Гражданский кодекс часть 1

Закрытое акционерное общество "МАГНАТ" (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края (далее – Министерство) о признании отказа в согласовании проекта «Здание многофункционального назначения, шифр 253?607.1?000?ОФ», изложенного в письме от 24.10.2012 № СЭД 27?01?46?1500, незаконным (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ).

Представители заявителя в судебном заседании требования поддерживают в полном объеме, настаивают на всех доводах, изложенных в заявлении и письменных объяснениях. Полагают, что зона охраняемого природного ландшафта «Л-2» не исключает возможность осуществления реконструкции и завершения строительно-монтажных работ уже имеющегося объекта недвижимости в ранее отведенных для строительства границах. Ссылаются на то, что ответ Министерства не содержит какого либо детального анализа представленной проектной документации.

Представители Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края (далее по тексту – Министерство) против заявленных требований возражают по основаниям, изложенным в отзыве и письменных пояснениях (л. д. 80-87, т. 1; л. д. 1-7, т. 2), просят в удовлетворении требований отказать. Считают вывод заявителя о неприменении специалистами Министерства каких-либо методик, в том числе нормативных, при определении негативного влияния на объект культурного наследия «Здание Речного вокзала» ошибочным, поскольку представленная документация оценивалась на предмет соблюдения градостроительных регламентов и проектов зон охраны, что отражено в содержательной части обжалуемого письма.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующее.

Закрытое акционерное общество "МАГНАТ" (ОГРН <***>; ИНН <***>) является юридическим лицом (л. д. 29).

Как следует из материалов дела, общество обратилось в Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края с письмом исх. №57 от 13.09.2012 г. (л.д. 64, т. 1).

В письме заявителя содержалась просьба о разъяснении необходимости проведения историко-культурной экспертизы проекта и процедуре ее прохождения в связи с письмом Министерства от 15.08.2012 г. №СЭД?27?01?46-970, а также просьба о согласовании проекта «Здание многофункционального назначения» по ул. Монастырской, 2б в Ленинском районе города Перми, шифр 253-607.1-000-ОФ.

Заявителем к письму был приложен Р.6. Обеспечение сохранности объектов культурного наследия. Шифр: 253-607.1-000-ПОС и Концепция реконструкции Шифр: 253-607.1-000.

Письмом № СЭД 27-01-46-1500 от 24.10.2012 года «О рассмотрении обращения» Министерство проинформировало заявителя о том, что проектная документация не может быть согласована, а также предложено доработать данную документацию и представить для рассмотрения и выдачи заключения.

Не согласившись с отказом в согласовании проекта, заявитель обратился в арбитражный суд.

Оценив в совокупности доводы сторон и имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статей 9, 65, 71, 200 АПК РФ, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 99 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.

Согласно пункту 4 названной статьи Земельного кодекса РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) устанавливаются следующие зоны охраны объектов культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (пункт 2 статьи 34).

Пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ предусматривает, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 36 Федерального закона N 73-ФЗ в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения экспертизы проектной документации.

Согласно ст. 30 Закона 73-ФЗ объектами историко-культурной экспертизы, в том числе, являются объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона; земельные участки, подлежащие хозяйственному освоению.

Согласно ст. 31 Закона 73-ФЗ историко-культурная экспертиза проводится до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

В соответствии с Постановлением Правительства Пермского края от 15 июня 2007 г. №119-п «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель, и градостроительных регламентов в границах данных зон» земельный участок, на котором расположен реконструируемый объект, расположен в зоне охраняемого природного ландшафта «Л?2» (зона скверов, парков, садов, бульваров городских, исторического центра и отдельных фрагментов города: Набережная р. Камы), а также в непосредственной близости с объектами культурного наследия регионального значения «Речной вокзал» (<...>), «Управление железной дороги (2 здания). Корпус административный. Корпус служебный» (<...>), «Тоннель и подпорная стена ж/д перегона Пермь - I - Пермь - 2» (<...> береговой склон, Слудка) и в границах памятника археологии «Егошихинский медеплавильный завод, поселение», согласно распоряжению Губернатора Пермской области от 5 декабря 2000 г . №713-р.

Постановлением Правительства Пермского края от 15.06.2007 N 119-п «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» установлены ограничения для зоны «Л-2»: градостроительным регламентом в зоне охраняемого природного ландшафта «Л-2» разрешается строительство новых зданий в случае, если функциональное назначение здания связанно только с рекреационной деятельностью. Согласно ст. 98 Земельного кодекса к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно - оздоровительной и спортивной деятельности граждан. Земли, предназначенные для строительства зданий многофункционального назначения не отнесено Земельным кодексом РФ к землям рекреационного назначения. Градостроительными регламентами для зоны «Л-2» запрещается:

- нарушение предметов охраны при любых видах деятельности;

- размещение павильонов, палаток и других объектов торговли и питания без согласования с природоохранными органами и с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

К предмету охраны зоны охраняемого природного ландшафта «Л-2» относятся (подлежат сохранению):

- назначение территорий как исторических мест отдыха горожан;

- зеленые насаждения;

- элементы исторической планировки;

- элементы рельефа.

