Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Седлеровой С.С., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Хасаншиной Э.Г., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Центрального банка Российской Федерации (ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице отделения по Пермскому краю Уральского главного управления Центрального банка Российской Федерации

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бездействий по Пермскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании предписания № 12 от 04.08.2021,

при участии

от заявителя: ФИО1 по доверенности от 05.03.2021г., предъявлено служебное удостоверение;

от заинтересованного лица: ФИО2, по доверенности от 29.01.2021г. № ДВ-168-103, предъявлено служебное удостоверение, оригинал диплома;

У С Т А Н О В И Л:

Центральный банк Российской Федерации (далее – заявитель, Отделение) в лице отделения по Пермскому краю Уральского главного управления Центрального банка Российской Федерации обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания № № 12 от 04.08.2021, вынесенного Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бездействий по Пермскому краю (далее – заинтересованное лицо, Управление).

В обоснование заявленных требований, с учетом принятого уточнения (том 2 л.д. 4-10) и дополнений к заявлению, Отделение в качестве оснований для признания недействительным пункта первого предписания от 04.08.2021 указывает следующее. Процедура согласования плана гражданской обороны 2021 года начата заявлением заблаговременно в ноябре 2020 года после получения исходных данных для разработки плана гражданской обороны. Направленный на согласование план был возвращен администрацией города Перми с различными замечаниями, которые устранены в дальнейшем. По результатам проведенных мероприятий план гражданской обороны был утвержден администрацией г. Перми 27.09.2021, в последующем утвержден Отделением 29.09.2021. Таким образом, вся процедура согласования плана гражданской обороны на 2021 год осуществлялась заявителем с ноября 2020 по сентябрь 2021 года с учетом получения исходных данных, необходимых для формирования плана. Все необходимые мероприятия Отделением выполнялись оперативно в рамках предоставленных полномочий, что свидетельствует об отсутствии бездействия со стороны заявителя. Полагает, что оспариваемое предписание в указанной части является неисполнимым, так как Отделение не могло повлиять на администрацию в части согласование плана. План гражданской обороны 2018 года был разработан в соответствии с действовавшим в период его разработки Порядком № 216ДСП, обязанность его ежегодно пересматривать и согласовывать новый план, указанным Порядком не предусмотрено. План гражданской обороны 2018 года являлся действующим с учетом отсутствия существенных изменений в структуре Отделения. В качестве оснований для признания недействительным пункта третьего предписания Отделение ссылается на отсутствие события правонарушения. Заявитель указывает, что фактическое нахождение запасов продовольственных средств в Отделении было обеспечено, однако в ходе проверки вопрос о фактическом наличии запасов не ставился. В приказе от 10.03.2021 отсутствовало указание на накопление запасов в области гражданской обороны. Полагает, что заинтересованным лицом на заявителя возложена обязанность по совершению действий, которые уже предприняты.

Представитель заявителя на удовлетворении требований настаивает в полном объеме. Полагает, что оспариваемое предписание не отвечает критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.

Заинтересованное лицо с требованиями не согласно в полном объеме по основаниям, изложенным в отзывах на заявление (том 2 л.д. 1-2, 136-137).

Представитель Управления оспариваемое предписание считает законным и обоснованным, оснований для удовлетворения требований не усматривает с учетом представленных сведений о привлечении к административной ответственности по результатам проведенной проверки.

Как следует из материалов дела, на основании решения от 19.07.2021 № 12, вынесенного должностным лицом Управления в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», с целью контроля соблюдения обязательных требований в области гражданской обороны в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок на 2021 год в отношении Центрального банка Российской Федерации проведена выездная проверка по месту осуществления деятельности: <...>. Срок проведения проверки установлен с 22.07.2021 по 04.08.2021.

