Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Вавиловой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Носковой Д.Д., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлениям Администрации города Перми (ОГРН <***>, ИНН <***>), Департамента дорог и транспорта администрации города Перми (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>),

третьи лица: МКУ «Городское управление транспорта», ИП ФИО1, ООО «АААВТО», ООО «Дизель», ИП ФИО2, ООО «Горавтотранс», ООО «Вираж», ООО «Закамский автобус-1», ИП ФИО3, ИП ФИО4, ООО «Арт-Стиль», ООО «Закамский автобус-2», ООО «Сити-Бас», ООО «Транзит», ООО «Усадьба», ООО «КМП-Проект», ООО «Прокарт», ООО «ИТ-Центр-Сервис»,

об оспаривании ненормативных правовых актов,

при участии:

от заявителей: Администрации города Перми – ФИО5, паспорт, доверенность от 11.01.2019; Департамента дорог и транспорта администрации города Перми – ФИО5, паспорт, доверенность от 26.03.2019,

от ответчика – ФИО6, удостоверение, доверенность от 08.09.2017;

от третьих лиц: МКУ «Городское управление транспорта» – ФИО7, паспорт, доверенность от 17.12.2018; ФИО8, паспорт, доверенность от 01.10.2018; ИП ФИО1 – ФИО9, паспорт, доверенность от 30.10.2017, ФИО10, паспорт, доверенность от 06.06.2016; ООО «АААВТО» - ФИО9, паспорт, доверенность от 27.08.2017; ООО «Дизель» - ФИО11, директор, паспорт, ФИО9, паспорт доверенность от 20.10.2016; ИП ФИО2 - ФИО9, паспорт доверенность от 10.01.2018; ООО «Горавтотранс» - ФИО9, паспорт доверенность от 20.10.2016, ФИО12, паспорт, доверенность от 15.01.2019; ООО «Вираж» - ФИО9, паспорт доверенность от 27.08.2018; ИП ФИО3 - ФИО9, паспорт доверенность от 20.10.2016; ИП ФИО4 - ФИО9, паспорт доверенность от 27.08.2018; ООО «Арт-Стиль» - ФИО9, паспорт доверенность от 30.10.2017; ООО «Сити-Бас» - ФИО9, паспорт доверенность от 20.10.2016; ООО «Транзит» - ФИО9, паспорт доверенность от 30.11.2017; ООО «Усадьба» - ФИО9, паспорт доверенность от 10.12.2018, ФИО11, паспорт, доверенность от 09.01.2019, ФИО13, паспорт, доверенность от 09.01.2019; ООО «Прокарт» - ФИО9, паспорт доверенность от 09.12.2016, ФИО12, паспорт, доверенность от 05.04.2019,

иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились.

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Перми, Департамент дорог и транспорта администрации города Перми (далее – заявители, Администрация, Департамент) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным п.п. 2, 3, 4, 5 решения управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – УФАС, ответчик, Управление) от 05.12.2018 (исх. от 05.12.2018 № 14861-18) и предписания УФАС от 05.12.2018 (исх. от 05.12.2018 №№ 14860-18, 14863-18).

По мнению Департамента, валидаторы, находящиеся в салоне маршрутного транспортного средства, должны быть синхронизированы перевозчиками в установленном порядке с данными информационной системы учета пассажиропотока в целях обеспечения поступления оператору достоверной информации о количестве перевезенных пассажиров с использованием <***>. Поскольку система «Один билет» не синхронизирована с системой оператора, то Департамент полагал, что предоставленные перевозчиками акты не могут служить достоверными доказательствами количества перевезенных граждан.

По мнению Администрации, она не создает препятствий и дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, работающих в сфере регулярных перевозок, а также хозяйствующих субъектов, работающих в сфере оказания услуг автоматизированного учета пассажиропотока. Установление алгоритма взаимодействия в Постановлении № 39 не может быть выполнено, так как данные меры имеют конкретный характер для каждого участника взаимодействия, что исключит возможность взаимодействия с каким-либо вновь прибывшим субъектов - владельцем/пользователем программного продукта. Внесение в Постановление алгоритма действий, обеспечивающих совместимость и (или) сопряжение валидаторов с ПО, отличным от ПО Оператора системы льготных проездных документов, с информационной системой учета пассажиропотока не представляется возможным.

УФАС возражало против заявленных требований по мотивам, изложенным в отзыве, считая оспариваемые решение и предписание законными, обоснованными и не подлежащими отмене.

