Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания судьей, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственного инспектора отдела газового надзора Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) к лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении – Закрытому акционерному обществу «Сельхозмонтаж» о привлечении к административной ответственности.

В судебном заседании приняли участие: государственный инспектор – ФИО1, удостоверение 343, ФИО2, удостоверение 305, доверенность от 08.08.2008г. №2852; от лица, в отношении которого составлен протокол – ФИО3, паспорт <...>, директор, выписка из протокола собрания от 05.01.2005г., ФИО4, паспорт <...>, доверенность от 02.2009г., ФИО5, паспорт <...>, доверенность от 02.2009г.

Государственный инспектор отдела газового надзора Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора ФИО1 обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении ЗАО «Сельхозмонтаж» к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за осуществление предпринимательской деятельности (строительство объекта «Газоснабжение жилых домов по ул.Светлая, по Казанскому тракту 14а, 15а, 16а, 17а, по ФИО6 переулку в д.Ясыри Пермского района) с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Требования заявителя мотивированы тем, что при строительстве опасного производственного объекта Обществом были допущены грубые нарушения требований промышленной безопасности, а именно: строительство без согласованной утвержденной в установленном порядке проектной документации, без разрешения на строительство и в отсутствии контроля за качеством работ – технического надзора. Государственный инспектор пояснил, что нарушения промышленной безопасности, установленные в ходе обследования объекта, не исключают квалификации совершенного ответчиком административного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Представители ответчика возражают по доводам письменного отзыва, пояснили, что ответственность за строительство объекта без разрешения на строительство может нести только Заказчик и только по специальной норме – ч.1 ст.9.5 КоАП РФ. Работы велись по муниципальному контракту и у ЗАО «Сельхозмонтаж» не было оснований сомневаться в отсутствии у Заказчика разрешения на строительство и других необходимых согласованных документов. Проектная документация, по которой и осуществлялись работы, имелась, согласована 27.02.2006г., повторно согласована 19.11.2008г., технические условия продлены 09.09.2008г., представили копии в материалы дела. В доказательство осуществления технического надзора представлены копии журналов с печатями «ЗАО «Фирма Уралгазсервис» о техническом надзоре и договор на ведение технического надзора.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, арбитражный суд первой инстанции установил:

Согласно лицензии Е 116790 № ГС-4-59-02-27-0-5906002398-010056-3 от 30.06.2008г. со сроком действия до 30.06.2013г., выданной на основании приказа Министерства регионального развития РФ от 30.06.2005г. №83, ЗАО «Сельхозмонтаж» осуществляет строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.

В соответствии с муниципальным контрактом (л.д.64), заключенным на основании протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе с Муниципальным учреждением «Управление капитального строительства Пермского муниципального района» - заказчиком, ЗАО «Сельхозмонтаж» - подрядчиком проведены работы по строительству объекта «Газоснабжение жилых домов по ул.Светлая, по Казанскому тракту 14а, 15а, 16а, 17а, по ФИО6 переулку в д.Ясыри Пермского района». Сроки работ по договору с 13.10.2008г. по 11.12.2008г.

28.11.2008г. Государственным инспектором отдела газового надзора Ростехнадзора на основании полученного от ЗАО «Сельхозмонтаж» уведомления от 06.11.2008г. (л.д.41) о начале строительства объекта «Газоснабжение жилых домов …» проведено обследование объекта строительства (служебная записка – л.д.9).

В ходе обследования установлено, что ЗАО «Сельхозмонтаж» при осуществлении строительства газопровода допускаются грубые нарушения требований промышленной безопасности, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.1997г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Правилами безопасности систем газораспределения и газопотребления», утвержденными Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 18.03.2003г. № 9, а именно: строительство ведется - 1) без согласованной утвержденной в установленном порядке проектной документации (двухлетний срок истек); - 2) без разрешения на строительство (в судебном заседании инспектором пояснено, что разрешение выдано 17.12.2008г., т.е. после проверки и фактически после окончания работ – л.д.48); - 3) в отсутствии контроля за качеством работ – технического надзора (данный вывод сделан на основании письма от 04.12.2008г. ЗАО «Фирма Уралгазсервис» о том, что договор на оказание услуг по техническому надзору не оплачен (л.д.47) и пояснений директора ПРФ ЗАО «Фирма Уралгазсервис» на техническом совете – л.д.45).