По результатам проверки составлен акт контрольного мероприятия от 04.08.2021 № 12, заявителю выдано предписание от 04.08.2021 № 12 об устранении выявленных нарушений, в котором отражены следующие нарушения:

- план гражданской обороны организации на 2021 год не согласован с соответствующим органом местного самоуправления, осуществляющим свою деятельности на территории расположения организации. План 2018 года был разработан в соответствии с приказом МЧС России от 16.02.2012 «Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны)», который утратил силу;

- отсутствуют документы, подтверждающие проведение в организации штабных тренировок продолжительностью до 1 суток не реже 1 раз в год. В представленном в ходе проверки плане проведения штабной тренировки по гражданской обороне от 29.09.2020 № ВН-557-1-3/8315 указана продолжительность тренировки с 06.00 02.10.2020 до 17.00 02.10.2020 (время местное);

- организацией в целях гражданской обороны не накоплены: запасы продовольственных средств, запасы медицинских средств, запасы иных средств.

Срок устранения нарушений установлен заинтересованным лицом до 05.04.2022.

Спорное предписание было предметом досудебного обжалования в соответствии со ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 248-ФЗ), по результатам рассмотрения которого вышестоящим должностным лицом вынесено решение от 25.08.2021 № ЦВ-168-4-7978 об отказе в рассмотрении жалобы. Пункт третий предписания снят с контроля.

Заявитель, полагая, что предписание с учетом снятого с контроля пункта не соответствует действующему законодательству, нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, суд пришел к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению в силу следующего.

Исходя из части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В п. 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» установлено, что Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

В силу пункта 3 Положения МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы.

На территории Пермского края территориальным органом, осуществляющим управление гражданской обороной, является Главное управление МЧС России по Пермскому краю.

Таким образом, оспариваемое предписание об устранении нарушений обязательных требований в области гражданской обороны выдано уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий.

Одним из критериев законности предписания является конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для лица в силу закона.

Из указанного следует, что предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и по своему содержанию позволяет юридическому лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения и совершить действия по его устранению. В противном случае, предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Как следует из материалов дела, в оспариваемом предписании указано на нарушение заявителем требований пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ, пунктов 5, 12-14, 17, 20, 21 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 № 804, пунктов 5, 6, 7, 16.3, 16.6, 16.7, 16.10, 16.13, 16.14 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом от 14.11.2008 № 687, пунктов 29-34.4.10, пункта 35, подпункта «д» пункта 39 Порядка разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны), утвержденного приказом от 27.03.2020 № 216дсп, пунктов 3-5, подпункт «в» пункта 6, пункта 6(1), подпункта «а» пункта 7, подпункта «а» пункта 8 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов, средств, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 № 379, пунктов 4, 5, 9, 13 Типового порядка создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, утвержденного приказом от 18.12.2014 № 701.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон № 68-ФЗ) предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Федеральный закон № 28-ФЗ) определяет правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Статьями 1, 2 Федерального закона № 28-ФЗ установлено, что гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Одной из основных задач в области гражданской обороны является предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты.

Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства (п. 1 ст. 4 Федерального закона № 28-ФЗ).

В силу статьи 6 Федерального закона № 28-ФЗ Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданской обороны, издает нормативные правовые акты в области гражданской обороны и организует разработку проектов федеральных законов в области гражданской обороны, определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны.

Статьей 7 Федерального закона № 28-ФЗ предусмотрена обязанность федеральных органов исполнительной власти в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществлять меры, направленные на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время.

Статьей 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ определены полномочия организаций в области гражданской обороны, в том числе вне зависимости от отнесения в установленном порядке к категориям по гражданской обороне.

В соответствии с пунктом 5 Положения о гражданской обороне, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804, пунктами 5, 6 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14.11.2008 № 687 ведение гражданской обороны осуществляется на основе соответствующих Планов гражданской обороны, которые определяют объем, организацию, порядок обеспечения, способы и сроки выполнения мероприятий по гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в военное время.Подготовка к ведению гражданской обороны на муниципальном уровне и в организациях определяется положением об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании (организации) и заключается в планировании мероприятий по защите населения (работников), материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования (организации) от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Планы гражданской обороны и защиты населения (планы гражданской обороны) определяют объем, организацию, порядок обеспечения, способы и сроки выполнения мероприятий по приведению гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в военное время.

Приказом МЧС России от 27.03.2020 № 216дсп утвержден Порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны), разделом 4 которого установлены соответствующие этапы разработки планов, их согласования и утверждения.

В пункте 1 оспариваемого предписания заявителю вменено отсутствие согласованного с органом местного самоуправления плана гражданской обороны организации 2021 года.

