Гражданский кодекс часть 1

к Администрации Шкотовского муниципального района Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 24.10.1997, дата присвоения ОГРН 31.10.2002)

о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,

при участии в судебном заседании: от заявителя - ФИО1 (доверенность от 20.05.2020 № 7-45-2020); от ответчика - ФИО2 (доверенность от 26.12.2019 № 14-4987),

установил: Заместитель Амурского бассейнового природоохранного прокурора обратился в арбитражный суд с указанным требованием к Администрации Шкотовского муниципального района Приморского края.

В ходе рассмотрения дела заявитель свое требование поддержал. Изложил доводы в соответствии с изложенной в заявлении, письменных возражениях на отзыв ответчика и письменных возражениях позицией.

Полагает, что со стороны Администрации Шкотовского муниципального района Приморского края имеет место бездействие, выразившееся в неосуществлении мер в сфере регулирования отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий, в том числе в виде разработки и принятия правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Прокурор полагает, что отсутствие такого правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Прокурор указал, что администрации в связи с указанными обстоятельствами вносилось представление об устранении нарушения, однако орган местного самоуправления так и не принял требуемых от него мер.

По мнению прокурора, администрация обладает необходимым объемом полномочий для принятия названного правового акта.

Также прокурор полагает, что отсутствие в Федеральном законе Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) прямого указания на наличие полномочий у органов местного самоуправления, в том числе муниципальных образований, в сфере регулирования отношений недропользования, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий в объеме, предоставляемой Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон «О недрах») компетенции.

Ответчик с заявленным требованием не согласился, изложив свою позицию по тексту письменного отзыва и дополнений к нему.

Ответчик считает, что рассмотрение данного дела не относится к компетенции арбитражного суда; Администрация Шкотовского муниципального района не является надлежащим ответчиком по требованию прокурора; обязание органа местного самоуправления принять нормативный правовой акт не отнесено к функции судебного контроля.

Ответчик считает, что отсутствие в муниципальном образовании муниципального контроля в рассматриваемой области не затрагивает права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей именно в сфере осуществляемой ими предпринимательской (экономической) деятельности, поэтому характер спора не свидетельствует о его экономической основе, в связи с чем дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

По мнению ответчика, муниципальный контроль в сфере недропользования не отнесен ни к вопросам местного значения сельских поселений, ни муниципальных районов. Полагает, что Закон «О недрах» не содержит указания на возможность осуществления такого контроля в случае, если недропользование осуществляется на территории городского или сельского поселений, входящих в состав муниципального района.

Также ответчик полагает, что требование прокурора в части обязания администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление соответствующего вида муниципального контроля свидетельствует о вмешательстве в компетенцию органа местного самоуправления. В связи с этим считает, что судебный акт по рассматриваемому спору не может возлагать на заявителя обязанность по принятию нормативного акта.

Исследуя материалы дела, суд установил, что при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории в сфере недропользования Шкотовского муниципального района Приморского края Владивостокским межрайонным природоохранным прокурором установлено, что органом местного самоуправления не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона «О недрах».

В связи с этим 05.02.2020 Владивостокским межрайонным природоохранным прокурором внесено главе администрации представление № 7-4-2020/24 об устранении нарушений законодательства в сфере недропользования.

В письме от 28.02.2020 № 14-631 администрация по итогам рассмотрения представления прокурора сообщило последнему об отсутствии возможности принять требуемый прокурором нормативный правовой акт ввиду отсутствия у органа местного самоуправления соответствующей компетенции и отсутствия целесообразности такого акта в регулировании отношений в сфере недропользования на местном уровне.

На основе указанных обстоятельств прокурор счел, что со стороны администрации имеет место бездействие, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление предусмотренного Законом «О недрах» муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, которое заявитель оспорил в арбитражном суде.

Исследовав материалы дела, оценив доводы участвующих в деле лиц, суд пришел к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативно правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 № 1-П закреплено, что подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции - для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело; несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это - и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы.

Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, в частности, дела, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В рамках заявленного требования прокурор ставит вопрос о незаконности бездействия Администрации Шкотовского муниципального района, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Добыча полезных ископаемых, как необщераспространенных, так и общераспространенных, а также строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, статьей 6 Закона о недрах отнесены к видам пользования недрами, для осуществления которых недра предоставляются в пользование порядке, предусмотренном этим законом.

При этом в силу статьи 9 Закона о недрах пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

В этой связи, принимая во внимание, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ, суд соглашается с доводом прокурора о том, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Аналогичный правовой подход содержится в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.07.2018 № 309-КГ18-9977 по делу № А60-34608/2017.

Таким образом, бездействие органа местного самоуправления, затрагивающее права и законные интересы участников предпринимательской деятельности, может быть обжаловано именно в арбитражном суде. Довод ответчика о неподсудности данного дела арбитражному суду отклоняется судом за несостоятельностью.

Пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

В пункте 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом (часть 1 статьи 6 Закона № 294-ФЗ).

На основании части 2 статьи 6 Закона № 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона «О недрах» к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

При этом подпунктом 4 статьи 30 Устава определено, что организация и осуществление муниципального контроля, полномочия, функции и порядок деятельности администрации при осуществлении муниципального контроля устанавливаются муниципальным правовым актом, принимаемым Думой муниципального района в соответствии с федеральным законом.

Постановлением Администрации Приморского края от 20.02.2013 № 69-па утвержден Порядок разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края.

Этим Порядком в пункте 1 предусмотрено, что административным регламентом является муниципальный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления (его структурного (структурных) подразделения) при осуществлении муниципального контроля.

Административный регламент также устанавливает порядок взаимодействия органа местного самоуправления (его структурного (структурных) подразделения), осуществляющего муниципальный контроль, с иными органами местного самоуправления, органами исполнительной власти Приморского края, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с физическими и юридическими лицами, а также учреждениями и организациями при осуществлении муниципального контроля.

Пункты 1.2, 1.3 указанного Порядка определяют, что административные регламенты разрабатываются органами местного самоуправления (его структурным (структурными) подразделением), к сфере деятельности которых относится осуществление муниципального контроля в соответствии с Законом № 294-ФЗ, и утверждаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Процедура разработки, экспертизы, утверждения и опубликования административных регламентов предусмотрена пунктами 1.5-1.9 названного Порядка.

Статьей 8 Устава Шкотовского муниципального района, утвержденного муниципальным правовым актом Думы Шкотовского муниципального района от 21.04.2015 № 07-МПА (далее – Устав), предусмотрено, что если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Приморского края, и к правоотношениям в этой сфере, в том числе в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

Согласно статье 28 Устава исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Шкотовского муниципального района, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения является администрация этого муниципального образования.

Таким образом, доводы ответчика об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля предусмотренного Законом «О недрах», а равно соответствующего порядка по регулированию указанного вопроса, суд также отклоняет, ввиду противоречия этих доводов пункту 5 статьи 5 Закона «О недрах», Постановлению Администрации Приморского края от 20.02.2013 № 69-па и Уставу Шкотовского муниципального района.

В связи с изложенным суд приходит к выводу о наличии у ответчика обязанности по разработке муниципального правового акта, регулирующего контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, как это предусмотрено положениями пункта 5 статьи 5 Закона «О недрах» во взаимной связи с пунктом 2 статьи 7 Закона № 311-ФЗ.

Из материалов дела видно, что, несмотря на представление прокурора по вопросу принятия такого акта, администрация по итогам рассмотрения этого представления меры по разработке названного акта так и не приняло.

Указанный факт подтверждается как приведенными в письме от 28.02.2020 № 14-631 причинами отсутствия названного акта, так и изложенной администрацией в ходе рассмотрения дела позицией.

