Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлениям Администрации Осинского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>), Управления образования администрации Осинского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>),

третьи лица: 1) Общество с ограниченной ответственностью «Осинское АТП»; 2) Муниципальное бюджетное учреждение «Хозяйственно-эксплуатационная группа»,

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

при участии представителей:

от заявителей – ФИО1, предъявлен паспорт, доверенность от 25.11.2015;

от антимонопольного органа – ФИО2, предъявлено удостоверение, доверенность от 13.01.2015, ФИО3, предъявлено удостоверение, доверенность от 07.07.2015;

от третьих лиц: 1) - ФИО4, предъявлен паспорт, доверенность от 02.11.2015; 2) - ФИО5, руководитель,

установил:

Администрация Осинского муниципального района и Управление образования администрации Осинского муниципального района обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписаний УФАС по Пермскому краю от 06.08.2015 по делу № 229-15-а.

Требования заявителей мотивированы тем, что в их действиях по организации перевозок обучающихся нет нарушений законодательства.

Антимонопольный орган с требованиями заявителя не согласен по доводам письменного отзыва (л.д.101).

Третье лицо – МБУ «ХЭГ» поддерживает позицию заявителей, согласно доводам письменного отзыва.

Третье лицо – ООО «Осинское АТП» - поддерживает позицию УФАС по Пермскому краю, представили письменные возражения на доводы заявителя (л.д.104).

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

10.10.2012 Администрацией Осинского муниципального района Пермского края издано постановление № 792 «Об утверждении перечня муниципальных услуг, оказываемых в Осинском муниципальном районе», согласно пп.2.3 п.1 которого Услуга по организации и осуществлению перевозок обучающихся, проживающих на территории района является муниципальной. Заказчиком услуги является Управление образования администрации Осинского муниципального района.

Приказом Управления от 26.12.2013 № 977 (с изм., внесёнными приказом № 393-а от 25.06.2014, № 615 от 30.09.2014, № 891-к от 29.12.2014) утверждено муниципальное задание для МБУ «Хозяйственно-эксплуатационная группа» на 2014 и плановый период 2015 и 2016 годов на оказание муниципальной услуги по организации и осуществлению перевозок обучающихся, проживающих на территории района. Помимо прочего указанным заданием предусмотрено бюджетное финансирование Учреждения на оказание услуги (п. 7).

09.01.2014 Управлением и Учреждением заключено соглашение № 15, предметом которого является предоставление из бюджета Осинского муниципального района Учреждению субсидии, в т.ч. на выполнение муниципального задания на оказания вышеуказанной муниципальной услуги, в размере 5 368 750 рублей ежемесячно.

12.02.2014 Администрацией издано постановление № 135 «Об утверждении порядка организации бесплатных перевозок между поселениями Осинского муниципального района обучающихся муниципальных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы» в котором помимо прочего установлено, что организация данных перевозок осуществляется Управлением (п. 2.1), а перевозка перевозчиком,
т.е. юридическим или физическим лицом, владельцем автотранспортного средства, осуществляющего перевозку обучающихся при наличии лицензии (п.п.1.2, 2.7). При этом заказчиком, который обеспечивает организацию и осуществление перевозок, указан руководитель образовательной организации (п. 2.13).

17.02.2014 Администрацией издано постановление № 181 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Услуга по организации и осуществлению перевозок обучающихся, проживающих на территории района», в силу п.1.4 которого единственным лицом, осуществляющим пассажирские перевозки, определено Учреждение.

Таким образом, на территории Осинского муниципального района сложилась ситуация, при которой перевозка обучающихся в образовательных учреждениях за счёт бюджетных средств осуществляется отдельным хозяйствующим субъектом – МБУ «ХЭГ».

ООО «Осинское автотранспортное предприятие» обратилось в антимонопольный орган с заявлением о проверке соответствия антимонопольному законодательству действий органов местного самоуправления.

По результатам проверки, 06.08.2015 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю вынесено решение:

1. Признать в действиях Администрации Осинского муниципального района, Управления образования администрации Осинского муниципального района факт нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившийся в создании на рынке оказания услуг по транспортному обслуживанию обучающихся в муниципальных образовательных организациях Осинского муниципального района дискриминационных условий, путём:

- установления деятельности по организации и осуществлению перевозок обучающихся как отдельной муниципальной услуги (пп.2.3 п.1 Перечня, утверждённого постановлением Администрации Осинского района от 10.10.2012 № 792);

- определения МБУ «Хозяйственно-эксплуатационная группа» единственной организацией, которая оказывает услуги по перевозке обучающихся в образовательных организациях в границах Осинского района (п.1.4 Регламента, утверждённого постановлением Администрации Осинского муниципального района от 17.02.2014 № 18.1);

- утверждения муниципального задания МБУ «Хозяйственно-эксплуатационная группа» на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 годов (Приказ Управления от 26.12.2013 № 977), а также заключения Управлением образования и МБУ «ХЭГ» соглашения № 15 от 09.01.2014 (в части касающейся услуг по организации и осуществлению перевозок обучающихся, проживающих на территории района),

что привело, либо могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг перевозки обучающихся в границах Осинского муниципального района Пермского края.

Выданы Администрации Осинского муниципального района и Управлению образования администрации Осинского муниципального района предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в т.ч. путём отмены пп. 2.3 п.1 Перечня, утверждённого постановлением Администрации Осинского района от 10.10.2012 № 792, и п.1.4 Регламента, утверждённого постановлением Администрации Осинского муниципального района от 17.02.2014 № 181, соглашения № 15 от 09.01.2014 (в части касающейся услуг по организации и осуществлению перевозок обучающихся, проживающих на территории района), либо внесения в указанные акты изменений, направленных на организацию и осуществление перевозок обучающихся в образовательных организациях Осинского муниципального района, в строгом соответствии с требованиями ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции».

