Гражданский кодекс часть 1

Администрация г. Березники (далее по тексту администрация, заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании предписания Министерства регионального развития Пермского края от 05.10.2012г. № 53-07.14.1-09 недействительным.

В обоснование своих требований заявитель ссылается на не соответствие оспариваемого предписания закону и нарушения им своих прав и охраняемых законом интересов. Как указывает администрация, изложенные в предписании требования неисполнимы, так как предписание не содержит четких формулировок и указаний на совершение каких-либо действий со стороны органа местного самоуправления. Кроме того, проверка по соблюдению законодательства о градостроительной деятельности произведена при отсутствии оснований для проверки, предусмотренных Федеральным Законом от 26.12 2008 г. № 294-ФЗ.

Министерство строительства и архитектуры Пермского края в представленном в суд письменном отзыве считает оспариваемое предписание законным и обоснованным.

Министерство территориального развития Пермского края представило письменные пояснения по делу, в котором указало на правомерность оспариваемого предписания и отсутствие у него полномочий по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности в связи с передачей таких полномочий Министерству строительства и архитектуры Пермского края.

Поскольку лица, участвующие в предварительном судебном заседании, не заявили возражений относительно рассмотрения дела, суд, пользуясь правом, предоставленным п. 4 ст. 137 АПК РФ, завершил подготовку к судебному заседанию и перешел к рассмотрению дела.

Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд УСТАНОВИЛ:

Согласно ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В силу положений указанной выше нормы ГК РФ, пункта 6 совместного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996г. № 6/8, статей 199 - 201 АПК РФ основаниями для признания незаконными действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц являются несоответствие этих действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этими действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного акта требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Министерством регионального развития Пермского края в период с 10.09.12 г. по 19.09.12 г. проведена выездная документальная проверка администрации г. Березники по вопросу соблюдения законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проверки составлен акт № 53-07.14-09 от 01.10.12 г. и вынесено предписание № 53-07.14.1-09 от 05.10.12 г. Согласно выданному предписанию администрации г. Березники предписано:

В тридцатидневный срок с момента получения предписания осуществить проверку положений статьи 46 главы 10 Правил землепользования и застройки в городе Березники, устанавливающих общие положения о публичных слушаниях по вопросам землепользования и застройки на соответствие порядку организации и проведения публичных слушаний, установленному решением Березниковской городской Думы от 28.03.2006 г. № 103 «О принятии положения о публичных слушаниях».

О выполнении предписания необходимо письменно сообщить в Министерство территориального развития Пермского края в срок до 08 ноября 2012 г. с представлением копий документов, подтверждающих выполнение настоящего предписания.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с полномочиями, переданными субъекту РФ из Российской Федерацией в соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного Кодекса РФ.

Министерство регионального развития Пермского края согласно п. 3.1.17 Положения о Министерстве регионального развития Пермского края, утвержденном Постановлением Правительства Пермского края от 14.10.2008 г. № 494-п, осуществляло контроль за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края законодательства о градостроительной деятельности.

На основании Указа Губернатора Пермского края от 22.06.12 г. № 41 «Об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти Пермского края и состава Правительства Пермского края» (в редакции от 20.02.13 г.) Министерство регионального развития Пермского края переименовано в Министерство территориального развития Пермского края (соответствующая запись внесена в сведения об юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, 06.11.12 г.).

С 01.10.12 г. полномочия по контролю за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края законодательства о градостроительной деятельности переданы Министерству строительства и архитектуры Пермского края в соответствии с п. п. 1.5 п. 1 Постановления Правительства Пермского края от 26.09.12 г. № 952-п «О Министерстве строительства и архитектуры Пермского края» (вступило в силу с 01.10.12 г.).

Деятельность органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности регламентирована ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ, в которой четко определены предмет проверки и полномочия контролирующего органа.

Согласно ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного Кодекса РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

1. соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2. соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3. соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Осуществляя надзорную деятельность в рамках указанного предмета, должностные лица органов, осуществляющих надзор (контроль) за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в силу ч. 2 ст. 8.1 Градостроительного Кодекса РФ имеют право:

1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;

2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

В свою очередь, проверяемое лицо, обязано в силу ч. 4 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы; направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке; оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.