Суд отмечает также, что органами местного самоуправления иных муниципальных районов Приморского края приняты муниципальные правовые акты по вопросам контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых и при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в частности, решение Думы Хорольского муниципального района от 29.10.2015 № 243 «Об утверждении Положения об осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории Хорольского муниципального района», постановление администрации Красноармейского муниципального района от 11.11.2015 № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной участков недр местного значения при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории Красноармейского муниципального района Приморского края».

В связи с указанными обстоятельствами факт бездействия со стороны ответчика в рассматриваемом объеме имеющихся у него полномочий подтвержден в ходе рассмотрения дела, и такое бездействие не соответствует положениям пункта 5 статьи 5 Закона «О недрах», пункта 2 статьи 7 Закона № 311-ФЗ, а также статье 6 Закона № 294-ФЗ.

На основании изложенного, в силу части 2 статьи 201 АПК РФ суд удовлетворяет требование прокурора.

Рассматривая возможность применения заявленного прокурором способа восстановления нарушенного публичного права, суд исходит из следующего.

Действительно, в силу положений пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в решении суда должно содержаться не только указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными, но и на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

По смыслу главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела. Исходя из смысла закона, при выборе способа устранения нарушенного права суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения.

Однако при определении способа восстановления нарушенного права суд не связан требованием заявителя в этой части, поскольку установление такого способа должно обеспечивать исполнимость выносимого по делу судебного акта в целях реализации положений статьи 16 АПК РФ, не вступая в противоречие конституционно закрепленного принципа разделения власти в Российской Федерации (статья 8 Конституции РФ) и не подменяя орган исполнительной власти, в чью компетенцию входит рассмотрение определенного законом вопроса, в том числе в сфере нормотворчества.

При этом судебным актом должна быть обеспечена реализация определенных статьей 2 АПК РФ задач арбитражного судопроизводства, в том числе, не только, по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, определенных в этой норме, но по обеспечению укрепления законности и реализации превентивных мер, направленных на предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемой ситуации, обязанность ответчика по разработке нормативного правового акта и соответствующая процедура определены не только Законом «О недрах», Законом № 311-ФЗ, но и Постановлением Администрации Приморского края от 20.02.2013 № 69-па и Уставом Шкотовского муниципального района.

При рассмотрении спора суд признал факт незаконного бездействия ответчика в виде непринятия им мер по реализации предусмотренных пунктом 5 статьи 5 Закона «О недрах» полномочий, поэтому непринятие ответчиком мер по реализации указанной нормы в будущем, также будет не соответствовать закону.

Однако решение в дальнейшем вопроса о разработке и принятии необходимого нормативного правового акта, с учетом судебного акта по настоящему делу, в определенной Постановлением Администрации Приморского края от 20.02.2013 № 69-па и Уставом Шкотовского муниципального района процедуре обусловлено реализацией администрацией Шкотовского муниципального контроля полномочий, возложенных на него подпунктами 1, 2 пункта 2 статьи 6 Закона № 131-ФЗ, и обязанности, предусмотренной частью 1 статьи 16 АПК РФ.

Обязанность органа, наделенного публичными полномочиями, по принятию нормативного правового акта не может быть исполнена принудительно под контролем органов, осуществляющих принудительное исполнение судебных актов, в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве.

В то же время неисполнение судебного акта в силу части 2 статьи 16 АПК РФ влечет за собой ответственность, установленную АПК РФ и другими федеральными законами.

В связи с изложенным признание решением суда по настоящему спору оспариваемого бездействия ответчика незаконным , без применения предложенного прокурором способа восстановления нарушенного права, достаточно для реализации возложенных на арбитражное судопроизводство задач (статья 2 АПК РФ).

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация и прокурор от уплаты государственной пошлины освобождены, поэтому вопрос о распределении судебных расходов в этой части судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

Признать незаконным бездействие Администрации Шкотовского муниципального района Приморского края, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.

Судья Нестеренко Л.П.