Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Дегтяревой Е.Ф., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Керн О.Р., рассмотрел в судебном заседании с перерывом с 30.07.2015 по 05.08.2015 дело по заявлению Администрации Псковской области (место нахождения: 180001, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

третье лицо: Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике (место нахождения: 180001, <...>)

о признании недействительными решения и предписания от 30.04.2015 по делу №28/15/15-АМ,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 – представитель, доверенность от 26.02.2015;

от ответчика: ФИО2– представитель, доверенность от 10.02.2015 № 357/ВВ;

от третьего лица: ФИО3 - представитель, доверенность от 23.01.2014 № 01;

установил:

Администрация Псковской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее – ответчик, Управление, УФАС по Псковской области) от 30.04.2015 по делу №28/15/15-АМ недействительными.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (с учетом уточнения) привлечен Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике (далее – третье лицо, Комитет).

Управление требование не признает, считает оспариваемое решение законным и обоснованным, изложив свою позицию в отзывах и дополнении к нему.

Комитет поддерживает позицию заявителя, просит признать оспариваемые решение и предписание недействительными по мотивам, изложенным в отзывах.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, суд считает, что в удовлетворении заявления следует отказать по следующим основаниям.

30.03.2015 в Управление поступило заявление директора общества с ограниченной ответственностью «Усадьба» ФИО4, в котором сообщалось о принятии Администрацией нормативно-правового акта, пункт 4 части 3 которого, по его мнению, ограничивает предпринимательскую деятельность и добросовестную конкуренцию на рынке продажи алкогольной продукции.

По данному факту УФАС по Псковской области возбуждено в отношении Администрации дело №28/15/15-АМ по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ).

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил следующее. Администрацией Псковской области принято Постановление от 28.01.2015 № 29 «О дополнительных ограничениях розничной продажи алкогольной продукции на территории Псковской области» (далее – Постановление № 29), которое с 01.04.2015 вступило в силу.

Пунктом 4 части 3 Постановления № 29 установлено, что на территории Псковской области не допускается розничная продажа алкогольной продукции при оказании организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания в объектах предприятий общественного питания, отнесенных в соответствии с национальным стандартом Российской Федерации «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания ГОСТ Р 50762-2007», утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27.12.2007 № 475-ст, к типам предприятий общественного питания «ресторан», «бар», «кафе», без сертификата соответствия услуг (работ) общественного питания, удостоверяющего соответствие услуг (работ) требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров, выданного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, аккредитованными в национальной системе аккредитации для выполнения работ по сертификации.

30.04.2015 Управлением вынесено решение по делу № 28/15/15-АМ, которым признало в действиях Администрации нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившихся в действиях по разработке и принятию Постановления № 29 в части пункта 4 части 3, содержащего положения, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции при реализации алкогольной продукции. Основанием для принятия решения послужил вывод Управления о том, что пункт 4 части 3 Постановления № 29 вводит дополнительное ограничение для осуществления хозяйственной деятельности предприятиями общественного питания – обязательное получение сертификата соответствия, в то время как сертификация в Российской Федерации является добровольной, что влечет ограничение конкуренции.

Предписанием от 30.04.2015 № 1563/БТ антимонопольный орган обязал Администрацию в срок до 29.05.2015 прекратить нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ путем внесения изменений в нормативно-правовой акт – Постановление № 29, а именно исключить пункт 4 части 3 Постановления № 29.

Администрация просит признать решение и предписание от 30.04.2015 недействительными, поскольку они нарушают права Администрации на реализацию ее компетенции по установлению дополнительных ограничений времени, условий, мест розничной продажи алкогольной продукции. Считает, что оспариваемый пункт Постановления № 29 не свидетельствует об ограничении конкуренции, поскольку вводит дополнительное условие (наличие сертификата) для всех предприятий общественного питания типа «ресторан», «бар», «кафе», при соблюдении которого они могут осуществлять розничную продажу алкогольной продукции, то есть все указанные предприятия находятся в равном положении и вправе самостоятельно решать – получать сертификат или нет. Полагает неправомерным указание в решении Управления на ограничивающими конкуренцию действия Администрации по разработке Постановления № 29, поскольку разработка нормативного правового акта сама по себе не может ограничивать конкуренцию, и не влечет правовые последствия, а также считает, что установив в предписании от 30.04.2015 срок исполнения (29.05.2015), Управление нарушило установленное законом (пункт 1 статьи 52 Закона № 135-ФЗ) право заявителя на обжалование предписания в трехмесячный срок.