МКУ «Городское управление транспорта» поддержали доводы заявителей. Согласно письменного отзыва ООО «ИТ-Центр-Сервис» поддерживает позицию заявителей (т.2 л.д.55).

ИП ФИО1, ООО «АААВТО», ООО «Дизель», ИП ФИО2, ООО «Горавтотранс», ООО «Вираж», ИП ФИО3, ИП ФИО4, ООО «Арт-Стиль», ООО «Сити-Бас», ООО «Транзит», ООО «Усадьба», ООО «Прокарт» считают обжалуемое решение антимонопольного органа законным. Указали, что выполнение мирового соглашения, заключенного в рамках дела № А50-24300/2018, Департаментом фактически будет исполнено оспариваемое постановление.

Иные третьи лица отзыв на заявление в арбитражный суд не направили, в судебное заседание не явились, о времени и месте слушания дела в порядке, определенном ст. ст. 122-124 АПК РФ, в т. ч. публично по сети «Интернет», они были извещены, что в силу ч. 2 ст. 200 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Заслушав лиц, участвующих в деле, и исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Департамент письмами от 30.03.2017, 05.05.2017, 16.05.2017, 20.06.2017 и 12.07.2017 сообщил перевозчикам о том, что представленные перевозчиками акты «О количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов» при расчете субсидий на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категориям граждан с использование <***> учитываться не будут, так как данные, содержащиеся в актах, не прошли регистрацию в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми и не соответствуют п. 3.5.1 «Порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки отдельных категорий лиц с использованием льготного проездного документа по муниципальным маршрутам города Перми», утвержденного постановлением Администрации г. Перми от 13.02.2014 № 87.

От перевозчиков индивидуальных предпринимателей: ФИО1 ФИО2, ФИО3, ФИО4, и обществ с ограниченной ответственностью: "АААВТО", "Дизель", "Горавтотранс", "Вираж", "Закамский автобус-1", "АРТ-Стиль", "Закамский автобус-2", "Сити-Бас", "Транзит", "Усадьба", в УФАС поступили заявления, в которых указывалось на наличие нарушений запретов и ограничений, установленных п. 2,5 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в действиях Департамента по отказу в принятии данных о поездках пассажиров льготных категорий граждан, получаемых автоматизированным способом с использованием иной системы, чем система оператора льготных проездных документов (далее – <***>), ограничивается конкуренция на рынке оказания услуг по ведению автоматизированного учета проезда льготников.Также указано, что Администрацией было принято постановление от 18.01.2017 № 39 «Об утверждении Правил технологического присоединения и информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми», согласно которому технологическое присоединение к ИСУП осуществляется оператором <***> на основании договора на технологическое присоединение и оказание услуг информационного обмена данных в ИСУП. Оператор <***>, которым является МКУ «Гортранс», уведомил перевозчиков о возможности приобретения программного обеспечения на валидаторы у ООО «ИТ-Центр-Сервис», поскольку именно оно совместимо с программным обеспечением МКУ «Гортранс» и позволяет вести ему сбор данных и учет пассажиропотока. Перевозчики, у которых нет договора на программное обеспечение с ООО «ИТ-Центр-Сервис», и соответствующий договор заключен с другой организацией, не могут пройти успешное тестирование программного обеспечения на предмет его совместимости с программным обеспечением оператора <***>.

27.07.2017 УФАС направило Департаменту предупреждение № 09072-17, которым на основании ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предупредило о необходимости прекращения указанных действий в срок до 08.08.2017, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем отзыва писем Департамента от 16.05.2017 № СЭД-059-12-01-11-166, от 12.07.2017 № СЭД-059-12-01-11-261, от 20.06.2017 № СЭД-059-12-01-11-218, от 16.05.2017 № СЭД-059-12-01-11-166, от 05.05.2017 № СЭД-059-12-01-11-131, от 30.03.2017 № СЭД-059-12-01-11-85 и повторном рассмотрении соответствующих заявлений хозяйствующих субъектов, результатом которых будет регистрация в информационной системе пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми данных, содержащихся в Актах о количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов (далее – Предупреждение).

