Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Самойловой Т.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Михайловой Н.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного учреждения «Управление природными ресурсами Псковской области»

кТерриториальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области

о признании недействительным Предписания от 16.10.2007г. №57-13-01/1469
при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1- представитель по доверенности от 04.02.2008г. №1; ФИО2- представитель по доверенности от 10.01.2008г.;

от ответчика: ФИО3, начальник отдела валютного контроля, административного производства и судебной защиты по доверенности от 10.01.2008г.; ФИО4- заместитель начальника отдела внутреннего контроля, организационно-аналитической и правовой работы по доверенности от 23.01.2008г.

Государственное учреждение «Управление природными ресурсами Псковской области» (далее-Учреждение) обратилось с заявлением о признании недействительным Предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области от 16.10.2007г. №57-13-01/1469 (далее-Предписание).

Заявитель полагает, что оспариваемое Предписание является ненормативным правовым актом, который не соответствует закону и иным нормативным правовым актам, нарушает экономические интересы Учреждения.

Ответчик требование не признал, ссылаясь на законность и обоснованность вынесенного Предписания.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, суд

установил:

В период с 02.04.2007г. по 23.04.2007г. специалистами ТУ ФСФБН проведена плановая проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в виде субвенций на реализацию полномочий по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охране, защите и воспроизводству (далее- государственные полномочия) за период с 01.01.2006г. по 30.03.2007г.

Проверкой установлено, что в проверяемом периоде имели место факты неправомерного установления выплат стимулирующего характера, в частности, ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, что отражено в акте проверки от 23.04.2007г. (т.1 л.д.11-32).

В целях устранения выявленных нарушений ТУ ФСФБН вынесено Представление от 02.05.2007г. №57-13-01/442 (л.д.37-40), где в пункте 1 указано принять меры к восстановлению в доход федерального бюджета неправомерных расходов по выплате работникам ГУ «Псковприродресурсы» надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде в сумме 1 687 070руб.48коп.

В связи с неисполнением данного представления 16.10.2007г. в части возмещения в федеральный бюджет финансовых средств в сумме 1 687 070руб.48коп. ТУ ФСФБН было вынесено Предписание №57-13-01/1469 о незамедлительном возмещении в доход федерального бюджета неправомерных расходов в вышеназванной сумме.

Основанием для вынесения Представления в указанной части и Предписания явилось следующее выявленное нарушение:

-в проверяемом периоде заявитель за счет субвенций из федерального бюджета установил и производил выплаты работникам надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (далее-Надбавка) в соответствии с Законом области от 11.01.2005г. №403-ОЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений и работников государственных органов области, финансируемых за счет средств областного бюджета» (далее- Закон области).

По мнению ТУ ФСФБН установление данной надбавки не соответствует требованиям пункта 5 Постановления Правительства РФ от 14.10.1992г. №785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки», согласно которому сложность выполняемой работы уже учтена в размерах ставок, определяемых на основе Единой тарифной сетки. Аналогичное требование содержится в Разъяснении Министерства труда РФ от 04.03.1993г. №4, утвержденном Постановлением Министерства труда РФ от 04.03.1993г. №48.

При этом согласно Методике распределения между субъектами РФ субвенций из федерального фонда компенсаций на реализацию полномочий по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охране, защите и воспроизводству на 2006г., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 23.01.2006г. №28 (далее- Методика 2006г.) одной из целей предоставления данных субвенций является расходование средств на фонд заработной платы работников, оплата которых производится по Единой тарифной сетке.В связи с этим ТУ ФСФБН делает вывод, что в системе оплаты труда работников, финансируемых за счет федерального бюджета (в конкретном случае- субвенций из федерального бюджета) на основе Единой тарифной сетки, не может быть надбавки за сложность.

С Предписанием от 16.10.2007г Учреждение не согласилось, полагает, что оно нарушает право на выплату законно установленных надбавок, т.е экономические интересы и несет неблагоприятные последствия для учреждения.

Суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно пункту 2 статьи 29 названного Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации, граждане и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявителем оспорено Предписание, во исполнение которого необходимо незамедлительно принять меры по возмещению в доход федерального бюджета неправомерных расходов в сумме 1 687070руб.48коп.

Как усматривается из данного предписания, оно содержит властные указания, возлагающие на заявителя обязанность по возмещению финансовых средств в федеральный бюджет, что означает фактическое перечисление указанной суммы денежных средств в федеральный бюджет.

Считая возлагаемую на заявителя обязанность по возмещению денежных средств незаконной, по мнению суда, заявитель вправе был обратиться в суд с заявлением о признании данного Предписания недействительным, как нарушающим экономические интересы учреждения.

Судом проверены полномочия ТУ ФСБН на вынесение Предписания.

Предписание вынесено ТУ ФСБН на основании пункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина РФ от 11.07.2005г. №89-н. В соответствии с пунктом 5.14.7 этого Положения территориальные управления имеют право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные к исполнению предписания.

Кроме того, согласно пункту 4 Указа Президента РФ от 22.07.1996г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» незаконно израсходованные средства подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

На основании изложенного суд пришел к выводу, что ТУ ФСФБН по результатам проверки вправе было вынести оспоренное Предписание.

Вместе с тем, выводы ТУ ФСФБН, которые явились основанием для вынесения Представления и соответственно Предписания, суд считает ошибочными.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.06.2005г. №362 принято решение о передаче субъектам РФ федеральных государственных учреждений. Согласно Приложению №1 к данному Постановлению Правительства РФ, Псковской области как субъекту Российской Федерации, передано федеральное государственное учреждение «Псковское управление лесами» и принято решение о перераспределении средств федерального бюджета с целью предоставления субвенций на реализацию переданных государственных полномочий.

