Гражданский кодекс часть 1

от заявителя – Главы администрации ФИО1 (п-т серии <...> выд. 04.07.2007), адвоката Зелепуги А.И. (удост. № 1661 выд. 09.07.2009, доверенность от 29.03.2010),

от Муниципального комитета – председателя Шпиля И.А. (удост. № 15, действ. до 13.10.2010), депутата ФИО2 (п-т серии <...> выд. 29.01.2000, доверенность от 26.03.2010),

протокол судебного заседания вёл судья А.А.Фокина,

установил:

Резолютивная часть решения была объявлена судом в судебном заседании 30.03.2010, изготовление полного текста мотивированного решения откладывалось судом на основании части 2 статьи 176 АПК РФ. Полный текст решения изготовлен судом 06.04.2010.

Администрация Кавалеровского городского поселения Кавалеровского муниципального района (далее по тексту - «заявитель», «Администрация») обратилась с заявлением в Арбитражный суд Приморского края к Муниципальному комитету Кавалеровского городского поселения Кавалеровского муниципального района (далее по тексту – «Муниципальный комитет») о признании недействительным решения № 173 от 24.09.2009 «Об отчете исполнения бюджета поселения за 2008 год».

В обоснование требований заявитель указал, что оспариваемое решение принято с нарушением полномочий и противоречит статье 264.5, 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – «БК РФ») и статье 36 Муниципального правого акта № 105-МПА от 24.11.2008 «Положение о бюджетном процессе в Кавалеровском городском поселении», поскольку отклонить отчёт об исполнении бюджета возможно только в случае недостоверного или неполного отражения в нём данных, а таких фактов установлено не было, при этом оспариваемое решение не мотивировано и в нём не установлен срок для повторного представления на утверждение отчёта об исполнении бюджета. Кроме того, в оспариваемом решении содержится неудовлетворительная оценка деятельности Главы администрации, однако, по мнению заявителя, такая оценка может быть вынесена только в отношении Администрации как исполнительного органа, осуществляющего исполнение бюджета.

Представители Муниципального комитета, возражая против требований в полном объёме, считают оспариваемое решение соответствующим законодательству и фактическим обстоятельствам, поскольку при утверждении отчёта об исполнении бюджета Администрацией не были представлены в полном объёме все необходимые документы, в частности, приказы по кадрам и трудовые договоры, а также документы о расходовании средств для выплаты заработной платы. При этом представители Муниципального комитета указали, что имеют право запрашивать любые интересующие их документы, а Главе администрации было известно о том, чего не хватает и какие документы необходимо представить, поскольку она, являясь депутатом, также присутствовала на обсуждении отчёта об исполнении бюджета.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения сторон, суд установил следующее.

13.05.2009 в Муниципальный комитет Кавалеровского городского поселения Администрацией Кавалеровского городского поселения письмом № 01-39 от 08.05.2009 был представлен на рассмотрение отчёт об исполнении бюджета поселения за 2008 год, подготовленный Управлением финансов Кавалеровского муниципального района на основании Соглашения №12/№40 от 01.01.2008 «О передаче полномочий по составлению, исполнению местного бюджета, составлению отчёта об исполнении местного бюджета».

Дополнительно к этому Администрацией был представлен протокол общественных слушаний от 25.06.2009, а также по запросам Муниципального комитета – дополнительные пояснения (письма № 01-53 от 25.06.2009, № 01-56 от 06.07.2009, № 01-60 от 21.07.2009).

21.09.2009 Глава администрации обратилась в Муниципальный комитет с запросом № 01-74 от 16.09.2009 о неутверждении отчёта.

24.09.2009 Муниципальным комитетом Кавалеровского городского поселения было вынесено решение № 173 «Об отчете исполнения бюджета поселения за 2008 год», которым отчёт главы администрации Кавалеровского городского поселения об исполнении бюджета поселения за 2008 год решено не утверждать (пункт 1) и вынести неудовлетворительную оценку деятельности главы администрации Кавалеровского городского поселения по итогам отчёта по исполнению бюджета поселения за 2008 год (пункт 2); копию данного решения Администрацией получена 12.10.2009.

Не согласившись с решением № 173 от 24.09.2009, Администрация 16.12.2009 обратилась в Кавалеровский районный суд, который определением от 18.12.2009 отказал в принятии заявления к производству, указав на необходимость обжалования решения в ином судебном порядке, после чего заявитель обратился в Арбитражный суд Приморского края с требованием признать решение недействительным.

Суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению в полном объёме по следующим причинам.