Учитывая факт отказа Департамента от выполнения предупреждения в предоставленный срок, на основании приказа от 17.08.2017 № 348-п Пермским УФАС России в отношении Департамента возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 529-17-А по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела в действиях (бездействии) Администрации также были усмотрены признаки нарушения антимонопольного законодательства, проявившиеся в:

- необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, работающим на рынке регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми, посредством не установления в Постановлении Администрации г. Перми от 18.01.2017 № 39 «Об утверждении Правил технологического присоединения и информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми» алгоритма действий, обеспечивающих совместимость и (или) сопряжение валидаторов с программным обеспечением отличным от программного обеспечения оператора системы льготных проездных документов, с информационной системой учета пассажиропотока, что дискриминирует хозяйствующих субъектов, использующих иные аналогичные системы учета проезда держателей льготных проездных документов, и, как следствие, влечет препятствование осуществлению деятельности отдельных хозяйствующих субъектов в виде невозможности получения ими субсидий на возмещение недополученных доходов за перевозки пассажиров льготных категорий;

- необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, работающим в сфере оказания услуг автоматизированного учета пассажиропотока, посредством не установления в Постановлении Администрации г. Перми от 18.01.2017 № 39 «Об утверждении Правил технологического присоединения и информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми» алгоритма действий, обеспечивающих совместимость и (или) сопряжение валидаторов с программным обеспечением отличным от программного обеспечения оператора системы льготных проездных документов, с информационной системой учета пассажиропотока, что дискриминирует указанных хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по автоматизированному учету пассажиропотока с использованием иных аналогичных систем учета проезда держателей льготных проездных документов.

Управлением в адрес Администрации выдано соответствующее предупреждение (исх. от 05.02.2018 № 01135-18) о прекращении в срок до 20.02.2018 действий, противоречащих антимонопольному законодательству, в т.ч. путем внесения изменений в Постановление Администрации г. Перми от 18.01.2017 № 39, либо принятия иного нормативно-правового акта, устанавливающего порядок действий (алгоритм), обеспечивающий хозяйствующим субъектам, использующим иные аналогичные системы учета проезда держателей льготных проездных документов (отличные от программного обеспечения оператора <***>), техническую возможность совместимости и (или) сопряжения используемых ими программно-технических средств, в том числе валидаторов и программного обеспечения с программным обеспечением информационной системы учета пассажиропотока оператора на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми, обеспечивающих в результате учет данных пассажиропотока с использованием всех автоматизированных систем пассажиропотока аналогичных системе оператора.

На основании ходатайства Администрации срок для исполнения предупреждения был продлен до 30.06.2018. Тем не менее, в предоставленный срок предупреждение не исполнено.

На основании приказа от 19.07.2018 № 208-п в отношении Администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 514-18-А по признакам нарушения ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с определением Комиссии антимонопольного органа № 08621-18 от 01.08.2018 дела № 529-17-А и № 514-18-А объединены в одно производство с номером 529-17-А.

В соответствии с решением Арбитражного суда Пермского края от 10.09.2018 по делу № А50-28180/2017 признаны недействительными предупреждение (исх. от 27.07.2017 № 09072-17), выданное Управлением в адрес Департамента, и приказ о возбуждении дела от 17.08.2017 № 348-п как не соответствующие ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ввиду того, что Департаменту не была предоставлена возможность рассмотреть предупреждение в установленный срок. Управлению предписано устранить допущенные нарушения.

В соответствии с определением Комиссии антимонопольного органа № 10412-18 от 11.09.2018 рассмотрение дела в отношении Департамента прекращено.

С учетом позиции Арбитражного суда Пермского края, в адрес Департамента 11.09.2018 было повторно выдано предупреждение исх. № 10413-18 от 11.09.2018, суть которого аналогична первоначальному предупреждению исх. от 27.07.2017 № 09072-17. Предоставленный срок для исполнения - до 24.09.2018.

В связи с неисполнением заявителями предупреждений, УФАС в результате рассмотрения дела № 529-17-А вынесло оспариваемое решение, которым установило в действиях Администрации – нарушение требований п.п. 2, 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создании дискриминационных условий отдельным хозяйствующим субъектам, работающим на рынке регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми и в сфере оказания услуг автоматизированного учета пассажиропотока, посредством неустановления в Постановлении Администрации г. Перми от 18.01.2017 N 39 «Об утверждении Правил технологического присоединения и информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми» алгоритма действий, обеспечивающих совместимость и (или) сопряжение валидаторов с программным обеспечением отличным от программного обеспечения оператора системы льготных проездных документов, с информационной системой учета пассажиропотока, что дискриминирует указанных хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по автоматизированному учету пассажиропотока с использованием иных аналогичных систем учета проезда держателей льготных проездных документов, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке. В действиях Департамента – нарушение требований п.п. 2, 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также создании дискриминационных условий отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе путем отказа в предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов, а также отказа в учете «Актов о количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов» хозяйствующим субъектам, использующим иную систему учета проезда держателей льготных проездных, документов (аналогичную, используемой оператором льготных проездных документов) и осуществляющим пассажирские перевозки в связи с перевозкой отдельных категорий граждан с использованием льготных проездных документов, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

