Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Циттель С.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной А.В., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Великие Луки (место нахождения: 182113, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Счетной палате Псковской области (место нахождения: 180001, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления от 14.08.2017 №МХ-03-07/0344 в части понуждения заявителя к рассмотрению вопроса об ответственности должностных лиц допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на приобретение генераторов тумана в сумме 45,336 тыс. руб. и на реконструкцию здания гаража МБУК "Великолукский драматический театр" в сумме 7610, 3 тыс. руб.,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 - консультант правового управления, представитель по доверенности заявителя от 06.07.2018 №3637;

от ответчика: ФИО2 – начальник отдела правового, финансового и кадрового обеспечения, представитель по доверенности от 17.05.2018 №МХ-02-31/0236; ФИО3 – аудитор, представитель по доверенности от 23.10.2017 №МХ-02-31/0478,

установил:

Администрация города Великие Луки (далее по тексту - заявитель, администрация) обратилась с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты Псковской области (далее - ответчик, Счетная палата) от 14.08.2017 №МХ-03-07/0344 в части понуждения заявителя к рассмотрению вопроса об ответственности должностных лиц допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на приобретение генераторов тумана в сумме 45,336 тыс. руб. и на реконструкцию здания гаража МБУК "Великолукский драматический театр" в сумме 7610, 3 тыс. руб., с учетом уточнения требования от 22.01.2018.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требование по основаниям, изложенным в дополнении к нему (том 1, л.д.146-148).

Представители ответчика в ходе судебного разбирательства признали требование заявителя в части рассмотрения вопроса об ответственности должностных лиц, допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на реконструкцию здания гаража МБУК «Великолукский драматический театр» в сумме 7610,3 тыс. руб., в связи с вступлением в законную силу судебного акта по делу №А52-3562/2017 (том 2, л.д.9). В остальной части требования не признают, поскольку представление в оспариваемой части является понятным и исполнимым, соответствующим пункту 1 статьи 23 Закона Псковской области от 16.10.2006 №588-ОЗ. Установление конкретных должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства не входит в полномочия Счетной палаты. В данном случае объектом проверки являлась Администрация города Великие Луки, которая, по отношению к должностным лицам, осуществляющим обязанности, связанные с исполнением и соблюдением требований бюджетного законодательства в силу должностных регламентов (инструкций), является работодателем. Соответственно только Администрация вправе устанавливать виновных должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства. Не указания в представлении вида ответственности не препятствует исполнению представления, поскольку любой государственный орган, орган местного самоуправления обязан осуществлять свои полномочия в пределах предоставленных ему законом. В данном случае, Администрация города Великие Луки вправе привлечь виновных должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, вследствие ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей только к дисциплинарной ответственности. Кроме того, полагают, что вынесенное представление не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не порождает для заявителя правовые последствия, не обязывает его к принятию действенных мер и действий, за неисполнение которых обязательно установление ответственности, которая действующим законодательством не предусмотрена. Представление, в оспариваемой части, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Законом Псковской области от 16.10.2006 №588-ОЗ "О Счетной палате Псковской области", на основании приказа Счетной палаты от 22.03.2017 №20о/д и удостоверения на право проведения проверки №11 ответчиком в администрации в период с 27.03.2017 по 11.05.2017 проведено контрольное мероприятие «Проверка правомерности расходования средств на реализацию мероприятий по проведению празднования 850-летия первого упоминания в летописи города Великие Луки (по отдельному плану), предусмотренных Государственной программой Псковской области «Культура, сохранение культурного наследия и развитие туризма на территории области на 2014-2020 годы» за период 2015-2016 годы.

В ходе проверки установлено расходование заявителем бюджетных средств, полученных в виде субсидии, с нарушением цели её представления на приобретение генераторов тумана в сумме 45,336 тыс. руб. и на реконструкцию здания гаража МБУК "Великолукский драматический театр" в сумме 7610, 3 тыс. руб., что отражено в акте от 15.06.2017.