Комитет поддерживает Администрацию в полном объеме, считает, что оспариваемым пунктом Постановления № 29 установлено не требование об обязательности получения сертификата для предприятий общественного питания типа «ресторан», «бар», «кафе», а именно условие, при соблюдении которого данные предприятия могут осуществлять розничную продажу алкогольной продукции – при наличии сертификата. Такое условие было введено с целью предотвращения обхода ограничений, введенных подпунктом 5 пункта 2 Постановления № 29, со стороны владельцев закусочных и кафетериев путем смены их вывесок на «ресторан», «бар», «кафе».

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (подпункт 1); необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (подпункт 2).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Закон № 171-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 1 названного Федерального закона государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

В соответствии со статьей 3 Закона № 171-ФЗ законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу второму пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Пунктом 35 статьи 33 Закона Псковской области от 19.02.2002 № 174-ФЗ «О системе органов государственной власти Псковской области» (далее – Закон № 174-ОЗ) установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, отнесено к государственно-властным полномочиям исполнительно-распорядительного характера. Реализация государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера в силу статьи 1 Закона № 174-ОЗ осуществляется системой органов исполнительной власти, высшим органом которой является Администрация Псковской области.

Таким образом, именно Администрация в соответствии с законодательством Псковской области обладает полномочиями по установлению дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на территории Псковской области, в том числе полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции.

Администрация Псковской области в пределах своих полномочий на основании статьи 16 Закона № 171-ФЗ, статьи 33 Закона № 174-ОЗ приняла Постановление № 29, которое по своей юридической природе является нормативным актом, устанавливающим дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции на территории Псковской области, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Установленные Законом № 171-ФЗ ограничения мест и условий розничной продажи алкогольной продукции закреплены в пункте 2 статьи 16, а ограничения времени - в абзаце первом пункта 5 статьи 16 указанного закона. При этом необходимость получения сертификата соответствия предприятиями общественного питания, реализующими алкогольную продукцию, как обязательное условие для розничной продажи алкогольной продукции, Законом № 171-ФЗ не предусмотрено.

Федеральным законодательством не исключается возможность установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных ограничений (помимо установленных федеральным законодательством) мест, условий и времени розничной продажи алкогольной продукции, в том числе при оказании услуг общественного питания.

Частями 1, 2 Постановления № 29 установлены дополнительные ограничения времени и места розничной продажи алкогольной продукции, одно из которых - не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Псковской области в объектах предприятий общественного питания, расположенных в нежилых помещениях, во встроенных и (или) встроено-пристроенных помещениях многоквартирных домов (пункт 5 части 2). Установленное ограничение не распространяется на объекты предприятий общественного питания, которые в соответствии с национальным стандартом Российской Федерации «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания ГОСТ Р 50762-2007», утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27.12.2007 № 475-ст (далее - ГОСТ Р 50762-2007), относятся к типам предприятий общественного питания «ресторан», «бар», «кафе».

Пунктом 4 части 3 Постановления № 29 установлено, что не допускается розничная продажа алкогольной продукции в объектах предприятия общественного питания, отнесенных в соответствии с ГОСТ Р 50762-2007 к типам предприятий общественного питания «ресторан», «бар», «кафе» без сертификата соответствия услуг (работ) общественного питания.

В соответствии с ГОСТ Р 50762-2007 рестораны, кафе, бары, кофейни и закусочные являются предприятиями общественного питания с возможностью реализации алкогольной продукции. Таким образом, указанные объекты осуществляют один вид деятельности - оказание услуг общественного питания.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон № 184-ФЗ) сертификатом соответствия является документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положением стандартов или условиям договора. Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.

Пунктом 1 статьи 21 Закона № 184-ФЗ добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров.

В соответствии с указанным законом услуги общественного питания сертифицируются только на добровольной основе.