Из материалов дела следует, что строительство существующего объекта незавершенного строительства – 3-х этажного торгово-развлекательного центра путем реконструкции магазина было осуществлено на основании разрешения на строительство №RU90303000-90/2009 от 25.06.2009 (срок действия продлен до 25.02.2012), выданного Департаментом планирования и развития территории города Перми, которое выдано на этап строительства – выполнение работ по демонтажу конструкций незавершенного строительством здания в связи с корректировкой проектной документации (л.д. 65, т. 1).

Доказательства соблюдения требований Федерального закона N 73-ФЗ при выдаче разрешения на строительство №RU90303000-90/2009 в материалах дела отсутствуют.

В графе «Особые условия» названного разрешения на строительство указано: «в пределах границ отвода земельного участка с кадастровым номером 59:01:44 1 8025:0029. Ранее реконструкция была разрешена постановлением администрации города Перми от 01.11.2005 №2574 сроком действия до 01.11.2008» (л.д. 37, т. 1).

Между тем постановлением администрации города Перми от 01.11.2005 №2574 заявителю была разрешена реконструкция магазина (пристройки и надстройки) для размещения торгово-культурно-развлекательного центра по разработанному и согласованному проекту на земельном участке, имеющем иной государственный кадастровый номер, а именно - 59:01:44 1 8025:0018.

Кроме того, пунктом 2.1 указанного постановления заявителю предписывалось вести строительные работы на объекте строительства в соответствии с разработанным и утвержденным проектом после получения разрешения городской инспекции архитектурно-строительного контроля на строительно-монтажные работы.

Доказательства соблюдения требований Федерального закона N 73-ФЗ при выдаче разрешения Инспекции архитектурно-строительного контроля на выполнение строительно-монтажных работ №460/2005/1 от 05.12.2005 г. сроком действия до 31.12.2006 г. в материалах дела отсутствуют.

В соответствии с п. 2.1. Положения "О Министерстве культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края", утвержденным Постановлением Правительства Пермского края от 13.12.2007 N 331-п (далее – Положение) целью деятельности Министерства является формирование и реализация единой региональной политики в интересах населения Пермского края в сфере культуры и искусства, молодежной политики, туризма, массовых коммуникаций, в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов историко-культурного наследия в пределах своих полномочий, установленных законодательством.

Согласно п. 2.2.3 Положения одной из задач Министерства является организация мероприятий, направленных на сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия.

Подпунктом 3.5.1.7. пункта 3.5. Положения к полномочиям Министерства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено согласование в случаях и порядке, установленных Законом об объектах культурного наследия, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ.

Следовательно, обстоятельства, изложенные в письме Министерства от 24.10.2012 № СЭД 27?01?46?1500, являются мнением компетентного уполномоченного органа.

Письмо заявителя от 13.09.2012 №57, ответ на которое обжалуется, было направлено в результате рассмотрения письма Министерства от 15.08.2012 №СЭД-27-01-46-970.

В указанном письме Министерства к представленной проектной документации были выявлены следующие замечания:

1. в представленных материалах отсутствовал ландшафтно-визуальный анализ с графической проверкой высотности проектируемого здания относительно объекта культурного наследия;

2. отсутствовал раздел обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия;

3. отсутствовало положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы;

4. отсутствовало обоснование проектного решения.

Письмом от 13.09.2012 №57 заявителем направлена концепция реконструкции, шифр 253-607.1-000 в качестве обоснования проектного решения и раздел обеспечения сохранности объектов культурного наследия.

Уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий сделан вывод о том, что обоснование проектного решения в концепции реконструкции, шифр 253-607.1-000, отсутствует, поскольку прилагаемый текст к концепции носит лишь описательный характер для размещенных схемы, развертки и фотомонтажа. Согласно положениям Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 №87 «О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию» проектная документация состоит из текстовой и графической частей. Текстовая часть содержит сведения в отношении объекта капитального строительства, описание принятых технических и иных решений, пояснения, ссылки на нормативные и (или) технические документы, используемые при подготовке проектной документации и результаты расчетов, обосновывающие принятые решения. В представленной концепции реконструкции, шифр 253-607.1-000 отсутствует предусмотренная действующим законодательством информация.

