Гражданский кодекс часть 1

Администрации города Кудымкара (далее заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Пермском крае (далее ответчик, проверяющий орган) № 11 от 16.04.2014.

Заявитель полагает, что предписание вынесено в отношении администрации неправомерно, произведенные им выплаты бюджетных средств были направлены на исполнение судебных актов, вынесенных в отношении граждан -детей-сирот, цель предоставления бюджетных средств была достигнута- все рассматриваемые граждане – дети-сироты так или иначе использовали денежные средства на приобретение жилья.

Проверяющий орган заявленные требования отклонил по основаниям, изложенным в отзыве. Его представитель в судебном заседании считает нецелевое использование средств федерального бюджета, отраженное в оспариваемом предписании, доказанным. Указывает, что поскольку заявителем получены субсидии из федерального бюджета, то проверка целевого использования бюджетных средств, предоставленных из федерального бюджета входит в его полномочия, что вытекает из нормативных актов, регулирующих его деятельность. Поясняет, что нецелевое использование в данном случае означает произвольную замену администрацией одного уровня бюджета- «краевого» на -«федеральный», а также, что цель предоставления средств федерального бюджета была направлена на предоставление жилья на условиях договора социального найма, а не на выдачу денежных средств и не на исполнение судебных актов.

Министерство строительства и коммунального хозяйства Пермского края (далее министерство) требования иска не поддержало, считает предписание законным, ссылается на свой акт камеральной проверки и решение Пермского краевого суда в отношении главы администрации ФИО10

Управление федерального казначейства по Пермскому краю (далее казначейство) указывает суду, что при проверке платежных документов, поступивших к нему на исполнение, оно не уполномочено проверять целевой характер перечисляемых средств.

Третьи лица, привлеченные в процесс без самостоятельных требований: ФИО1, ФИО11, ФИО4, ФИО5, ФИО6 , ФИО7, своей позиции в отношении правомерности вынесенного предписания суду не высказали.

Изучив материалы дела, заслушав представителей заявителя и проверяющего органа, арбитражный суд находит заявленное требование подлежащим удовлетворению в силу следующего.

Как видно из материалов дела, оспариваемое предписание принято в сфере бюджетно-финансовых отношений при использовании бюджетных средств органами местного самоуправления, связано с экономической деятельностью органов местного самоуправления. Характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере и вследствие этого - подведомственности арбитражному суду в соответствии со статьями 27, 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данная правовая позиция соответствует позиции президиума ВАС РФ от 26.02.20134 312381/2012 по делу А12-22073.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности принятого акта, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) установлены бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, к этим полномочиям, в частности отнесено установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Статья 136 БК РФ определяет основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

В соответствии с п. 1 ст. 136 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Согласно пункту 4 статьи 85 БК РФ обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

Глава 29 БК РФ устанавливает понятие бюджетного нарушения и применение бюджетных мер принуждения. Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, определены главой 30 БК РФ.

В соответствии со статьей 306.2 БК РФ порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения по уведомлениям Росфиннадзора, направленным в Минфин России, устанавливается Минфином России. Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения по уведомлениям органов государственного финансового контроля, в том числе Росфиннадзора, направленным в финансовый орган субъекта Российской Федерации, устанавливается финансовым органом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 289 БК РФ (действовавшей в период 2011) нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статья 306.4 БК РФ определяет нецелевое использование бюджетных средств как направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Как следует из материалов дела ответчиком в соответствии с Положением о Территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае, утвержденным приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 28.06.2006 № 62 на основании удостоверения от 06.03.2014 № 26, в соответствии с письмом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 16.01.2014 № 01-05-25/252@, по документам проведена плановая выездная проверка правомерности использования средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета бюджету Пермского края на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения (на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа по договорам найма специализированных жилых помещений) за период с 01.01.2011 по 31.12.2013.

По результатам проверки составлен акт № 30 от 04.04.2014 года, которым были зафиксированы выявленные нарушения, допущенные администрацией при расходовании субсидий, источником которых являлись субсидии из федерального бюджета, предоставленные в 2011, 2013 годах из федерального бюджета бюджету Пермского края на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения (на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа по договорам найма специализированных жилых помещений), на общую сумму 3 409 333,00 рубля.

Ответчиком в адрес администрации направлено оспариваемое предписание от 16.04.2014 №11 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения с требованием возместить ущерб в министерство в размере 3 409333 руб., указанные суммы вернуть в соответствии с п.4.6 соглашений от 16.11.2011 № 24-207/ДС/2011, от 15.-3.2013 № 39/ДС/2013.

Заявитель, оспаривая предписание, указывает, что фактически нецелевым использованием является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства, в данном случае цель выделения бюджетных средств обеспечение детей- сирот жильем достигнута, что подтверждают материалы дела.

Согласно Закону Пермской области от 14.11.2005 № 2621-580 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермского края по социальной поддержке, социальной помощи и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан» и Закону Пермского края от 27.04.2012 № 31-ПК «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения» (далее -Закон № 31-ПК) муниципальные образования Пермского края наделены соответствующими государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот.

