Гражданский кодекс часть 1

Администрация города Перми (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 11.12.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 591-18-А.

Определением суда от 29.01.2019 заявление принято к производству, назначено предварительное заседание и судебное разбирательство по существу спора, при этом указано на возможность рассмотрения спора по существу при отсутствии возражений сторон против продолжения рассмотрения дела. Учитывая, что сторонами таковых возражений не заявлено, судом завершена подготовка по делу и открыто судебное разбирательство в суде первой инстанции по существу спора (ч.4 ст.137 АПК РФ, абз. 2 п. 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.2006 №65 «О подготовке дела к судебному разбирательству»).

Заявитель, оспаривая решение и предписание антимонопольного органа, ссылается на отсутствие в его действиях признаков нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, решение и предписание антимонопольного органа считает незаконным, необоснованным, нарушающим действующее законодательство, а также права и законные интересы администрации. Кроме того заявитель полагает, что антимонопольный орган, принимая оспариваемые решение и предписание, вышел за пределы своих полномочий.

Пермское УФАС России (далее – антимонопольный орган, Управление) в удовлетворении требований просит отказать по мотивам письменного отзыва, ссылаясь на законность и обоснованность вынесенных актов. Управление считает, что предписание является исполнимым, соответствует характеру выявленного нарушения, и не накладывает на орган местного самоуправления неисполнимых обязательств; антимонопольный орган не вышел за пределы своих полномочий, признавая факт нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции и выдавая предписание.

Третье лицо ПМУП «Полигон» поддерживает позицию заявителя.

От третьего лица ООО «ЭКОЛ» письменный отзыв не поступил.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд первой инстанции установил:

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило заявление ООО «ЭКОЛ» (вх. №005257 от 10.04.2018, 006645 от 16.05.2018) с жалобой на нарушение антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) органов местногосамоуправления города Перми при выдаче талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне твердых коммунальных отходов (ТКО), собранных в результате акции «Субботник».

В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что ПМУП «Полигон» и ООО «Буматика» ежегодно в рамках городской акции «Субботник» передают Департаменту жилищно-коммунального хозяйства администрации г.Перми талоны на бесплатный прием от участников субботника отходов с целью их захоронения. В последующем, данные талоны передаются в администрации районов г. Перми, которые распределяют их между хозяйствующими субъектами, осуществляющими сбор и перевозку ТКО, исходя из заявлений хозяйствующих субъектов. Количество выданных талонов зависит от предложений организаций по участию в субботнике с указанием конкретной территории, которую планируется привести в порядок, примерного объема мусора, подлежащего сбору и вывозу на полигон ТКО.

Согласно доводам ООО «ЭКОЛ» при обращении в районные администрации в апреле 2018г. в рамках проведения городского субботника за получением указанных талонов, был получен отказ в их выдаче. Отказ мотивирован устным запретом на выдачу талонов ООО «ЭКОЛ» со стороны Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации г.Перми.

Комиссия УФАС сочла, что из содержания приложенной к материалам дела аудиозаписи телефонного разговора, состоявшегося между директором ООО «ЭКОЛ» Каштановым СВ. и сотрудником Департамента ФИО4, следует, что последняя давала устное распоряжение в районные администрации г. Перми не предоставлять талоны ООО «ЭКОЛ» по причине того, что оно ранее подделывало (копировало) их; данная информация была получена Департаментом от директора ПМУП «Полигон».

По итогам рассмотрения материалов заявления ООО «ЭКОЛ», в действиях Администрации г. Перми антимонопольным органом были усмотрены признаки нарушения антимонопольного законодательства, которые проявились в создании дискриминационных условий хозяйствующим субъектам в результате необоснованного ограничения выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне ТКО, собранных в результате городской акции «Субботник».

На основании ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), Управлением в адрес Администрации г. Перми выдано предупреждение (исх. № 08612-18 от 01.08.2018) о прекращении в срок до 15.08.2018 действий, противоречащих антимонопольному законодательству.

Учитывая факт отказа Администрации от выполнения предупреждения в предоставленный срок, на основании приказа от 10.09.2018 № 274-п и определения от 11.09.2018 Пермским УФ АС России в отношении Администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Решением от 11.12.2018 комиссия УФАС признала в действиях Администрациинарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, работающим на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов, в т.ч. посредством не установления обеспечивающего равные и недискриминационные условия порядка выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), что приводит либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

На основании вынесенного решения Администрации выдано предписание, которым предписано принять меры, направленные на прекращение действий (бездействия), имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в т.ч. путем принятия нормативного акта, устанавливающего порядок выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), обеспечивающего равные и недискриминационные условия для всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов.

Не согласившись с антимонопольным органом, заявитель обратился в арбитражный суд за защитой нарушенных прав.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ представленные в дело документы в совокупности с пояснениями представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 ст. 198, ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в случае выявления признаков нарушения ст. 15 названного закона антимонопольный орган выдает предупреждение. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (ч.8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции).

Оспариваемым решением антимонопольный орган указал на наличие в действиях администрации нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, работающим на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов, в т.ч. посредством неустановления обеспечивающего равные и недискриминационные условия порядка выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), что приводит либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 3.1. Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных Решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4 (далее – Правила) физические и юридические лица обязаны осуществлять содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве, в объеме, предусмотренном действующим законодательством и настоящими Правилами, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств.