В силу частей 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статья 264.5 БК РФ устанавливает, что порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом в соответствии с положениями настоящего Кодекса (пункт 1).

Пунктом 2 названной статьи предусмотрено, что одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 264.5 БК РФ по результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

Таким образом, Кодексом предусмотрены только два возможных решения, принимаемых законодательным (представительным) органом по результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета: (1) решение об утверждении решения об исполнении бюджета либо (2) решение об отклонении решения об исполнении бюджета.

При этом, как прямо следует из текста пункта 3 статьи 264.5 БК РФ, основанием для отклонения решения об исполнении бюджета являются только факты недостоверного или неполного отражения данных в годовом отчете об исполнении бюджета; в этом случае решение об исполнении бюджета возвращается (в спорном случае - местной администрации) для устранения таких фактов и повторного представления после устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных в срок, не превышающий одного месяца.

Названным положениям федерального законодательства о бюджетном процессе соответствуют нормы Муниципального правого акта № 105-МПА от 24.11.2008 «Положение о бюджетном процессе в Кавалеровском городском поселении» (далее по тексту – «Положение о бюджетном процессе») и пункта 2 статьи 99 Устава Кавалеровского городского поселения, утверждённого решением Муниципального комитета № 03 от 29.01.2008, в редакции решения о внесении изменений № 82 от 30.10.2008.

В силу статей 35, 36 Положение о бюджетном процессе отчёт об исполнении бюджета поселения за отчётный финансовый год представляется в Муниципальный комитет не позднее 1 мая текущего года; одновременно с отчётом представляются: проект муниципального правового акта об исполнении бюджета поселения за отчётный финансовый год; баланс исполнения бюджета поселения; отчёт о финансовых результатах деятельности; отчёт о движении денежных средств; пояснительная записка; отчёты об использовании ассигнований резервного фонда администрации поселения, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов, о состоянии муниципального долга поселения на начало и конец отчётного финансового года, об исполнении приложений к решению о бюджете поседения за отчётный финансовый год; протокол публичных слушаний по отчёту об исполнении бюджета поселения.

Муниципальный комитет обязан рассмотреть отчёт об исполнении бюджета поселения в течение одного месяца со дня получения отчёта и заключения комиссии по бюджету.

По результатам рассмотрения отчёта об исполнении бюджета поселения за отчётный финансовый год Муниципальный комитет принимает решение об утверждении либо отклонении решения об исполнении бюджета поселения; в случае отклонения Муниципальным комитетом решения об исполнении бюджета поселения он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

Однако, судом при рассмотрении настоящего дела не установлено фактов неполного либо недостоверного отражения данных в отчёте об исполнении бюджета поселения за 2008 год, в связи с чем у Муниципального комитета не имелось оснований для отклонения решения об исполнении бюджета поселения.

Так, в нарушение требований части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ в ходе рассмотрения дела представители Муниципального комитета не смогли назвать, в чём выразилась неполнота представления данных и каких документов из поименованных в пункте 2 статьи 35 Положение о бюджетном процессе не содержал представленный Администрацией отчёт об исполнении бюджета за 2008 год.

При этом, перечень документов, названный в статье 35 Положение о бюджетном процессе, является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.

Также, судом отклоняется и ссылка Муниципального комитета на положения пунктов 2, 3 статьи 265 БК РФ и пункт 2 статьи 31 Положения о бюджетном процессе, поскольку из них не следует право представительного органа на истребование от местной администрации любых документов.

Так, в силу вышеназванных законоположений финансовый контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из изложенного следует вывод, что последующий финансовый контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов включает право представительного органа запросить и корреспондирующую обязанность местной администрации представить необходимые сопроводительные материалы при утверждении бюджета (которые и перечислены в пункте 2 статьи 35 Положения о бюджетном процессе) и информацию, необходимую для осуществления контроля в пределах компетенции по бюджетным вопросам.

В свою очередь, бюджетные полномочия Муниципального комитета определены в статьях 2 и 31 Положения о бюджетном процессе, из которых не следует право Муниципального комитета на истребование любых документов (в частности, приказов по кадрам и трудовых договоров, а также документов о расходовании средств для выплаты заработной платы, включая временных работников на период отпусков).

Что касается доводов о недостоверности данных, то они также не нашли своего подтверждения в материалах настоящего дела. При этом судом установлено, что Управлением финансов Кавалеровского муниципального района был проведён анализ исполнения расходной части бюджета Кавалеровского городского поселения, и Справка по проведённому анализу не содержит каких-либо сведений о недостоверности данных отчёта в части расходов (не выявлено фактов сверхлимитного, документально неподтверждённого или иного, с нарушением законодательства, расходования бюджетных средств).