В обоснование своих доводов в указанной части Отделение ссылается на заблаговременное начало процедуры согласования плана гражданской обороны 2021 года после получения исходных данных с учетом того, что направленный на согласование план был возвращен администрацией города Перми с различными замечаниями, которые устранены в дальнейшем. А также на отсутствие обязанности ежегодно пересматривать и согласовывать новый план гражданской обороны и отсутствием законодательного закрепления срока, в течение которого план должен быть разработан.

Рассмотрев доводы заявителя в данной части, суд находит их несостоятельными, поскольку момент проведения проверки согласованного плана не имелось. Фактически план гражданской обороны был согласован администрацией г. Перми 27.09.2021, затем 28.09.2021 согласован с администрацией Большесосновского муниципального района и утвержден Отделением 29.09.2021. Ранее утвержденный план 2018 года был разработан в соответствии с требованиями Порядка разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны), утвержденного приказом МЧС России от 16.02.2012 № 70дсп, который утратил силу в связи с изданием приказа от 27.03.2020 № 216дсп. Таким образом, у заявителя было достаточно времени для принятия мер по согласованию плана с учетом действующего законодательства и наличием информации о проведении плановой проверки. Из пояснений заявителя и имеющихся в деле документов следует, что процедура согласования начата только в ноябре 2020 года. То обстоятельство, что Порядок, утвержденный приказом от 27.03.2020 № 216дсп, не устанавливает сроки по его разработке, не свидетельствует о незаконности установленного нарушения с учетом необходимости соблюдения требований действующего законодательства.

Требование о ежегодном пересмотре и согласовании нового плана гражданской обороны оспариваемое предписание не содержит.

В пункте 3 оспариваемого предписания заявителю вменено отсутствие у организации накопленных запасов продовольственных, медицинских и иных средств, в целях гражданской обороны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 № 379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, разработанное в соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне», которое определяет порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В пунктах 2 - 4 Положения № 379 определено предназначение запасов, их конкретное содержание (запасы материально-технических средств, запасы продовольственных средств, запасы медицинских средств и запасы иных средств) и порядок определения номенклатуры и объемов запасов.

Согласно п. 5 Положения № 379 запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности. Не допускается хранение запасов с истекшим сроком годности.

Организациями, отнесенными к категориям по гражданской обороне, создание запасов и определение их номенклатуры и объемов исходя из потребности осуществляются для оснащения нештатных аварийно-спасательных формирований и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (подпункт «в» пункта 6 Положения № 379).

Подпунктом «а» пункта 7 Положения № 379 предусмотрена обязанность организаций предоставления информации о накопленных запасах в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, а также в органы местного самоуправления, на территории которых эти организации расположены.

В силу пункта 2 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804 (далее - Положение № 804), подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне (пункт 3 Положения № 804).

В обоснование позиции Отделение указывает, что фактическое нахождение запасов в Отделении было обеспечено. Отсутствие в приказе от 10.03.2021 указания на накопление запасов в области гражданской обороны не свидетельствует об обратном. Нарушение является необоснованным, возлагает обязанность по совершению действий, которые уже предприняты.

Указанные доводы судом рассмотрены и отклонены как необоснованные. Приказом от 10.03.2021 № ОДТ557-70 создан резерв для ликвидации чрезвычайных ситуаций. На момент проведения проверки доказательств, подтверждающих создание резерва материальных ресурсов в целях гражданской обороны, материалы дела не содержат.

Доводы Отделения о неисполнимости предписания суд отклоняет на основании следующего.

Оспариваемое предписание содержит описание характера нарушения, что подтверждается соответствующими ссылками на действующее законодательство, примененные формулировки исключают возможность его двоякого толкования, изложение является кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Иные доводы заявителя изучены судом и отклонены, поскольку не являются достаточными для опровержения выводов, изложенных в оспариваемом предписании о несоблюдении Отделением требований законодательства в области гражданской обороны.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с отсутствием оснований, а также недоказанности совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, предусмотренных частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 АПК РФ, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

В связи с отказом в удовлетворении требований государственная пошлина по делу относится на заявителя в порядке ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

Требования Центрального банка Российской Федерации оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья С.С. Седлерова