Администрация является органом местного самоуправления муниципального образования «Городской округ - город Кудымкар», осуществляющим на территории городского округа исполнительно-распорядительные функции. В соответствии с пунктом 3 Положения, утвержденного постановлением от 10.08.2006 № 16-п, учет детей-сирот, нуждающихся в жилых помещениях, осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с Правилами учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, нуждающихся в жилом помещении, утвержденными Указом губернатора Пермской области от 22.06.2000 № 170.

16.11.2011 Администрацией с Министерством жилищно-коммунального хозяйства Пермского края заключено Соглашение № 24-207/ДС/2011 о предоставлении из бюджета Пермского края межбюджетных трансфертов, предусмотренных на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения. Предметом Соглашения от 16.11.2011 является предоставление из бюджета Пермского края межбюджетных трансфертов бюджету муниципального образования «Городской округ-город Кудымкар», предусмотренных на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.

В соответствии с пунктом 1.2 Соглашения от 16.11.2011 источниками расходов, связанных с обеспечением жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, являются средства бюджета Пермского края и субсидии из федерального бюджета.

Пунктом 2.2.3 Соглашения от 16.11.2011 предусмотрено направление межбюджетных трансфертов на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 10.08.2006 № 16-п.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1203 «Об утверждении правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения» Правительством Пермского края постановлением от 10.08.2006 № 16-п утверждено Положение о порядке распределения и использования средств, предусмотренных на приобретение, строительство или реконструкцию жилья для детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей (в редакции от 12.05.2011 № 274-п) (далее – Положение).

Согласно пункту 1 Положения, утвержденного постановлением от 10.08.2006 № 16-п, субвенции, источником финансирования которых являются средства федерального бюджета, передаваемые органам местного самоуправления из регионального фонда компенсаций на выполнение государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, направляются для предоставления жилого помещения на условиях договора социального найма.

Аналогичные цели распределения субсидий зафиксированы в распоряжении правительства Пермского края 207-рп.

Во исполнение требований постановления от 10.08.2006 № 16-п заявителем и министерством заключены соглашение № 38-ДС/2011 от 21.06.2011 о предоставлении из бюджета Пермского края межбюджетных трансфертов бюджету муниципального образования «Городской округ - город Кудымкар» предусмотренных на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, не имеющих закрепленного жилья и соглашение № 39/ДС/2013 от 15.03.2013, предметом соглашения являлось предоставление субвенций бюджету муниципального образования «Городской округ - город Кудымкар» на выполнение отдельных государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, не имеющих закрепленного жилья, путем предоставления жилого помещения . . по договору социального найма либо выплат нa приобретение жилого помещения.

Как следует из материалов дела, согласно решений Кудымкарского городского суда Пермского края, вынесенных в отношении привлеченных в процесс третьих лиц, в 2011-2013 администрация была обязана предоставить привлеченным в процесс гражданам -детям-сиротам жилые помещения, при этом определениями Кудымкарского городского суда способ исполнения вышеуказанных решений в отношении этих лиц, был изменен, в определениях суда указано на «взыскание с администрации за счет средств бюджета Пермского края в пользу детей-сирот денежных средств».

Вменение нарушение произведено как производство в 2011, в нарушение п.1 Положения №16-п, выплат на банковские счета субсидий из федерального бюджета в сумме 2 267 500,0 руб., которые предназначались для предоставления жилого помещения на условиях договора социального найма, детям- сиротам ФИО1, ФИО12, ФИО4, ФИО5, что не отвечает принципу адресного и целевого характера бюджетных средств, а также производство в 2013 выплат, которые также предназначались для предоставления жилого помещения на условиях договора социального найма, за счет средств федерального бюджета в сумме 1 141 833, 0 руб. ФИО6 и ФИО13, перечисленных детям-сиротам на банковские счета.

Как следует из отзыва министерства и казначейства Администрация представляла в казначейство заявки по установленной форме, при подаче администрацией в казначейство заявок с просьбой о перечислении детям-сиротам денежных средств во исполнение судебных актов оно уведомило казначейство о цели перечисления- «перечисление во вклад или по исполнительному листу», а министерство по таким документам, как и казначейство, санкционировали перечисление средств федерального бюджета, в том числе, для исполнения определений суда, кассовые выплаты произведены по расходам - подстатья кода КОСГУ 262 –пособия по социальной защите населения. Отчеты представлены в министерство о кассовых расходах, произведенных за счет федерального бюджета.

В соответствии с письмом Федерального казначейства от 27.12.2010 № 42-7.4-05/5.1-867, при перечислении заявителю денежных средств казначейством был присвоен код 165, полное наименование кода цели - 165 «субсидии бюджетам субъектам Российской Федерации и муниципальных образований на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения», указанных в платежных поручениях, бюджета определен – федеральный бюджет, между тем субвенции, источником финансирования которых являются средства федерального бюджета, передаваемые органам местного самоуправления из регионального фонда компенсаций на выполнение государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, должны были в 2011 направляться для предоставления жилого помещения на условиях договора социального найма (п. 1 в ред. Постановления Правительства Пермского края от 15.06.2012 N 437-п).