Согласно п. 3.2.2 Правил, содержание территорий, на которых расположены места сбора и (или) накопления отходов, осуществляется владельцами соответствующих мест сбора и (или) накопления отходов в пределах 10 м по периметру от границ места сбора и (или) накопления отходов.

В п. 5.5.2 Правил указано, что организацию сбора и вывоза отходов с мест сбора и (или) накопления отходов обеспечивают владельцы мест сбора и (или) накопления отходов.

Пунктом 5.2 Правил предусмотрено, что уборка территории города осуществляется путем проведения: систематических работ по содержанию, уборке территории города и единичных массовых мероприятий (субботники, зеленые среды, праздничные мероприятия), проводимых по соответствующим постановлениям администрации города Перми или волеизъявлению граждан и организаций.

Субботник - добровольное безвозмездное мероприятие, целью которого является очистка территории города Перми от мусора силами и средствами организаций и граждан.

Субботник не является товарным рынков для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по транспортированию мусора, собранного с земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Участниками субботника являются граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица. Каждый гражданин и любая организация вправе принять участие в данном мероприятии.

Указанная деятельность администрации города Перми, граждан, юридических лиц осуществляется исключительно в благотворительных целях, не имеет экономического и конкурентного характера.

В рассматриваемом случае безвозмездная помощь в рамках благотворительности в виде безвозмездного оказания услуг не является товаром, работой, услугой.

В соответствии с Федеральным законом от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.

Граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора ее целей. Граждане и юридические лица вправе свободно осуществлять благотворительную деятельность индивидуально или объединившись, с образованием или без образования благотворительной организации. Никто не вправе ограничивать свободу выбора установленных Федеральным законом целей благотворительной деятельности и форм ее осуществления.

Благотворители - лица, осуществляющие благотворительные пожертвования в формах бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности; бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности; бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) выполнения работ, предоставления услуг.

Благотворители вправе определять цели и порядок использования своих пожертвований.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Представители УФАС в судебном заседании даны пояснения о том, что процедура выдачи талонов не регламентирована, носит субъективный характер и может повлечь негативные последствия и ограничение конкуренции.

Между тем, доказательств создания действием (бездействием) Администрации дискриминационных условий доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, материалы дела не содержат, иное суду антимонопольным органом не доказано.

Антимонопольным органом не оспаривается, что субботник – это бесплатное мероприятие, целью которого является одновременная очистка всей территории города Перми от мусора силами и средствами организаций и граждан, имеющих возможность обеспечить выполнение цели. Следовательно, каждая организация и каждый гражданин города Перми вправе поучаствовать в проведении такой акции.

ПМУП «Полигон», ООО «Буматика» были выданы талоны на бесплатный прием от участников субботника отходов с целью захоронения.

Количество выданных талонов зависит от предложений организаций по участию в субботнике с указанием конкретной территории, которую планируется привести в порядок, примерного объема мусора.Возможность выдачи талонов и определение именной таковой формы учета (талон) является инициативой указанных предприятий, обслуживающих полигоны.

Суд согласен с доводами заявителя о том, что в рамках проводимого мероприятия - субботник товарный рынок отсутствует, отсутствует соперничество хозяйствующих субъектов. В рассматриваемом случае, талоны на бесплатный прием от участников субботника отходов с целью их захоронения выдавались участникам субботника, которым может стать любое лицо.

Довод антимонопольного органа со ссылкой на письмо Администрации Индустриального района от 22.06.2018, из которого, по мнению УФАС, следует, что Общество «Экол» было вычеркнуто из списка получателей талонов, судом не принимается, поскольку данные обстоятельства противоречат представленным в дело документам от ПМУП «Полигон». Согласно анализу книги учета «Субботник, представленной на обозрение суду, в период проведения акции Общество «Экол» осуществляло въезд на полигон по талонам, полученным в районных администрациях, в том числе и в Индустриальном районе города.

Кроме того пояснений сторон следует, что жалоба Общества «Экол» была на невыдачу талонов в том объеме, какой желало получить указанное Общество. Однако как уже установлено судом право выдачи талонов, определение их количества, и такая форма учета принадлежит предприятиям, обслуживающих полигоны.

На основании изложенного, вывод антимонопольного органа о наличии в действиях (бездействии) администрации города Перми признаков нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в создании дискриминационных условий для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, суд считает не обоснованным.

Согласно оспариваемого предписания Администрации города Перми предписано прекратить действия (бездействия), имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в т.ч. путем принятия нормативного акта, устанавливающего порядок выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), обеспечивающего равные и недискриминационные условия для всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов.

Правового обоснования вменения нарушения именно Администрации города, а также избранного способа его устранения путем издания нормативного акта, устанавливающего порядок выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), суду не представлено.

Несоответствие обжалуемых актов Закону о защите конкуренции и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием для признания их недействительными, в связи с чем, требования администрации подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст.112 АПК РФ вопросы распределения госпошлины судом не рассматриваются, поскольку заявитель освобожден от ее уплаты в силу положений пп.1.п.1.ст.333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст. ст. 168-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

требования удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Пермского УФАС России от 11.12.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 591-18-А, вынесенные в отношении Администрации города Перми, как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2016 №135-ФЗ «О защите конкуренции. Обязать антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня изготовления в полном объеме через Арбитражный суд Пермского края.

Судья А.Н. Саксонова