По результатам проверки ответчиком на основании статьи 23 Закона Псковской области от 16.10.2006 №588-ОЗ в адрес заявителя было вынесено предписание от 14.08.2017 №МХ-03-07/0343, которым предписано администрации произвести возврат в доход бюджета 7601,3 тыс. руб. и 45,336 руб. бюджетных средств, использованных не по назначению и представление №МХ-03-07/0344 об устранении нарушений по результатам проверки правомерности расходования средств на реализацию мероприятий по проведению празднования 850-летия первого упоминания в летописи города Великие Луки (по отдельному плану), предусмотренных Государственной программой Псковской области "Культура, сохранение культурного наследия и развитие туризма на территории области на 2014-2020 годы". Согласно абзацу 3 пункта 5 представления, администрации предложено рассмотреть вопрос об ответственности должностных лиц, допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на приобретение генераторов тумана и на реконструкцию здания гаража МБУК "Великолукский драматический театр". Также предложено о результатах рассмотрения представления и принятых мерах проинформировать Счетную палату Псковской области в течении одного месяца со дня получения представления. Кроме того, в представлении ответчик указал заявителю на то, что не уведомление его в письменной форме в течение одного месяца со дня получения представления о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах может повлечь за собой ответственность, установленную законом области об административных правонарушениях.

Администрация с предписанием ответчика не согласилось и оспорило его в арбитражном суде.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 29.01.2018 по делу №А52-3562/2017 предписание в части возложения на администрацию обязанности по возврату в доход бюджета 7610,3 тыс. руб. бюджетных средств, использованных не по назначению, а именно направленных на реконструкцию здания гаража театра, признано недействительным, в удовлетворении остальной части требования отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2018 по делу №А52-3562/2018 решение Арбитражного суда Псковской области от 29.01.2018, обжалованное третьим лицом в части отказа в удовлетворении требования, оставлено без изменения. Решение Арбитражного суда Псковской области от 29.01.2018 по делу №А52-3562/2017 вступило в законную силу и в соответствии со статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего спора.

Ответчик требование признал частично. Признание заявлено письменно и подписано представителем ответчика ФИО2 по доверенности от 17.05.2018 №МХ-02-31/0236, согласно которой он уполномочен признавать иск от имени Счетной палаты Псковской области.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что полномочия представителя ФИО2 на частичное признание требования являются надлежащим образом оформленными и сомнений не вызывают.

Суд, в силу частей 3, 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимает частичное признание требования заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 29.01.2018 по делу №А52-3562/2017 признан законным и обоснованным пункт 2 предписания ответчика от 14.08.2017 №МХ-03-07/0343 возлагающий на администрацию обязанность по возврату 45,336 тыс. руб. бюджетных средств, использованных не по назначению.

Таким образом, обстоятельства связанные с использованием администрацией бюджетных средств не по назначению в сумме 45,336 тыс. руб. не подлежат доказыванию в настоящем споре.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 настоящего Кодекса обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства и доводы сторон, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (пункт 2 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»).

Согласно Закону Псковской области от 16.10.2006 №588-ОЗ «О Счетной палате Псковской области» (далее Закон №588-ОЗ) Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

Статьей 9 указанного закона определены задачи Счетной палаты, в том числе: осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, контроль за соблюдением бюджетного законодательства распорядителями и получателями средств областного бюджета.

В соответствии со статьями 10, 11 Закона №588-ОЗ для выполнения возложенных задач Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. Контрольные мероприятия осуществляются путем проведения проверок, ревизий и обследований.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Закона №588-ОЗ Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Псковской области, органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Псковской области, муниципальному образованию, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Материалами дела подтверждается, что в ходе проведения контрольного мероприятия в период с 27.03.2017 по 11.05.2017 ответчиком выявлены нарушения бюджетного законодательства, что не оспаривается представителем заявителя, и установлено решением Арбитражного суда Псковской области по делу №А52-3562/2017.

Следовательно, ответчик правомерно в силу положений статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и в пределах предоставленных ему статьёй 23 Закона №588-ОЗ полномочий, вынес администрации представление, которым предложил ей рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления (абзац 3 пункта 5 представления).

Рассматриваемый абзац 3 пункта 5 представления ответчик изложил применительно к администрации в соответствии с положениями норм статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статьи 23 вышеуказанного закона.

Довод заявителя о том, что оспариваемая часть представления в редакции, изложенной ответчиком, является неисполнимой и не определенной, поскольку не указан конкретный вид ответственности и конкретные должностные лица, суд не принимает, как несостоятельный.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Устава города Великие Луки, приложение к решению Великолукской городской Думы от 12.07.2005 №57 (с изменениями и дополнениями) структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе Администрация города Великие Луки - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования "Город Великие Луки".

Пунктом 3 статьи 31 Устава города Великие Луки предусмотрено, что порядок работы Администрации города устанавливается правовым актом Администрации города.

Постановлением Администрации города Великие Луки от 22.11.2005 №51 утвержден Регламент Администрации города Великие Луки.