Администрация считает, что в рамках реализации поставленных перед ней задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств она вправе самостоятельно определить необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции и достигла своей цели.

Суд считает данные доводы ошибочными в силу следующего: в определениях Кудымкарского городского суда об изменении способа исполнения судебных актов о выплате денежных средств для приобретения жилого помещения судом был определен источник таких выплат - средства бюджета Пермского края, между тем как установлено судом, заявителем не опровергнуто, подтверждено материалами дела, что на исполнение судебных определений администрацией были запрошены и израсходованы средства федерального бюджета.

Из анализа текста вышеуказанных нормативных актов следует обязанность администрации за счет средств федерального бюджета по предоставлению жилого помещения детям-сиротам на условиях договора социального найма. Названное право не предоставляет органам государственной власти возможности нарушения и произвольного применения утвержденных Постановлением N 16-п условий финансирования.

Таким образом, суд считает, что как при запрашивании бюджетных средств, так и при их выделении, был изменен источник финансирования, что повлекло нарушение требований Положения, утвержденного постановлением от 10.08.2006 № 16-п, пункта 2.2.3 Соглашения от 16.11.2011- средства субсидии из федерального бюджета в размере 267 500,00 рублей, в том числе перечислены на банковские счета детей-сирот: ФИО1 - 714 276,00 рублей, ФИО12 - 294 000,00 рублей, ФИО4 - 294 000,00 рублей, ФИО5 - 965 224,00 рубля, для приобретения ими жилого помещения, что не соответствует принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, предусмотренного статьей 38 БК РФ.

Согласно Постановлению Правительства Пермского Края от 15 июня 2012 N 437-п , внесшего изменения в редакцию п.9 Постановления от 10 августа 2006 N 16-п Об утверждении Положения « О порядке предоставления и расходования субвенций из регионального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой, (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения» -субвенции, передаваемые органам местного самоуправления на выполнение государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, также используются на исполнение судебных решений, которыми на органы местного самоуправления возложена обязанность по предоставлению жилого помещения детям-сиротам.

Из материалов дела следует, заявителем не оспорено, что несмотря на наличие средств краевого бюджета, за счет средств федерального бюджета в 2013 им были произведены выплаты, как указано выше ФИО7 и ФИО6 в сумме 1 141 833, 0 руб., за счет федерального бюджета по исполнительным листам.

Доказательств обратного суду не предоставлено.

Следовательно, выводы проверяющих, отраженные в оспариваемом предписании, при доказанности материалами дела, что средства федерального бюджета направлены на иные цели, нежели цели, установленные при их предоставлении, являются обоснованными.

Кроме того, суд учитывает судебные акты, вступившие в законную силу, вынесенные в отношении бывшего должностного лица ФИО10– о доказанном нецелевом расходовании средств федерального бюджета и назначении ему административного наказания по рассматриваемым эпизодам.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии со ст. 7 БК РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является полномочиями федеральных органов государственной власти.

Статьей 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с данным Кодексом и федеральными законами.

Согласно ст. 270.2 БК РФ предписание является мерой реагирования проверяющего на выявленное бюджетное правонарушение, оспариваемое предписание содержит такую меру принуждения : «возместить ущерб в министерство ».

Между тем исходя из положений ст.ст.8,130, 136 БК РФ, установивших бюджетные полномочия субъекта Российской Федерации и условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, суд считает, что такое требование должно быть адресовано министерству как главному распорядителю бюджетных средств, допустившему изменение источника финансирования при исполнении судебных решений и предоставившее на эти цели средства федерального бюджета, поскольку именно на нем лежит ответственность за выплату средств как из федерального бюджета, так и из бюджета субъекта Федерации, что достигается, в данном случае, анализом представленных заявителем документов на финансирование и контролем за предоставлением средств соответствующего бюджета, а также правом уполномоченных органов в порядке ст.306.2 БК РФ на взыскание в бесспорном порядке либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов.

С учетом привлечения главы администрации к административной ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета, изложенная в оспариваемом предписании мера принуждения нарушает права заявителя как юридического лица, поскольку предполагает возврат средств, переданных во исполнение государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, за счет средств местного бюджета, что противоречит требованиям бюджетного законодательства.

Обратного ответчиком не доказано.

Данная правовая позиция соответствует позиции, изложенной в Определении ВАС РФ №ВАС -5167/2014 от 14.05.2014.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.

Госпошлина по настоящему спору с учетом субъектности сторон не взыскивается.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Пермском крае № 11 от 16.04.2014 как противоречащее требованиям Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Обязать Территориальное управление Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Пермском крае устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации города Кудымкара.

Решение может быть обжаловано в Семнадцатый арбитражный апелляционный в течение месяца со дня вынесения суд через Арбитражный суд Пермского края.

Судья А.В.Кетова