Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Владивостока (ИНН <***>, ОГРН <***>)
к Министерству государственного финансового контроля Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконными решения от 03.06.2021 № 4-РВП/2021 по результатам внеплановой камеральной проверки и представления от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021,

при участии в заседании: от заявителя – представителя ФИО1 (по доверенности от 18.12.2020 № 1-3/4713), от Министерства - представителя ФИО2 (по доверенности от 23.07.2021 № 5),

установил:

Администрация города Владивостока обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения Министерства государственного финансового контроля Приморского края от 03.06.2021 № 4-РВП/2021 по результатам внеплановой камеральной проверки и представления от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021, которое принято судом к производству 07.07.2021.

В обоснование заявленного требования Администрация указывает, что исполнение представления невозможно, поскольку внесение изменений в положения муниципальных контрактов в части изменения сроков их действия (по пункту 1 представления) будет противоречить положениям части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которой изменение существенных условий контракта не допускается, а в части приемки выполненных услуг с нарушением установленного контрактами порядка (по пункту 2 представления) внесение изменений в акты приемки оказанных услуг невозможно, поскольку акты являются документами финансовой отчетности заказчика. Заявитель также полагает, что передача материалов дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по части 20 статьи 19.5 КоАП РФ, может причинить ему ущерб.

Административный орган согласно письменному отзыву и представитель Министерства в судебном заседании предъявленные требования не признал, настаивает на законности и исполнимости оспариваемых решения и представления.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего обращения ФИО3 (вх. № 59-975 от 25.02.2021, № 59гр-6 от 01.03.2021) Министерством в соответствии с приказом от 09.03.2021 № 59/38пр в период с 11.03.2021 по 06.05.2021 была проведена внеплановая камеральная проверка Администрации на предмет соблюдения условий муниципальных контрактов, заключённых в 2020 году на основании пункта 30.1 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) с физическими лицами на оказание услуг по содействию в подготовке проведения общероссийского голосования в 2020 году путём информирования граждан о дне, месте, времени и порядке проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, источником финансирования которых являлось предоставление иного межбюджетного трансферта, представленного из краевого бюджета.

В ходе проверки Министерством было установлено, что в нарушение части 1 статьи 2, части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ контракты, заключенные заказчиком с единственным исполнителем, содержат условие о распространении действия контракта на отношения сторон, возникшие до их подписания.

Помимо этого, Министерством было установлено, что в нарушение требований статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ заказчиком изменены существенные условия контрактов на оказание услуг по содействию в подготовке проведения общероссийского голосования в 2020 году, выразившиеся в приемке выполненных услуг с нарушением порядка, установленного контрактом.

Результаты проверки отражены в акте от 29.04.2021 № 4-ВП/2021.

Рассмотрев материалы проверки с учётом документов, полученных в ходе проверки, при отсутствии возражений Администрации на акт проверки, Министерством принято решение от 03.06.2021 № 4-РВП/2021, согласно которому Министерство решило направить объекту проверки обязательное для исполнения представление о принятии мер по устранению причин и условий нарушения; по признакам злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, допущенных должностными лицами заказчика при заключении контрактов на оказание услуг, информацию направить в Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Приморскому краю (пункт 1), а также возбудить административное производство по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ (пункт 2).

Выданным на основании решения представлением от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021 Министерство возложило на Администрацию обязанность безотлагательно рассмотреть настоящее Представление (пункт 1), в течение 30 дней со дня получения представления принять меры по устранению причин и условий, выявленных нарушений (пункты 2, 3), а также не позднее 40 дней со дня получения представления представить в Министерство государственного финансового контроля Приморского края информацию о результатах исполнения представления приложением копий документов, подтверждающих его исполнение.

Требование Министерства о внесении изменений в положения муниципальных контрактов в части изменения сроков их действия и в акты приемки оказанных услуг в части приемки выполненных услуг в установленные сроки названное представление не содержит.

Не согласившись с решением и предписанием, посчитав их незаконными и нарушающими права и законные интересы в сфере иной экономической деятельности, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, суд пришел к следующим выводам.

По смыслу статьи 13 ГК РФ, статей 198, 200 АПК РФ в их взаимосвязи с разъяснениями пункта 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативных правовых актов публичных органов власти является их несоответствие закону или иному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанным актами прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе проверки было установлено, что в 2020 году на основании пункта 30.1 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ Администрацией города Владивостока в рамках организации содействия в подготовке проведения общероссийского голосования путем информирования граждан о дне, месте, времени и порядке проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституции Российской Федерации заключено 3160 муниципальных контрактов с физическими лицами.

Пунктами 2.1 контрактов срок оказания услуг установлен с 15.06.2020 до 30.06.2020.

При этом, 13 контрактов заключены в период с 29.06.2020 по 30.06.2020, а 3147 контрактов - в период с июля по декабрь 2020 года, то есть после окончания срока оказания услуг.

Пунктами 11.1 контрактов предусмотрено, что контракт вступает в силу с момента его заключения, на основании пункта 2 статьи 425 ГК РФ условия контракта распространяют свое действие на правоотношения, возникшие со дня начала оказания услуги.

Между тем, пунктом 2 статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также вес те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 525 ГК РФ поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ определение поставщика начинается с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных Законом о контрактной системе случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), и завершается заключением контракта.

В силу пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Частью 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Привлечение исполнителя без соблюдения процедур, установленных Федеральным законом № 44-ФЗ, противоречит требованиям законодательства о контрактной системе.