Не согласившись с вышеназванными ненормативными правовыми актами, заявители обратились в арбитражный суд за защитой нарушенного права.

В соответствии с п.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Оценив в порядке ст.71 АПК РФ представленные в дело документы в совокупности с объяснениями представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к выводу о необоснованности заявленных требований в силу следующего.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной, передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (п. 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п.7 ст.4 Закона о защите конкуренции).

В рассматриваемом случае конкуренция выражается в соперничестве хозяйствующих субъектов, за право перевозки обучающихся и получении соответствующих бюджетных средств.

Пунктом 3 ч.1 ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа.

В соответствии с пунктом 2.1.2 устава МБУ "ХЭГ" Учреждение, в том числе организует и осуществляет перевозки обучающихся, проживающих на территории Осинского муниципального района.

В соответствии с ч.1 ст.1 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" предметом регулирования данного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и создание условий для реализации права на образование.

Согласно ч.1 ст.40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" предоставляемое обучающимся транспортное обеспечение включает в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 данной статьи, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте.

В силу части 2 указанной статьи организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 9 Федерального закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов не относятся вопросы перевозки обучающихся к муниципальным общеобразовательным бюджетным учреждениям.

Следовательно, реализация полномочий по перевозке обучающихся не могла быть передана органом местного самоуправления учреждению.

В судебном заседании представитель заявителей пояснил, что указанное Постановление утратило силу.

07.11.2014 издано Постановление №1035 (л.д.67), в п.11. которого содержится аналогичная услуга.

Представители антимонопольного органа пояснили, что данный документ не был представлен в антимонопольный орган.

В соответствии со ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий.

В силу п.2 ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальная услуга - предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Заявителем является - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 ст.1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в п.5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (п.3 ст.2 Федерального закона № 210-ФЗ).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что из законодательного определения муниципальных услуг, хозяйственная деятельность, осуществляемая МБУ "ХЭГ" по подвозу обучающихся, к муниципальным услугам не относится.

При этом ч.2 ст.18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района отнесены согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения района. Следовательно, потребность в указанной услуге является муниципальной нуждой.

Пунктом 1 ст.54 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, возложение посредством утверждения муниципального задания на муниципальное бюджетное учреждение обязанностей по выполнению работ (услуг), относящихся к муниципальным нуждам, без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов нормами действующего законодательства не допускается.

Деятельность по транспортному обслуживанию населения является конкурентной в силу закона, и не может осуществляться автономным учреждением в рамках муниципального задания.

Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по предоставлению транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения, равно как и требований к субъектам, которые должны их осуществлять, а Администрация Осинского муниципального района не обладает правом по наделению (установлению) подведомственных ему учреждений полномочиями на исключительное выполнение работ или оказание услуг в определенных сферах.

При таких условиях создание МБУ "ХЭГ" в целях, указанных в его уставе, создает необоснованные преимущественные условия такому учреждению в получении средств местного бюджета в рамках финансирования выполнения муниципального задания, тем самым ограничивая кругу лиц, которые могут претендовать на получение (способны конкурировать за право получения) средств местного бюджета при проведении публичных процедур на выполнение работ по удалению сточных вод, отходов, перевозке пассажиров, что, как следствие, может ограничить, не допустить конкуренцию на соответствующих рынках выполнения работ, оказания услуг

Квалификация нарушения по ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ предполагает неправомерность действий органов местного самоуправления, в том числе посредством издания актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции. Следовательно, достаточным является только возможное ограничение конкуренции, что однозначно следует из обстоятельств наделения учреждения полномочием по перевозке пассажиров в отсутствие процедур размещения заказов путем проведения торгов.

Ссылки заявителя и третьего лица МБУ «ХЭГ» на то, что централизованный подвоз учащихся осуществляется при соблюдении специальных требований к автобусам, с наименьшими затратами для бюджета, руководители образовательных учреждений освобождены от дополнительных не свойственных для них обязанностей по содержанию автобусов, не имеет правового значения, поскольку данное обстоятельство не влияет на установленные факты нарушений.

Также судом отклоняются доводы заявителей о том, что поскольку школьные автобусы переданы Пермским крем в собственность муниципального образования, передача их в аренду хозяйствующим субъектам невозможна.

Суд приходит к выводу о том, что выдача и финансирование муниципального задания в данной ситуации не основано на законе и противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ, Закона о местном самоуправлении, Закона об оказании услуг. Соответствующие доводы заявителя судом отклоняются.

Судом признается правомерным вывод антимонопольного органа о том, что в рассматриваемом случае органу местного самоуправления для решения соответствующего вопроса местного значения надлежало создать необходимые и равные условия для оказания транспортных услуг всем без исключения заинтересованным перевозчикам вне зависимости от их организационных и правовых форм, формы собственности, в т.ч. путём проведения конкурсных процедур.

Организация перевозки обучающихся в образовательных организациях в границах Осинского района путём выдачи муниципального задания отдельному хозяйствующему субъекту при отсутствии такой возможности у иных перевозчиков свидетельствует о лишении последних права на осуществление самостоятельных действий, воздействующих на общие условия оказания услуг пассажирских перевозок в границах Осинского района, т.е. о наличии в действиях заявителей факта нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Процессуальных нарушений при проведении антимонопольным органом проверки и вынесении оспариваемых приказов, определений, решения и предписаний судом не установлено.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что вышеуказанные акты антимонопольного органа являются законными и обоснованными.

Таким образом, требования заявителя не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований Администрации Осинского муниципального района и Управления образования администрации Осинского муниципального района о признании недействительными решения и предписаний Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю №229-15-а от 06.08.2015 отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья Н.В.Вавилова