Согласно пункту 1.4. Регламента деятельность Администрации города обеспечивает аппарат Администрации, который создает условия для реализации мэром города полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации, Уставом города Великие Луки, федеральным и областным законодательством.

Работа с кадрами в Администрации осуществляется в соответствии с утвержденными положениями о подразделениях и должностными обязанностями работников (пункт 1.5 Регламента).

Работа по подбору и расстановке кадров аппарата органов управления или структурных подразделений Администрации города определяется в соответствии с Законом области "О муниципальной службе в Псковской области" (пункт 11.1. Регламента).

В соответствии с пунктом 11.7. Регламента работники Администрации несут дисциплинарную ответственность на ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, достоверность и правильность подготавливаемой документации, соблюдение трудовой и исполнительской дисциплины в соответствии с требованиями трудового законодательства.

Исходя из изложенного, следует, что работу администрации обеспечивают должностные лица аппарата администрации, в соответствии с должностными обязанностями, определенными администрацией и несут дисциплинарную ответственность за ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.

Таким образом, контроль за надлежащим исполнением должностных обязанностей должностными лицами администрации осуществляет заявитель. Нормативным правовым актом заявителя определены её полномочия по привлечению должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Доказательства, подтверждающие полномочия заявителя по привлечению должностных лиц администрации к иным видам ответственности, заявителем в соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представлены.

Кроме того, заявителем в обоснование довода об обязательном указании в представлении ответчиком конкретных должностных лиц, в отношении которых необходимо рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности, не приведен ни один нормативный правовой акт наделяющий Счетную палату при осуществлении контрольного мероприятия по проверки правомерности расходования бюджетных средств, полномочиями по установлению конкретных должностных лиц, допустивших нарушения бюджетного законодательства. Вместе с тем, задачи и полномочия Счетной палаты определены в Законе №588-ОЗ, который не наделяет её такими полномочиями. Установление конкретных должностных лиц, допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на приобретение генераторов тумана в сумме 45,336 тыс. руб., с учетом вышеизложенного, является абсолютными полномочиями администрации.

В силу пункта 6 статьи 23 Закона №588-ОЗ негативные последствия в виде ответственности, установленной законом области об административных правонарушениях для лица, в адрес которого вынесено представление наступает лишь за неуведомление в письменной форме Счетной палаты в течение одного месяца со дня получения представления о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Статьёй 2.35 Закона Псковской области от 04.05.2003 №268-ОЗ "Об административной ответственности на территории Псковской области" установлена административная ответственность за неуведомление Счетной палаты Псковской области о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах в виде административного штрафа на юридических лиц от 50000 руб. до 100000 руб.

17.10.2017 письмом за номером 5413 администрация уведомила Счетную палату о принятых мерах по представлению. В части вывода ответчика о направлении бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на приобретение генераторов тумана и на реконструкцию здания гаража театра заявила возражения только относительно самих выводов о нецелевом использовании бюджетных средств.

При таких обстоятельствах, в оспариваемой части представление является определенным и исполнимым, соответствующим нормам Бюджетного кодека Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Закону Псковской области от 16.10.2006 №588-ФЗ "О Счетной палате" и не нарушает права и законные интересы заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности. Оснований для признания представленияСчетной палаты Псковской области от 14.08.2017 №МХ-03-07/0344 в части понуждения заявителя к рассмотрению вопроса об ответственности должностных лиц допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на приобретение генераторов тумана в сумме 45,336 тыс. руб. недействительным судом не установлено.

Довод ответчика о том, что представление не обладает признаками ненормативного правового органа и не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, суд отклоняет, как необоснованный.

Оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку (являясь промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля) порождает для администрации правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Промежуточный характер такого документа (представления), равно как и отсутствие предусмотренной законом административной ответственности за неисполнение представления не означает того, что оно имеет сугубо информационный и рекомендательный характер, и не исключает для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (в случае отсутствия должной реакции администрации на представление).

Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления Счетной палаты только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.

Вопрос о распределении расходов по госпошлине судом не рассматривается, поскольку заявитель освобожден от её уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьёй 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным представление Счетной палаты Псковской области от 14.08.2017 №МХ-03-07/0344 в части предложения Администрации города Великие Луки рассмотреть вопрос об ответственности должностных лиц, допустивших направление бюджетных средств с нарушением цели их предоставления на реконструкцию гаража МБУК "Великолукский драматический театр" в сумме 7610,3 тыс. руб. (абзац 3 пункта 5 оспариваемого представления).

В остальной части требования - отказать.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

Судья С.Г. Циттель