На основании указанного решения УФАС 05.12.2018 выдало Администрации и Департаменту предписания со следующими требованиями:

1. В срок до 30.01.2019 принять меры, направленные на прекращение действий (бездействия), имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в т.ч. путем внесения изменений в Постановление Администрации г. Перми от 18.01.2017 № 39, либо принятия иного нормативно-правового акта, устанавливающего порядок действий (алгоритм), обеспечивающий хозяйствующим субъектам, использующим иные аналогичные системы учета проезда держателей льготных проездных документов (отличные от программного обеспечения оператора <***>), техническую возможность совместимости, и (или) сопряжения используемых ими программно-технических средств, в том числе валидаторов и программного обеспечения с программным обеспечением информационной системы учета пассажиропотока оператора на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми, обеспечивающих в результате учет данных пассажиропотока с использованием всех автоматизированных систем пассажиропотока аналогичных системе оператора.

2. В срок до 30.01.2019 принять меры, направленные на прекращение действий (бездействия), имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в т.ч. путем отзыва писем Департамента от 16.05.2017 №СЭД-059-12-01-11-166, от 12.07.2017 №СЭД-059-12-01-11-261; от 20.06.2017 №СЭД-059-12-01-11-218; от 16.05.2017 №СЭД-059-12-01-11-166; от 05.05.2017 №СЭД-059-12-01-11-131; от 30.03.2017 №СЭД-059-12-01-11-85 и повторном рассмотрении соответствующих заявлений хозяйствующих субъектов, результатом которых будет регистрация в информационной системе пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми данных, содержащихся в актах о количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов.

3. В пятидневный срок со дня исполнения настоящего предписания представить в адрес комиссии УФАС письменное подтверждение такого исполнения.

Заявители, полагая, что указанные решение и предписание не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушили их права и законные интересы, обратились в арбитражный суд в порядке гл. 24 АПК РФ с вышеуказанными требованиями.

В ч. 1 ст. 198 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. ч. 4, 5 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ч. 1 ст. 71 и ч. 1 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В ч. 1 ст. 22 Закона о защите конкуренции определено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 220-ФЗ).

На основании ст. 16 Закона о местном самоуправлении, решений Пермской городской Думы от 23.10.2012 № 216 «Об утверждении Концепции развития городского пассажирского транспорта общего пользования города Перми», от 28.03.2017 № 60 «Об установлении дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми и расходного обязательства по предоставлению дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми», постановлении администрации города Перми от 09.04.2015 № 193 «Об установлении расходного обязательства Пермского городского округа по созданию и обслуживанию автоматизированной системы учета пассажиропотока на городском пассажирском транспорте общего пользования города Перми» был утвержден Порядок предоставления дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми (Постановление Администрации г. Перми от 30.09.2016 № 752) (далее - Порядок).

В п.п. 1.3,1.4 Порядка предусмотрено, что: валидатор - электронное или механическо-электронное устройство, предназначенное для отображения и считывания информации, содержащейся на электронном чипе льготного проездного документа; льготный проездной документ - документ, оформляемый в виде карты с электронным чипом и уникальным идентификационным номером, предназначенным для подтверждения права отдельных категорий лиц на проезд по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми без дополнительной оплаты (далее - <***>).

Функции по реализации процедур оформления, пополнения и использования <***>, а также по обеспечению функционирования автоматизированной системы учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми осуществляются муниципальным казенным учреждением «Городское управление транспорта» (далее - оператор <***>).

В соответствии с названным порядком Постановлением Администрации г. Перми от 18.01.2017 № 39 утверждены Правила технологического присоединения и информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее - Правила).

В п. 1.2 Правил предусмотрено, что информационная система учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее - информационная система учета пассажиропотока) - единая информационная система, предназначенная для обработки, хранения и передачи данных автоматизированного учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми при предоставлении дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми.

В силу п.п. 2.1, 2.2 Правил технологическое присоединение к информационной системе учета пассажиропотока осуществляется Оператором на основании договора на технологическое присоединение и оказание услуг информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока по форме согласно приложению 1 к настоящим Правилам.

Для заключения Договора Перевозчики предоставляют Оператору: заявку на заключение договора на технологическое присоединение и оказание услуг информационного обмена данных в информационной системе учета пассажиропотока по форме согласно приложению 2 к настоящим Правилам (далее - заявка); валидаторы и служебные карты, соответствующие техническим требованиям, указанным в приложении 3 к настоящим Правилам (далее - технические требования).