16.12.2008г. по выявленным фактам в отношении ЗАО «Сельхозмонтаж» государственным инспектором составлен протокол №48-12-199 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч.3 ст.14.1 КоАП РФ (л.д.21), в связи с чем Государственный инспектор Ростехнадзора обратился в суд с заявлением о привлечении общества к названной административной ответственности.

Согласно ч.3 ст.14.1 КоАП РФ административным правонарушением признается осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением или лицензией, понимается занятие определенным видом деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные условия и требования, установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых лицензиатом обязательно при ее осуществлении.

В силу подп.101.2 ст.17 Федерального закона от 08.08.2001г. №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по строительству зданий и сооружений подлежит лицензированию.

В соответствии с подп. г) и д) п.4 «Положения о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.03.2002г. №174 лицензионными требованиями и условиями в том числе являются выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве; наличие системы контроля за качеством выполняемых работ и выпускаемой продукции.

Однако в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в ч.3 ст.14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

В данном случае Обществу в том числе вменяется проведение работ по строительству газопровода без разрешения на строительство.

Согласно ч.1 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004г. №190-ФЗ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

В силу ч.5 ст.52 Градостроительного кодекса в случае, если в соответствии с названным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что на момент проведения проверки у общества отсутствовало разрешение на строительство названного объекта. Указанное обстоятельство подтверждаются совокупностью имеющихся в деле доказательств, а также не оспаривается обществом.

Довод ответчика о том, что ЗАО «Сельхозмонтаж» не является субъектом вменяемого правонарушения, подлежит отклонению.

В соответствии с ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Обстоятельствами дела подтверждается, что ЗАО «Сельхозмонтаж» осуществляло строительные работы, не выяснив у заказчика строительства, имеется ли разрешение на строительство.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об ошибочности квалификации правонарушения по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ.

Так как Кодексом предусмотрен такой объект административного правонарушения, как разрешительный порядок строительства объектов капитального строительства, то совершение действий, выраженных в осуществлении строительства без разрешения, будет являться нарушением указанного порядка и влечет за собой ответственность по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

Довод государственного инспектора о том, что строительство зданий и сооружений является лицензируемым видом деятельности и должно осуществляться с соблюдением лицензионных условий, одним из которых является соблюдение требования законодательства Российской Федерации, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве, является правильным.

Вместе с тем статья 9.5 КоАП РФ является специальной нормой, которая предусматривает ответственность за административное правонарушение в области строительства - строительство объектов капитального строительства без разрешения на строительство.

Обществу также вменяется проведение работ по строительству газопровода без согласованной в установленном порядке проектной документации, и в отсутствии контроля за качеством работ – технического надзора в нарушение п.1 ст.3 Федерального закона от 21.07.1997г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», согласно которому требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность, п.4 ст.8 указанного Закона, согласно которому ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта проводится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, при этом проверяется готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии. А также в нарушение п.3.1.1, п.3.1.4. «Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления», утвержденными Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 18.03.2003г. № 9, в соответствии с которыми на стадии строительства должны обеспечиваться соблюдение технологии производства строительно-монтажных работ, выполнение технических решений, предусмотренных проектной документацией на строительство газопровода, а также использование соответствующих материалов и изделий; строительство систем газораспределения и газопотребления должно выполняться по утвержденным проектам; за качеством строительства заказчиком организуется технический надзор.

Согласно п.2.1.10 Правил проектная документация систем газораспределения и газопотребления до утверждения должна быть согласована заказчиком с газораспределительной организацией на соответствие ее выданным техническим условиям и подлежит повторному согласованию, если в течение 24 мес. не было начато строительство.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что работы по строительству газопровода проводились по проектной документации утвержденной в 2006г. Вторично проектная документация согласовывалась уже в момент проведения работ.

Таким образом, работы были начаты с нарушений требований промышленной безопасности.

Судом принимаются доводы Общества об осуществлении технического надзора, подтвержденные документально копиями журналов с печатями «ЗАО «Фирма Уралгазсервис» о техническом надзоре (оригиналы журналов представлены в судебном заседании для обозрения суда и административного органа). Также представлена копия договора №202/П!ТН-18-136 на ведение технического надзора за строительством объекта от 13.10.2008г. (л.д.68).