Пунктом 1 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ установлено, что

в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, контролирующие органы обязаны выдать предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и установить срок устранения таких нарушений.

Приказом Министерства регионального развития Пермского края от 22.03.2012 г. № СЭД-53-07.01-14 утвержден Административный регламент Министерства регионального развития Пермского края по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее по тексту Административный регламент).

Пунктом 1.6.2 Административного регламента установлены обязанности органов местного самоуправления по оказанию содействия контролирующим органам в процессе исполнения ими государственной функции по осуществлению контроля в сфере градостроительной деятельности.

Из изложенного следует, что проверка за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в тесном взаимодействии органов контроля и проверяемого лица, по результатам которого на последнего возлагаются обязанности по представлению документов и информации о выполнении требований контролирующего органа.

Следовательно, к правоотношениям по проверке соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности применяются положения Федерального Закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту Федеральный Закона № 294-ФЗ).

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой), в силу п.2 ст.11 Федерального закона № 294-ФЗ осуществляется в соответствии с установленным ст.14 этого же закона порядком: на основании распоряжения или приказа уполномоченного лица органа государственного контроля (надзора), с указанием, в том числе правовых оснований ее проведения.

Плановые проверки в силу ч. 3 ст. 9 Федерального Закона № 294-ФЗ проводятся на основании разрабатываемых проверяющими органами ежегодных планов.

Частью 2 указанной статьи установлены ограничения для проведения плановых проверок. Такие проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В силу ч. 2 ст. 10 Федерального Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В соответствии с ч. 5 ст. 10 указанного Закона внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Как следует из акта № 53-07.14-08 от 08.08.12 г. целью проверки является проверка информации о фактах нарушения законодательства о градостроительной деятельности, содержащейся в коллективных обращениях граждан, поступивших в Правительство Пермского края.

Из текста обращений гражданки ФИО4, Березниковской городской общественной организации «Народная защита», представленных Министерством архитектуры и градостроительства Пермского края в материалы дела, следует, что указанные лица не согласны с размещением на территории городского парка культуры и отдыха главного офиса ОАО «Уралкалий». Обстоятельства, предусмотренные в п. 2 ст. 9 Федерального Закона № 294-ФЗ, ни в обращениях граждан, ни в тексте акта проверки не указаны.

Таким образом, основания для проведения в отношении органа местного самоуправления как плановой, так и внеплановой проверки отсутствуют.

Само по себе отсутствие оснований для проведения проверки, указанных в ч. ч. 2, 3 ст. 9, п. 2 ч. 2, ч 3 ст. 10 Федерального Закона № 294-ФЗ, относится к грубым нарушениям требований Федерального закона, влекущим недействительность проведенной проверки ( ч. 1 ст. 20 Федерального Закона № 294-ФЗ).

Как следует из акта проверки, на основании обращения ОАО «Уралкалий» от 13.06.12 г. № 02.4.1-19/7575 «О согласовании проекта планировки территории и назначении публичных слушаний» принято решение об объявлении публичных слушаний по вопросу принятии проекта планировки территории, совмещенного с проектом межевания территории, ограниченной ул. Карла Маркса – пр. Советский – пр. Ленина – ул. Юбилейная, которое зафиксировано в протоколе заседания комиссии по землепользованию и застройке от 14.06.12 г. Муниципальный правовой акт о назначении публичных слушаний отсутствует, так как уполномоченным органом указанный акт не принят. Решение об объявлении публичных слушаний принято комиссией по землепользованию и застройке – постоянно действующим совещательным органом при администрации г. Березники, созданной согласно постановлению Главы города Березники от 13.07.2006 г. № 887 «О создании комиссии по землепользованию и застройке» ( л. д. 15).

В соответствии с ч. 6 ст. 46 Градостроительного Кодекса РФ порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

Проведение публичных слушаний в г. Березники регулируется Положением о публичных слушаниях, утвержденным решением Березниковской городской Думы от 28.03.2006 г. № 103 и Правилами землепользования и застройки в городе Березники, утвержденными решением Березниковской городской Думы от 31.07.2007 г. № 325 (далее по тексту ПЗЗ).