Согласно пункту 20 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017, по общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя право требовать оплаты соответствующего предоставления.

На основании изложенного суд соглашается с выводом Министерства о том, что положения пункта 2 статьи 425 ГК РФ не применяются к отношениям, регулируемым Федеральным законом № 44-ФЗ, в связи с тем, что обязательственные правоотношения между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) начинаются исключительно с момента заключения контракта.

Заключение контрактов позднее даты его фактического исполнения противоречит принципам обеспечения конкуренции и ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок, установленным статьей 6 Федерального закона № 44-ФЗ.

Следовательно, контракты заказчика с единственным исполнителем, содержащие условие о распространении действия контракта на отношения сторон, возникшие до их подписания, заключены в нарушение части 1 статьи 2, части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ.

При изложенных обстоятельствах суд делает вывод о том, что оспариваемое решение и представление по пунктам 1 и 2 полностью соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, выданы в пределах полномочий Министерства при соблюдении порядка проведения проверки, срок исполнения представления является исполнимым, содержание представления ясно и недвусмысленно, в связи с чем оспариваемое представление в части пунктов 1 и 2 не нарушает законные права и интересы Администрации.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В то же время, в ходе проверки Министерство также установило, что согласно пунктам 5.3 контрактов исполнитель в течение 5 рабочих дней с момента окончания оказанных услуг предоставляет заказчику подписанные отчет об объемах оказанных услуг и акт сдачи-приемки оказанных услуг по форме, предусмотренной настоящим контрактом.

Согласно представленных по выборочному запросу копий отчетов услуги оказывались исполнителями в период с 15.06.2020 по 30.06.2020, в связи с чем все отчеты и акты сдачи-приемки оказанных услуг должны быть предоставлены заказчику не позднее 07.07.2020, при этом в отчетах фактически отсутствует информация о дате их предоставления заказчику.

В силу пунктов 5.4 контрактов заказчик в течение 10 рабочих дней со дня получения акта сдачи-приемки оказанных услуг и отчета об объемах оказанных услуг, осуществляет приемку оказанных услуг, принимает оказанные услуги, и передает исполнителю подписанный со своей стороны акт сдачи-приемки оказанных по контракту услуг.

Таким образом, приемка оказанных по контрактам услуг должна быть осуществлена не позднее 21.07.2020, однако проверкой установлено, что акты сдачи-приемки оказанных услуг подписаны после заключения муниципальных контрактов, а именно в августе, сентябре, ноябре, декабре 2020 года.

В соответствии с частью 7 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ приемка результатов отдельного этапа исполнения контракта, а также оказанной услуги осуществляется в порядке и в сроки, которые установлены контрактом.

С учётом данных обстоятельств Министерство пришло к выводам о том, что приемка по контрактам, заключенным с физическими лицами на оказание услуг по содействию в подготовке проведения общероссийского голосования в 2020 году, осуществлена заказчиком в нарушение требований части 7 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, тем самым заказчик в нарушение требований статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ внёс изменения в существенные условия контрактов.

Суд полагает, что с таким выводом Министерства согласиться нельзя в силу следующего.

Согласно части 2 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона.

Часть 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливает, что изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, перечень которых приведённых названной нормой.

Статья 452 ГК РФ прямо устанавливает, что соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев не вытекает иное

Пунктом 3 статьи 453 ГК РФ предусмотрено, что в случае изменения или расторжения договора обязательства считаются измененными или прекращенными с момента заключения соглашения сторон об изменении или о расторжении договора, если иное не вытекает из соглашения или характера изменения договора, а при изменении или расторжении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу решения суда об изменении или о расторжении договора.

Согласно пунктам 11.2 контрактов, заключённых Администрацией с физическими лицами, все изменения и дополнения к указанным контрактам имеют юридическую силу только при условии, что они подписаны уполномоченными представителями сторон.

Таким образом, изменения к контрактам должны быть оформлены в письменной форме (в форме дополнительного соглашения) и подписаны уполномоченными представителями обеих сторон контракта.

Между тем, доказательств внесения изменений в муниципальные контракты, заключенные с физическими лицами на оказание услуг по содействию в подготовке проведения общероссийского голосования в 2020 году, в ходе проверки Министерством не установлено и суду при рассмотрении дела не представлено.

Поскольку факт изменения существенных условий муниципальных контрактов материалами дела не подтверждается, суд приходит к выводу о том, что у Министерства отсутствовали правовые и фактические основания для включения в оспариваемое представление пункта 3 о возложении на Администрацию обязанности в течение 30 дней со дня получения представления принять меры по устранению причин и условий выявленного нарушения, выразившегося в нарушении требований статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ и внесении изменений в существенные условия контрактов в части приемки выполненных услуг.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах заявленные Администрацией требования подлежат частичному удовлетворению судом.

Поскольку Администрация при обращении в суд от уплаты госпошлины освобождена, о наличии иных судебных расходов сторонами суду не заявлено, судом по настоящему делу не рассматриваются вопросы распределения судебных расходов.

Руководствуясь статьями 167-170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать незаконным представление Министерства государственного финансового контроля Приморского края от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021 в части пункта 3 об обязании Администрации города Владивостока принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений, выразившихся в изменении существенных условий контрактов; в удовлетворении остальной части требований отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.

Судья А.А. Фокина