На основании п.п. 2.4 - 2.9 Правил оператор в течение 5 рабочих дней со дня получения заявки рассматривает заявку и осуществляет проверку валидаторов и служебных карт, предоставленных Перевозчиками, на соответствие техническим требованиям, по результатам проведения которой составляет акт о соответствии (несоответствии) техническим требованиям по установленной форме. При соответствии валидаторов и служебных карт техническим требованиям Оператор направляет Перевозчику проект Договора. При несоответствии предоставленных Перевозчиком валидаторов и служебных карт техническим требованиям Оператор направляет Перевозчику письменное уведомление об отказе в заключении Договора.

Согласно п. 3.1 Правил информационный обмен в информационной системе учета пассажиропотока между Оператором и Перевозчиком осуществляется путем передачи информации об использовании льготного проездного документа.

В Приложении 3 к Правилам установлены технические требования к валидаторам и служебным картам.

Валидаторы должны обладать следующими техническими характеристиками:

1. наличие считывателя бесконтактных смарт-карт, работающих по стандарту ISO 14443 А, в том числе с картами стандарта MIFARE 1К;

2. наличие модуля передачи данных через сети мобильных операторов;

3. наличие принтера для печати билетов, а также промежуточных (контрольных) и итоговых отчетов за смену;

4. наличие объема энергонезависимой памяти не менее 8 МБ;

5. наличие дисплея для отображения информации при проведении операций;

6. наличие цифробуквенной клавиатуры для ввода информации;

7. наличие источников питания, необходимых для обеспечения достаточного энергоснабжения валидатора в течение рабочей смены маршрутного транспортного средства.

Эксплуатация валидаторов в маршрутном транспортном средстве допускается только при его исправном состоянии.

На валидаторе должно быть установлено:

1. системное программное обеспечение завода-изготовителя;

2. лицензионное прикладное программное обеспечение для валидаторов, совместимое с программным обеспечением, установленным на сервер Оператора, и предоставляющее следующие технические возможности: чтение/запись данных с электронного чипа льготного проездного документа; регистрация поездок по льготному проездному документу; отображение сообщений на дисплее при выполнении транзакций, операций; печать билета при регистрации поездки держателя льготного проездного документа; хранение транзакций в энергонезависимой памяти валидатора; защиту транзакций от изменения; защиту от несанкционированного доступа к функциям валидатора; передача накопленных транзакций во время установления соединения с сервером Оператора; получение с сервера Оператора информации о результате прохождения процедур проверки целостности и подлинности передаваемых транзакций; печать итоговых отчетов за смену с целью формирования первичного документа для Перевозчика, служащего для сверки с данными информационной системы учета пассажиропотока.

Совместимость программных обеспечений, установленных на валидаторе и сервере Оператора, подтверждается путем проведения Оператором тестовых транзакций при регистрации валидатора в информационной системе учета пассажиропотока. При тестировании программное обеспечение признается совместимым при условии считывания валидатором информации, записанной на электронном чипе льготного проездного документа, и передачи указанной информации на сервер Оператора. Информация, записанная на электронном чипе льготного проездного документа (транзакция), должна содержать следующие данные: уникальный идентификационный номер <***>; вид <***>; уникальный идентификационный номер электронного чипа <***>; время регистрации поездки по <***>; номер муниципального маршрута регулярных перевозок, график и государственный регистрационный знак маршрутного транспортного средства, на котором была зарегистрирована поездка <***>; код аутентификации, вычисленный на валидаторе и используемый в программном обеспечении Оператора для проверки достоверности принимаемых транзакций; итоговая контрольная сумма, вычисленная на валидаторе и используемая в программном обеспечении Оператора для проверки полноты принимаемых транзакций.

Служебные карты должны соответствовать следующим требованиям: электронный чип должен поддерживать: MIFARJE 1К; обеспечение возможности идентификации персонала Перевозчика в информационной системе учета пассажиропотока при работе с валидатором.

Из материалов дела Управлением установлено, что исключительные права на приобретенное МКУ «Гортранс» программное обеспечение системы учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок принадлежат ООО «Удобный маршрут» (ИНН <***>, адрес: <...>).

Согласно письму МКУ «Гортранс» от 02.12.2016 № 11-01-06/749, направленному в адрес перевозчиков г. Перми, в силу информационного письма ООО «ИТ-Центр-Сервис», с последним возможно заключение договора на предоставление прав использования прикладного программного обеспечения для валидаторов, совместимого с программным обеспечением операторов <***>.