Согласно п. 3 ст. 7 Положения о публичных слушаниях публичные слушания, проводимые по инициативе главы города, назначаются правовым актом администрации города.

Для осуществления подготовки и проведения публичных слушаний образуется оргкомитет, состав которого утверждается одновременно с принятием решения о проведении публичных слушаний (п. 1 ст. 8 Положения о публичных слушаниях).

Пунктом 4 ст. 46 ПЗЗ предусмотрено, что публичные слушания проводятся в случаях и в сроки:

1) принятие нового генерального плана города Березники - 2 месяца;

2) внесение изменений в генеральный план города Березники - 1 месяц;

3) внесение изменений в Правила землепользования и застройки в городе Березники - 2 месяца;

4) установление публичных сервитутов - 1 месяц;

5) утверждение документации по планировке территории города Березники: проектов планировки, проектов планировки и проектов межевания, проектов межевания, если эти проекты разрабатывались на основании решений главы города Березники, - 1 месяц;

6) предоставление разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка и(или) объекта капитального строительства, указанный в градостроительных регламентах территориальной зоны, на которой находится земельный участок и(или) объект капитального строительства, - 3 недели;

7) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства - 3 недели;

8) иные вопросы землепользования и застройки, принятие решений по которым согласно действующему законодательству невозможно без проведения публичных слушаний, - срок устанавливается в решении о проведении таких слушаний.

Пунктом 5 ст. 46 ПЗЗ установлено, что публичные слушания в случаях, определенных частью 4 пунктов 1, 2, 3, 4, 8, проводятся по решению главы города Березники, в остальных случаях - по решению Комиссии по землепользованию и застройки при наличии обращения заинтересованных лиц.

Согласно п. 6 ст. 46 ПЗЗ публичные слушания по вопросам, указанным в части 4 настоящей статьи, проводятся Комиссией по землепользованию и застройке.

Таким образом, согласно Положению о публичных слушаниях, утвержденному решением № 103, публичные слушания по вопросу утверждения проекта планировки и проекта межевания территории назначаются правовым актом Главы города и осуществляются оргкомитетом. Вместе с тем, согласно ПЗЗ публичные слушания по тому же самому вопросу назначаются по решению комиссии по землепользованию и застройке и проводятся этим же органом.

Усмотрев противоречия по указанному вопросу, содержащихся в нормативных правовых актах, принятых Березниковской городской Думой, администрации г. Березники предписано осуществить проверку указанных положений и сообщить об этом контролирующему органу в установленный срок.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 313-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Часть 3 указанной статьи предусмотрено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 48 муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

Таким образом, положения ПЗЗ не могут быть отменены, изменены, приостановлены иначе, чем по решению представительного органа местного самоуправления или суда.

При этом, должностные лица администрации г. Березники обязаны исполнять ПЗЗ в части положений об организации и проведению публичных слушаний.

Согласно ст. 36 Федерального Закона № 313-ФЗ и п. п. 2, 3 ст. 45 Устава г. Березники, принятого решением Березниковской городской Думы от 21.06.2005 г. № 9, Глава города подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые городской Думой; издает в пределах своих полномочий правовые акты.

Полномочиями по проверке положений нормативных правовых актов, принятых представительным органом местного самоуправления, местная администрация не наделена.
Оспариваемое предписание не содержит четкой формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Вместе с тем, предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его выполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Указанные признаки предписания делают его неисполнимым, что, безусловно, нарушает права администрации г. Березники в сфере иной экономической деятельности.

Кроме того, предписание выдано Министерством регионального развития Пермского края (в настоящее время Министерство территориального развития Пермского края) с превышением своих полномочий, поскольку с момент его выдачи полномочия по проверке соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности были переданы Министерству строительства и архитектуры Пермского края.

Заявленные требования обоснованы и подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования удовлетворить.

2. Признать недействительным предписание Министерства регионального развития Пермского края № 53-07.14.1-09 от 05.10.12 г. «об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности».

3. Обязать Министерство строительства и архитектуры Пермского края устранить нарушение прав и законных интересов администрации г. Березники.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья

Е.Н.Аликина