В оспариваемом решении УФАС по Псковской области указаны границы товарного рынка – границы Псковской области, установлено, что на территории Псковской области деятельность по розничной продаже алкогольной продукции осуществляется 248 предприятиями общественного питания, что свидетельствует о том, что рынок розничной торговли алкогольной продукцией является конкурентным, перечень указанных предприятий представлен в материалы дела (л.д.120-133 том 1). В ходе рассмотрения дела Управлением было установлено, что на территории Псковской области две организации (ООО «Центр сертификации и испытаний», ООО «Псковский центр сертификации») обладают правом выдачи сертификатов соответствия услуг (работ) общественного питания, сертификация осуществляется на платной основе (6000 рублей) в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации для выполнения работ по сертификации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Управление также сделало вывод об ограничении конкуренции оспариваемым пунктом Постановления, поскольку получение сертификата соответствия влечет дополнительные расходы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на их получение, а также в связи с наличием 6 отказов в выдаче таких сертификатов соответствия предприятиям общественного питания, которые фактически вынуждены прекратить свою предпринимательскую деятельность по розничной продаже алкогольной продукции при наличии всех остальных документов, предусмотренных Законом № 171-ФЗ.

Суд, учитывая вышеизложенное, считает доводы ответчика обоснованными, поскольку оспариваемым пунктом Постановления № 29 установлено не условие ограничения розничной продажи алкогольной продукции, а условие осуществления прав хозяйствующих субъектов на оказание услуг общественного питания (требование к предприятию общественного питания о наличии документа, подтверждающего отнесение его к определенному типу предприятия в соответствии с ГОСТ Р 50762-2007). Вместе с тем содержащиеся в ГОСТ Р 50762-2007 предписания не относятся к сфере общественных отношений, являющихся предметом регулирования Закона № 171-ФЗ.

Постановление № 29, учитывая специфику отношений, регулируемых данным нормативным актом (дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции), непосредственно затрагивает интересы в сфере предпринимательской деятельности любого лица, осуществляющего хозяйственную деятельность на рынке розничной продажи алкогольной продукции. Следовательно, любые положения нормативного акта, позволяющие произвольно воспрепятствовать субъекту предпринимательства осуществлять хозяйственную деятельность, способны нарушать положения статьи 15 Закона № 135-ФЗ и антимонопольный орган вправе принять решение в отношении акта (или его отдельного пункта), принятым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, о нарушении антимонопольного законодательства.

Суд считает обоснованными доводы Администрации и Комитета о том, что указание в оспариваемом решении Управления на ограничение конкуренции действиями Администрации по разработке Постановления № 29 неправомерно, поскольку частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на принятие актов (а не их разработку), которые могут привести к ограничению конкуренции; разработка нормативного правового акта не может ограничивать конкуренцию, так как не влечет правовых последствий и является подготовительным этапом для принятия соответствующего акта. Однако некорректная формулировка резолютивной части решения Управления не привела к неправильному решению.

В силу подпункта а) пункта 3 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган вправе выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом, Конституционный Суд Российской Федерации в п. 3.1 Определения от 03.04.2012 № 630-О указал, что предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений, что, в частности, подтверждается положением подпункта а) пункта 6 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ, наделяющим антимонопольный орган правом обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично нормативных правовых актов соответствующих органов или организаций. Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.

Как следует из указанного Определения Конституционного Суда Российской Федерации сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года № 237-О).

Соответственно, акты (их отдельные положения) федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов или организаций, в отношении которых антимонопольными органами выданы предписания об отмене (изменении), утрачивают силу только по решению принявшего их органа или по решению суда, принятому по заявлению антимонопольного органа.

Согласно части 1 статьи 51 Закона № 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. В соответствии с частью 2 указанной статьи неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Из части 4 статьи 51 Закона № 135-ФЗ следует, что под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном определении № 630-О, реализация антимонопольным органом полномочий по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным Законом о защите конкуренции, и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

На основании части 1 статьи 52 Закона № 135-ФЗ предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его выдачи. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду. Из части 2 указанной статьи следует, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Следовательно, как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 03.04.2012 N 630-О, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в отношении которых антимонопольным органом выдано предписание об отмене или изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, не лишены возможности в судебном порядке оспорить правомерность такого предписания в трехмесячный срок.

Таким образом, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства и обстоятельства дела, суд приходит к выводу, что оспариваемые акты ответчика не нарушают прав и законных интересов заявителя, соответствует действующему законодательству, требования заявителя являются необоснованными и удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требования Администрации Псковской области о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области от 30.04.2015 по делу № 28/15/15-АМ отказать.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

Судья Е.Ф. Дегтярева