Согласно заявлению ООО «Прокарт», оно предоставляет транспортным организациям г.Перми (ООО «Вираж», ООО Сити-Бас», ООО «Дизель, ООО «ПАП-3» и др.) услуги по автоматизированному учету поездок пассажиров (в т.ч. льготных категорий граждан) и оплаты проезда в системе «Один билет». При этом, перевозчики же, использующие программное обеспечение, отличное от программного обеспечения ООО «ИТ-Центр-Сервис» (в т.ч. системы «Один билет») не могут пройти успешное тестирование программного обеспечения на предмет его совместимости с программным обеспечением оператора <***>.

На основании ходатайства ООО «СИТИ-БАС» от 30.11.2017, ст. 42.1 Закона о защите конкуренции, в соответствии с определением Комиссии антимонопольного органа № 15296-17 от 19.12.2017 в целях определения вопроса о возможности обмена данными между автоматизированной системой, которую используют перевозчики, в том числе для учета поездок льготной категории граждан и информационной системы учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок г. Перми, было назначено проведение экспертизы, проведение которой было поручено доценту кафедры «Информационные технологии» ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет» ФИО14, имеющему высшее образование по специальности «Автоматизированные системы обработки информации и управления», научную степень кандидат технических наук по специальности «Математическое моделирование, численные методы и комплексы программ».

Перед экспертом были поставлены следующие вопросы:

1) Возможен ли обмен данными между системой ООО «Прокарт» (Оператор автоматизированной системы оплаты проезда «Один билет») и МКУ «Городское управление транспортом» (Оператор информационной системы учета пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок г. Перми) на основании предоставленных в распоряжение специалиста документов? Если да, то каковы условия необходимые для выполнения информационного обмена данными при условии информационной безопасности?

2) Верно ли утверждение «Стоит отметить, что используемое в настоящее время перевозчиками собственное программное обеспечение может фиксировать факт прикладывания льготного проездного документа к валидатору. Однако при этом не проверяется информация о пополнении льготного проездного документа на текущий месяц, не списываются поездки в рамках установленного лимита, а также не выполняется ряд других технологически необходимых процедур. Для того, чтобы программное обеспечение перевозчиков выполняло указанные функции необходимо раскрытие ключей доступа к электронным чипам льготных проездных документов и форматов передачи данных на сервер МКУ «Городское управление транспорта». Предоставление данной информации приведет к невозможности контроля за достоверность данных, так как перевозчик сможет создавать транзакции, не подтвержденные реальными поездками льготных категорий граждан, что, в свою очередь, повлечет за собой неконтролируемый расход средств бюджета» [письмо уполномоченному по защите прав предпринимателей в Пермском крае ФИО15 «О направлении информации» МСЭД-059-01 -56-92 от 14.03.2017]?

2.1) Повлияет ли раскрытие этих данных сторонней организации на уязвимость системы ИСУП, путем создания транзакций, не подтвержденных реальными поездками льготных категорий граждан?

3) Может ли организация, в распоряжении которой имеется формат данных, хранящихся в памяти карт <***>, ключи доступа к данным, создавать дубликаты карт <***>, изменять баланс <***>? Если может - возможно ли внедрить механизм или алгоритм исключающий создавать (или контролировать) дубликаты карт <***>, изменять баланс <***>?

4) Можно ли сделать предположение о наличии уязвимости в системе Оператора информационной системы учета пассажиропотока МКУ «Городское управление транспорта», позволяющей «создавать транзакции, не подтвержденные реальными поездками льготных категорий граждан», на основании утверждения в письме уполномоченному по защите прав предпринимателей в Пермском крае В.А. ФИО15 «О направлении информации» МСЭД-059-01-56-92 от 14.03.2017 (см. вопрос № 2).

Согласно представленному экспертному заключению эксперт пришел к следующим выводам:

Ответ по вопросу № 1. Да, возможен. Требуется выполнение Оператором <***> ряда условий, не противоречащих нормативным документам. Полноценно процедура присоединения и информационного обмена на сегодняшний день не описана, конкретные технические требования к ПО Оператора <***> и Перевозчика не установлены. Для организации информационного обмена Оператор <***> должен обладать достаточными для поддержки специалистами компьютерного программирования техническими условиями состоящими, как минимум, из: 1. Описания алгоритма доступа к памяти электронного чипа <***>, включая ключи доступа без обязательного их раскрытия, 2. Описания алгоритма обработки данных, записанных в памяти <***>, включая описание алгоритма обмена данными между картой <***> и валидатором, 3. Описания алгоритма обмена данными между валидатором и ИСУП Оператора <***>, включая учетные данные доступа к ИСУП Оператора <***> (адрес сервера, состав и формат получаемых и передаваемых данных).