Министерством также установлено, что представленный раздел по обеспечению сохранности объектов культурного наследия не содержит мероприятий по сохранению памятника археологии и памятников истории и культуры. Исходя из смысла п. 3 ст. 36 Федерального закона от 25.06.2002 г. №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в разделе может отражаться анализ участка предполагаемых работ с учетом геоморфологических данных и сведений о хозяйственном освоении; анализ воздействия земляных и строительно-монтажных работ на культурные напластования; перечень конкретных мероприятий по сохранению, исходящих из угрозы разрушения объекта культурного наследия (виды мероприятий с указанием объема работ и участков их проведения); историческая справка. Согласно ст. 40 Федерального закона от 25.06.2002 г. №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» сохранение объекта культурного наследия предполагает научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы. «Егошихинский медеплавильный завод, поселение» согласно распоряжению губернатора Пермской области от 5 декабря 2000 г. №713-р является объектом археологического наследия. В соответствии с ч. 2 ст. 40 под сохранением объекта археологического наследия понимаются спасательные археологические работы. Для проведения такого рода работ разработаны рекомендации Министерства культуры РФ. Рекомендации при проведении такого рода работ разработаны Министерством культуры РФ СРП -2007. При составлении раздела по обеспечению сохранности объектов культурного наследия данные нормативные акты во внимание не приняты и, соответственно, не отражены конкретные мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия.

Министерством установлено, что в концепции реконструкции видовые точки не соответствуют указанным видовым точкам наилучшего зрительного восприятия городского и природного ландшафта согласно историко-архитектурному плану, утвержденному Постановлением Правительства Пермского края от 15 июня 2007 г. №119-п «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель, и градостроительных регламентов в границах данных зон». Согласно указанному нормативному акту, для данной территории установлена высотная доминанта, а именно объект культурного наследия «Речной вокзал». С этим же объектом связан основной композиционный узел планировочной структуры данного участка. Однако представленная концепция реконструкции позволяет определить утрату восприятия в качестве доминанты объекта культурного наследия, кроме того, фактический перенос восприятия на здание многофункционального центра, поскольку оно становится господствующим зданием в архитектурном окружении. В том числе, меняется панорама восприятия объекта культурного наследия, что недопустимо, поскольку предметом охраны является также визуальное восприятие объектов наследия. В концепции реконструкции, шифр 253?607.1-000, отсутствует какие-либо приведенные математический или иные расчеты, свидетельствующие об обратном.

Кроме того, согласно концепции реконструкции, шифр 253-607.1-000, титульный лист и согласно фотомонтажу (видовая точка 6 страница 14 и видовая точка 7 страница 15) у объекта культурного наследия «Речной вокзал» выполнена надстройка несуществующих элементов здания, что видно по развертке по ул. Орджоникидзе (страница 7), хотя фотомонтаж должен содержать реальное отражение объектов рядом с которыми проектируется здание многофункционального центра.

Суд считает обоснованным довод Министерства об отсутствии в материалах дела заключения государственной историко - культурной экспертизы.

Ссылка заявителя на Акт историко-культурной экспертизы от 30.10.2007 г. (л.д. 39, т. 1) судом отклонена, поскольку в соответствии с Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569 (далее - Положение), основаниями для несогласия с заключением экспертизы для органа охраны объектов культурного наследия, в частности, являются:

истечение 2-летнего срока с даты оформления заключения экспертизы (п.30 «з» Положения);

несоответствие заключения экспертизы требованиям, предусмотренным пунктами 19-25 Положения (п. 30 «е» Положения).

Представленный Акт историко-культурной экспертизы от 30.10.2007 г. оформлен более 2-х лет до момента обращения в уполномоченный орган и, кроме того, не соответствует установленным Положением нормам.

При изложенных обстоятельствах доводы заявителя судом исследованы и отклонены как основанные на ошибочном, субъективном толковании законодательства и противоречащие материалам дела.

Довод Министерства о том, что оспариваемое письмо не является ненормативным правовым актом, является ошибочным.

Ненормативным правовым актом является акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Правовые акты принимаются с соблюдением установленной процедуры и облекаются в предусмотренную законом форму. Решение же, как индивидуальный акт, может быть не столь формализованным, например, выраженным в виде резолюции на заявлении заинтересованного лица, письма либо в иной форме. Форма выражения решения не влияет на возможность его обжалования.

Из содержания заявленных требований следует, что предметом обжалования является именно решение Министерства по проектной документации, затрагивающее права и интересы заявителя и выраженное посредством направления обществу спорного письма, поэтому выбранный заявителем способ защиты нарушенных прав соответствует способу, закрепленному статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого отказа незаконным (несоответствие закону и нарушение в связи с этим прав и законных интересов заявителя) судом не установлена, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

В связи с отказом в удовлетворении требований в порядке ст. 110 АПК РФ судебные расходы возлагаются на заявителя.

Руководствуясь ст. ст. 110, 167 - 170, 176, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья А.Е. Алексеев