При этом суд обращает внимание Муниципального комитета, что формулировки резолютивной части оспариваемого решения № 173 не соответствуют видам решений, принимаемых по результатам рассмотрения отчёта об исполнении бюджета, названным в пункте 1 статьи 36 Положение о бюджетном процессе.

Также, оспариваемое решение не содержит вывода о возвращении отчёта, обоснования причин его возвращения (из решения не следует, в связи с чем не утверждён отчёт и какие документы необходимо представить либо какие данные необходимо привести в соответствие с фактическими обстоятельствами) и срока для устранения недостоверности или неполноты отражения данных.

Исходя из положений части 4 статьи 200 АПК РФ, оценка оспариваемого ненормативного акта, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления производится судом на дату его вынесения (совершения).

В обоснование довода о том, что у Администрации надлежащим образом были запрошены дополнительные документы, которых не хватило для принятия решения об утверждении отчёта об исполнении бюджета, Муниципальный комитет сослался на письмо от 24.11.2009 № 01-57. Однако, судом установлено, что данное письмо было получено Администрацией 25.11.2009, то есть после вынесения оспариваемого решения № 173 от 24.09.2009, к тому же, письмо от 24.11.2009 № 01-57 являлось ответом на повторное обращение Администрации с запросом об утверждении отчёта об исполнении бюджета поселения за 2008 год (запрос № 01-98 от 19.11.2009).

Таким образом, решение № 173 от 24.09.2009 является необоснованным и немотивированным.

Кроме того, соответствует нормативному регулированию и довод заявителя о том, что Муниципальным комитетом порицание деятельности вынесено не тому органу – Главе администрации вместо Администрации поселения.

Как буквально следует из абзаца 6 пункта 2 статьи 265 БК РФ и подпункта 5 пункта 2 статьи 31 Положения о бюджетном процессе, представительный орган вправе вынести оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Исходя из положений статей 4 (пункт 2), 5 (подпункт 2 пункта 1) Положения о бюджетном процессе, а также подпункта 1 пункта 1 статьи 39 Устава Кавалеровского городского поселения, утверждённого решением Муниципального комитета № 03 от 29.01.2008, в редакции решения о внесении изменений № 82 от 30.10.2008, органом, исполняющим бюджет поселения, является Администрация городского поселения – исполнительно-распорядительный орган Кавалеровского городского поселения (подпункт 3 пункта 1 статьи 22 Устава) – в лице своего финансового органа, а не Глава Кавалеровского городского поселения, который является только высшим должностным лицом местного самоуправления.

Этот вывод подтверждается и пунктами 1.1, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.4, 2.4 Соглашения №12/№40 от 01.01.2008 «О передаче полномочий по составлению, исполнению местного бюджета, составлению отчёта об исполнении местного бюджета», заключённого между Администрацией Кавалеровского городского поселения и Администрацией Кавалеровского муниципального района.

Остальные доводы Муниципального комитета судом отклоняются как не имеющие правового значения при рассмотрении настоящего дела.

Принимая во внимание всё вышеизложенное, руководствуясь статьями 200, 201 АПК РФ, суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению в полном объёме и признаёт оспариваемое решение от 24.09.2009 № 173 недействительным, поскольку оно не соответствует Бюджетному кодексу РФ, Положению о бюджетном процессе и создаёт Администрации препятствия в сфере экономической деятельности.

По правилам частей 1, 3 статьи 110 АПК РФ, пп. 2 пункта 2 статьи 333.17, пп. 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ госпошлина, уплаченная заявителем при обращении в суд, подлежит возврату заявителю на основании пп. 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 201 АПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным Решение Муниципального комитета Кавалеровского городского поселения Кавалеровского муниципального района Приморского края от 24 сентября 2009 года № 173 «Об отчете исполнения бюджета поселения за 2008 год» как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации, Муниципальному правовому акту «Положение о бюджетном процессе в Кавалеровском городском поселении» № 105-МПА от 24.11.2008.

Решение подлежит немедленному исполнению.

Возвратить Администрации Кавалеровского городского поселения Кавалеровского муниципального района государственную пошлину в сумме 2000 (две тысячи) рублей, излишне уплаченную по квитанции СБ 7718/0059 от 31.12.2009 № 0039. Справку на возврат госпошлины выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Судья А.А.Фокина