Ответ по вопросу № 2. Данное утверждение верно применительно к ИСУП Оператора <***> и не зависит от интеграции с системой ООО «Прокарт». Данное утверждение верно для любого совместимого программного обеспечения с ИСУП Оператора <***> только в случае использования устаревших, потенциально опасных способов обеспечения безопасности. Безопасность, достоверность и контроль данных не могут обеспечиваться за счет имени разработчика программного обеспечения и/или сокрытия протоколов информационного обмена. В настоящее время существуют технологии надежной защиты ключей доступа и информации. Таким образом, как раз отсутствие (сокрытие) протоколов информационного обмена и форматов хранения данных с возможностью проверки их фактического использования в действующей ИСУП Оператора <***> и не позволяют утверждать о наличии обеспечения безопасности, достоверности и контроля данных, включая контроль за расходованием средств бюджета.

Ответ по вопросу № 2.1, Нет, не повлияет, т.к. уже существует ряд организаций и лиц, имеющих доступ к этой информации.

Ответ по вопросу № 3. Да, может, если не применяется никаких механизмов защиты, основанных на современных криптографических технологиях. Теоретическая возможность разработать такой механизм защиты существует, однако не входит в полномочия Специалиста.

Ответ по вопросу № 4. Да, можно. Такая гипотеза может быть сформулирована и удовлетворяет критериям, предъявляемым к научным гипотезам. При этом данная гипотеза не имеет отношения к организации информационного обмена между ИСУП Оператора <***> и системой ООО "Прокарт". Данная гипотеза справедлива исключительно для оценки качества самой ИСУП Оператора <***>.

Таким образом, проведенная в рамках антимонопольного дела, экспертиза подтвердила существование технической возможности обмена данными в информационной системе учета пассажиропотока между Оператором <***> и перевозчиками, использующими программное обеспечение для валидаторов от ООО «Прокарт».

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

По смыслу указанных норм закона, для установления факта нарушения антимонопольного законодательства в действиях органов и (или) организаций, осуществляющих властные функции, необходимо установить, что такие действия (бездействие) не основаны на нормах действующего законодательства РФ и приводят либо могут привести к тому, что хозяйствующие субъекты оказываются поставленными в неравное положение по сравнению с друг с другом, результатом чего стало либо могло стать ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке в определенных географических границах.

Оценивая содержание решения УФАС, суд находит обоснованным выводы антимонопольного органа о том, что к настоящему времени ни действующее законодательство РФ (в т.ч. Закон № 220-ФЗ), ни указанный Порядок не возлагают на хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере пассажирских перевозок, обязанность по персонифицированному учету перевезенных пассажиров с использованием средств электронного учета, а также не устанавливают ограничений в технических требованиях к механическо-электронным устройствам (валидаторам) хозяйствующих субъектов, в том числе в части совместимости информационных ресурсов (программных продуктов).

Любая система учета проезда держателей <***> аналогичная, используемой оператором <***>, может быть использована для подтверждения фактов проезда держателей <***> с целью получения недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки, за перевозку отдельных категорий граждан с использованием льготных проездных документов. Указанная позиция прямо следует из вступивших в законную силу судебных актов (Решение Пермского краевого суда от 02.03.2016 по делу № За-8/2016, Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда № 17АП-5902/2017-АК, №17АП-6330/2017-АК).

В результате описанного поведения (бездействия) Администрации и Департамента складывается ситуация, создающая необоснованное препятствование и дискриминационные условия для деятельности хозяйствующих субъектов, работающих в сфере регулярных пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам города Перми, а также хозяйствующих субъектов, работающих в сфере оказания услуг автоматизированного учета пассажиропотока.

Так, хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в сфере пассажирских перевозок, оказываются поставленными в положение, при котором они вынуждены заключать договор на предоставление программного обеспечения для валидаторов с определенным лицом (в данном случае с ООО «ИТ-Центр-Сервис»), у которого такое программное обеспечение совместимо с программным обеспечением оператора <***>, отказываясь при этом от услуг другого лица, предоставляющего аналогичные услуги, только по той причине, что его программное обеспечение несовместимо с системой оператора <***> ввиду отсутствия созданных Администрацией для этого условий, и, как следствие, нести дополнительные затраты.

