержденного Приказом № 207, в п. 2.2.1 ГПЗУ предусмотрено заполнение сведений о предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе площади.

Согласно п. 2 ч. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки территории города Перми утверждены решением Пермской городской Думы 26.06.2007 № 143 (далее – Правила).

В соответствии с Правилами в градостроительных регламентах территориальных зон, в которых располагаются земельные участки и в отношении которых были подготовлены и утверждены градостроительные планы, являющиеся предметом проверки, не указаны предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в связи с чем данные сведения не были включены в пункт 2.2.1 вышеуказанных планов.

Согласно ст. ст. 30, 38 Градостроительного кодекса РФ, предусмотренные пунктами 2.2.1 – 2.2.4 формы градостроительного плана сведения, содержатся в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны правил землепользования и застройки. При отсутствии вышеуказанных параметров в градостроительном регламенте в градостроительный план вносится запись «определить проектом», что не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и интересы правообладателей земельных участков, которые обратились за предоставлением указанной муниципальной услуги. При этом в п. 2.2.4 градостроительного плана департаментом указывается на необходимость вести проектирование и строительство исходя из действующих нормативно-правовых актов, технических регламентов, СП, СНИП в области градостроительства в отношении проектируемых объектов.

Кроме прочего, министерством указывается на такое нарушение как отсутствие в п. 3.1 градостроительных планов земельных участков сведений об объектах капитального строительства, расположенных в границах земельного участка, а именно сведений о кабельных линиях, трасс отопления, водоводах, тротуаров, с чем суд также не может согласиться.

В соответствии с утвержденной формой градостроительного плана в п. 3.1 ГПЗУ подлежат отражению сведения об объектах капитального строительства, расположенных на чертеже градостроительного плана, назначение объекта, инвентаризационный и кадастровый номер объекта, сведения о дате подготовки технического и кадастрового паспорта, о наименовании органа государственного кадастрового учета объектов недвижимости.

В п. 3.1 вышеуказанных градостроительных планах отражены имеющиеся на момент их подготовки сведения об объектах капитального строительства, инвентаризационный и кадастровый номер объекта, сведения о дате подготовки технического и кадастрового паспорта, о наименовании органа государственного кадастрового учета объектов недвижимости.

Отсутствие в п. 3.1 градостроительного плана сведений о кабельных линиях, трасс отопления, водоводах не противоречит действующему законодательству и не препятствует правообладателю земельного участка к осуществлению проектирования, поскольку данные инженерные сети отражены непосредственно на чертеже градостроительного плана.

Также министерством указывается в оспариваемом предписании об отсутствии в проверяемых ГПЗУ информации о технических условиях, предусмотренных ст. 44 Градостроительного кодекса.

Вместе с тем, судом отмечается, что указание сведений о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения не предусмотрено формой градостроительного плана земельного участка, утвержденного Приказом № 207.

При этом судом отмечается, что в п. 2.2.4 градостроительного плана земельного участка, утвержденного распоряжением начальника ДГА от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211, указано на необходимость проектирования и строительства объекта в соответствии с требованиями полученных в установленном порядке технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

В отношении выводов министерства о том, что назначение объекта капитального строительства в п. 2.2 формы градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжением начальника департамента от 25.06.2012 № СЭД-22-01-03-211, от 18.06.2013 № СЭД-22-01-03-330, от 25.06.2014 № СЭД-22-01-03-420, от 05.03.2014 № СЭД-22-01-03-73, указано не в соответствии со сведениями, содержащимися в правоустанавливающих документах на земельный участок, судом указывается на следующее.

В соответствии с ч. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Таким образом, департамент не вправе ограничивать правообладателя земельного участка в выборе вида разрешенного использования при подготовке градостроительных планов земельных участков. При этом, суд не может не согласиться доводами департамента о том, что данное ограничение будет являться административным барьером при оказании муниципальной услуги и, в конечном итоге, значительно увеличит временные рамки получения градостроительных планов с необходимым видом разрешенного использования.

Следовательно, доводы министерства о нарушениях, допущенных департаментом при заполнении п. 2.2 формы градостроительных планов, нельзя признать соответствующим закону.

Суд также не может согласиться с выводами министерства о том, что не указание параметров, предусмотренных «СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНИП 2.07.01-89*, утвержденных приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 № 820. Приложение Г (обязательное)», устанавливающий требования о параметрах и плотности застройки земельных участков к конкретной территориальной зоне, в разделе 2.2.2, 2.2.3 градостроительного плана, является нарушением требований градостроительного законодательства.

Согласно ст. ст. 30, 38 Градостроительного кодекса РФ предусмотренные пунктами 2.2.1-2.2.4 формы градостроительного плана сведения содержатся в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны правил землепользования и застройки.

На момент подготовки и утверждения спорных градостроительных планов в территориальной зоне, в которой располагаются земельные участки, требования к этажности и максимальному проценту застройки в соответствии с Правилами не были установлены.

При этом, министерством ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании не указывается, какие сведения, предусмотренные названным СНИП, и в какой раздел проверяемых градостроительных планов, департаментом не внесены.

С учетом изложенного, суд считает несостоятельным вывод Министерства о том, что подготовка ГПЗУ осуществляется департаментом на основании выборочного состава документов, без соблюдения технических регламентов, без внесения информации об условиях застройки земельного участка, что является нарушением ч. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ.

Кроме того, по своей правовой природе предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора за соблюдением обязательных требований в сфере природопользования, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для проверяемого лица.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Оспариваемое предписание не содержит указаний на совершение каких-либо конкретных действий, которые необходимо совершить департаменту, и которые, в свою очередь, были бы направлены на устранение выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, исходя из предмета проверки, следовательно, не отвечает признаку исполнимости.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ министерством не доказано соответствие оспариваемого предписания закону.

Таким образом, требование заявителя подлежит удовлетворению, предписание министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края «Об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности» № 35-01.1-01 от 05.03.2015 – признанию недействительным.

Поскольку в силу п. 1.1 ч. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о распределении судебных расходов в порядке части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 168-170, 176, 198, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л :

Требование удовлетворить.

Признать недействительным предписание Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края «Об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности» № 35-01.1-01 от 05.03.2015 недействительным как несоответствующее законодательству о градостроительной деятельности.

Обязать Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Судья Е.М. Трефилова