Состав административного правонарушения в данной части – нарушений требований промышленной безопасности в связи с отсутствием технического надзора за качеством работ административным органом не доказан.

По данным правонарушениям суд также приходит к выводу об ошибочности квалификации правонарушений по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ, поскольку такой объект правонарушения, как нарушение требований промышленной безопасности влечет ответственность по ч.1 ст.9.1 КоАП РФ.

Установив, что заявление государственного инспектора Ростехнадзора о привлечении к административной ответственности содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности с надлежащей квалификацией.

Однако, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа или рассмотрение дела с надлежащей квалификацией о привлечении к административной ответственности согласно ч.3 ст.23.1 КоАП РФ не отнесено к подведомственности арбитражного суда, на что указал в пункте 8 Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 02.06.2004г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», суд должен, руководствуясь п.1 ч.1 ст.150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вынести определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвратить протокол (заявление) об административном правонарушении и прилагаемые к нему документы административному органу.

Составление протокола об административном правонарушении по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ не отнесено к полномочиям Ростехнадзора.

Согласно ч.1 ст.28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с п.1 ст.23.31 КоАП РФ в перечень статей, по которым дела рассматривают органы государственного горного и промышленного надзора, ч.1 ст.9.5 КоАП РФ не входит.

Согласно ч.2 ст.28.3 КоАП РФ помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации: в т.ч. согласно п.39) настоящей статьи должностные лица органов государственного горного и промышленного надзора - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.5, 7.7, 7.10, 7.19, частью 3 статьи 9.1, частью 2 статьи 9.5, статьями 9.7, 9.8, 9.10, 9.11, частями 2, 3 и 4 статьи 14.1, статьей 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, частями 1 и 2 статьи 19.19, частями 1 - 3 статьи 20.4 настоящего Кодекса.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.11.2004г. №278 «Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» предусмотрены статьи КоАП РФ, по которым должностные лица Ростехнадзора вправе составлять протоколы. В указанный перечень п.1 ст.9.5 также не включен.

В соответствии с ч.1 ст.23.31 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ч.1 ст.9.1, рассматривают органы государственного горного и промышленного надзора (в настоящее время - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Постановление Правительства РФ от 30.07.2004г. № 401).

Частью 2 ст.23.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе статьями 9.1 - 9.5, настоящего Кодекса рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

В данном случае материалы административного дела с заявлением о привлечении ЗАО «Сельхозмонтаж» к административной ответственности переданы Ростехнадзором в арбитражный суд на основании ч.2, ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

Однако, в силу ст.4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении установленного данной нормой закона двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности. При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Для длящегося правонарушения характерны такие признаки, как продолжающееся противоправное поведение вопреки указанию правовой нормы и непрекращающееся причинение вреда общественным отношениям, являющимся объектом соответствующего правонарушения, а также непрерывное осуществление состава правонарушения в течение определенного периода времени и актуальность исполнения соответствующего требования законодательства.

Таким образом, правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ч.1 ст.9.1, ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, являются длящимися.

Как указано в п.19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003г. №2, при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Согласно ч.1 ст.28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение должностными лицами уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Из обстоятельств дела следует, что в данном случае факт совершения обществом правонарушения установлен 28.11.2008г. при обследовании объекта строительства.

Объектом правонарушений, предусмотренных ст.9.1 КоАП РФ, являются отношения в области промышленной безопасности, правонарушений, предусмотренных ст.9.5 КоАП РФ - отношения в области строительства, приемки, ввода в эксплуатацию объектов строительства исходя из этого, при рассмотрении данного дела следует руководствоваться двухмесячным сроком давности привлечения к административной ответственности, предусмотренным ст.4.5 КоАП РФ.

В соответствии с п.6 ст.24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Аналогичная правовая позиция изложена в пунктах 18 - 20 постановления Пленума ВАС РФ №2 от 27.01.2003г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», установленные статьей 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности не подлежат восстановлению, и в случае их пропуска суд принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Руководствуясь ст.ст. 168-170, 176, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Государственного инспектора отдела газового надзора Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора о привлечении Закрытого акционерного общества «Сельхозмонтаж» к административной ответственности, предусмотренной ч.3 ст.14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня принятия, а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления его в законную силу через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Семнадцатого арбитражного апелляционного суда www.17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округаwww.fasuo.arbitr.ru

Судья Н.В. Якимова