Основываясь на том, что данные по учету пассажиропотока от перевозчиков, использующих систему «Один билет» (на основании договора, заключенного с ООО «Прокарт»), не прошли регистрацию в ИСУП у Оператора <***>, Департамент, в свою очередь, принимает решения об отказе таким перевозчикам в учете актов о количестве перевезенных пассажиров из числа относящихся к отдельным категориям граждан с использованием льготных проездных документов и предоставлении предусмотренных субсидий на возмещение недополученных доходов за перевозку льготных категорий граждан, что ставит таких перевозчиков в неравное положение на рынке с теми, у кого соответствующий договор заключен с ООО «ИТ-Центр-Сервис».

Департаменту, являющемуся отдельным функциональным органом местного самоуправления, при наличии противоречащего антимонопольного законодательства акта Администрации г. Перми, тем не менее, ничего не препятствовало руководствоваться нормами вышестоящего федерального законодательства.

Вместе с тем, хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в сфере оказания услуг автоматизированного учета пассажиропотока, также оказываются искусственно поставленными в неравное положение по сравнению с лицом (лицами), для программного обеспечения которого (-ых) условия информационного обмена с системой оператора <***> были запрограммированы.

Указанное обстоятельство лишает заинтересованных лиц осуществлять предпринимательскую деятельность на соответствующем товарном рынке в сфере оказания услуг по автоматизированному учету пассажиропотока льготных категорий граждан на территории г. Перми.

Кроме того, незаконность действий Департамента, в части отказа в выплате перевозчикам субсидий установлена вступившим в законную силу судебным актом по делу № А50-17639/2018, которым были удовлетворены исковые требования ООО «Усадьба» и с Муниципального образования «Город Пермь» в лице Департамента дорог и транспорта администрации города Перми взысканы убытки, связанные с предоставлением перевозчиком льгот по проезду гражданам с использованием <***>. Удовлетворяя требования Истца, суд первой инстанции как раз и исходил из того, что Истцом подтвержден факт проезда держателей <***> в соответствии с действующими на территории города Перми нормативными актами.

Следовательно, это является подтверждением того факта, что со стороны Департамента, отказывающего в принятии актов от перевозчиков, создавалась ситуация по необоснованному препятствию и дискриминационные условия.

На сегодняшний день, помимо ООО «Усадьба» с аналогичными исками обратились 17 перевозчиков, которые в спорный период использовали систему «Один билет».

Довод антимонопольного органа о том, что обеспечение технических условий, обуславливающих совместимость различных программных обеспечений, является возможным, также подтвержден судебным актом по делу № А50-24300/2018, в котором между сторонами было подписано и утверждено судом мировое соглашение, по условиям которого между ООО «Прокарт» и Оператором <***> найден способ, позволяющий обеспечить информационное взаимодействие программного обеспечения используемого перевозчиками и программного обеспечения используемого Оператором <***>.

Также суд считает обоснованными доводы перевозчиков о том, что в аукционной документации на оказание услуг по сопровождению программного обеспечения центра информационной системы учета пассажиропотока было указано среди перечня услуг по сопровождению программного обеспечения - возможность обеспечения взаимодействия (синхронизации) с иными автоматизированными системами учета пассажиропотока, в том числе с системой, использующей электронный социальный проездной документ, по заданию Заказчика.

Таким образом, изначально эта возможность по обеспечению совместимости различных систем с системой Оператора <***> предусматривалась и не предполагалось нарушение прав правообладателя программного продукта подобными действиями.

Учитывая изложенное, суд полагает, что комиссия УФАС при рассмотрении антимонопольного дела № 529-17-А, установив факт нарушения заявителями пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», обоснованно сделала вывод о том, что в результате поведения (бездействия) Администрации и Департамента складывается ситуация, создающая необоснованное препятствование и дискриминационные условия деятельности хозяйствующих субъектов, работающих в сфере регулярных перевозок пассажиров городским транспортом по муниципальным маршрутам города Перми, а также хозяйствующих субъектов, работающих в сфере оказания услуг автоматизированного учета пассажиропотока.

В связи с изложенным суд не находит оснований для признания оспариваемого решения УФАС и выданных на его основании предписаний незаконными и нарушающими права и законные интересы заявителей.

В ч. 3 ст. 201 АПК РФ установлено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, в силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в удовлетворении заявления Администрации и Департамента следует отказать.

В связи с тем, что заявители и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины в силу ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации судебные расходы распределению не подлежат.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья Н.В. Вавилова