В соответствии с Уставом ГУ «Псковприродресурсы» это учреждение фактически создано в результате передачи в собственность области федерального учреждения «Псковское управление сельскими лесами» и с 25.08.2005г. является государственным учреждением области.

Согласно пункту 2.1 Устава деятельность учреждения полностью финансируется из федерального бюджета в виде субвенций, областного бюджета на основе сметы доходов и расходов.

Таким образом, заявитель-это учреждение Псковской области, финансируемое за счет субвенций из федерального бюджета, т.е. не собственника учреждения. Наличие в источнике финансирования субвенций позволяет ТУ ФСБН осуществлять контроль за расходованием денежных средств, поскольку в силу статьи 47 БК РФ средства федеральных субвенций, поступающие в бюджеты субъектов РФ, собственными средствами этих бюджетов не становятся.

В основе Представления и Предписания- неправомерность расходования денежных средств на выплату Надбавки, т.е. при ее установлении и выплате заявитель должен был нарушить требования нормативных правовых актов, регулирующих порядок установления и выплаты таких Надбавок.

Исходя из доводов ответчика-это указанные им нормы бюджетного и трудового законодательства.

В связи с этим, при принятии решения по данному делу суд исходил из проведенного анализа применительно к спорным правоотношениям бюджетного и трудового законодательства.

1.Одним из юридически значимых обстоятельств является определение цели выделяемых субвенций согласно нормам бюджетного законодательства, а также выяснение соответствия этим целям расходов на выплату Надбавки.

Общие нормативные положения в этой части регулируются по совокупности статьями 85, 133 Бюджетного Кодекса РФ, из которых следует, что субвенции из Федерального фонда компенсаций между субъектами РФ распределяются в соответствии с методикой, утверждаемой Правительством РФ. Субвенции зачисляются в бюджеты субъектов РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Применительно к переданным государственным полномочиям и проверенному периоду следует указать на следующие нормативные правовые акты, принятые Правительством РФ:

-Постановление Правительства РФ от 08.06.2005г. №362. В соответствии с данным правовым актом субвенции на реализацию государственных полномочий перечисляются в бюджеты субъектов РФ, учитываются на лицевых счетах, открытых субъектами РФ, предусмотрена ежемесячная отчетность органов государственной власти субъектов РФ о расходовании субвенций.

-Постановление Правительства РФ от 31.03.2008г.№175, которым утверждены Правила предоставления в 2006г. субвенций на исполнение государственных полномочий. В соответствии с данными Правилами субвенции направляются в бюджеты субъектов РФ, на субъекты РФ возложена обязанность по отчетности об использовании субвенций. Ответственность за нецелевое расходование субвенций также возложена на органы государственной власти субъектов РФ.

-Постановление Правительства РФ от 23.01.2006г. №28, которым утверждена Методика распределения субвенций на 2006г. Из содержания пункта 2 Методики следует, что денежные средства должны расходоваться на фонд заработной платы (с учетом начислений) работников учреждений, переданных субъектам РФ, оплата которых производится по Единой тарифной сетке, а также на исполнение учреждениями государственных полномочий.

-Постановление Правительства РФ от 29.12.2006г. №838, которым утверждена Методика распределения субвенций с 01.01.2007г., которой определен расчет объема субвенций. В части целевого расходования указано- расходы на осуществление органами государственной власти субъектов РФ государственных полномочий.

Следует отметить, что все указанные Постановления Правительства РФ регулируют отношения в части правомерности и целевого расходования федеральных средств только между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, каких-либо правоотношений с учреждениями, реализующими государственные полномочия, по результатам издания этих нормативных правовых актов не возникает.

По результатам системного анализа вышеназванных нормативных правовых актов, регулирующих в проверяемый период порядок выделения субвенций, суд делает вывод, что федеральным законодателем указана цель расходования субвенций как реализация государственных полномочий государственными учреждениями, переданными в бюджеты субъектов РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.06.2005г. №362.

При этом элемент «детализации» названной цели имеет место только в Методике 2006г., где указано, что субвенция рассчитывается исходя из фонда заработной платы (с учетом начислений) работников учреждений, переданных субъектам РФ, оплата которых производится по Единой тарифной сетке, а также на исполнение учреждениями государственных полномочий.

Более того, по мнению суда, Единая тарифная сетка применена здесь только для обозначения категории работников, фонд заработной платы которых подпадает под финансирование за счет субвенций и никакого иного значения не имеет.

В отношении 2007г. (проверяемый период включал 1 квартал 2007г.) соответствующее Постановление Правительства РФ какой-либо «детализации» целевого расходования не содержит.

Следовательно, из нормативных правовых актов бюджетного законодательства усматривается, что средства федеральных субвенций должны были расходоваться на осуществление государственных полномочий, в том числе на фонд заработной платы работников, оплата которых производится на основе Единой тарифной сетки.

То обстоятельство, что денежные средства в сумме 1 687 070руб.48коп. израсходованы на фонд заработной платы работников Учреждения, осуществляющего государственные полномочия, ответчик не оспаривает. Не оспаривается и то обстоятельство, что фонд заработной платы включает в себя стимулирующие выплаты.

Таким образом, цели расходования средств федеральных субвенций, указанные в нормах бюджетного законодательства при установлении и выплате стимулирующих надбавок не нарушены.

На основании изложенного суд делает вывод об отсутствии противоречий указанным ответчиком актам бюджетного законодательства при установлении и выплате Надбавки.

2. В части противоречия нормативным правовым актам трудового законодательства, суд выводы ответчика также считает ошибочными.

Как утверждает ответчик, выплата надбавок произведена в нарушение Постановления Правительства РФ от14.10.1992г. №785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки», согласно пункту 5 которого при установлении надбавок и доплат, других выплат стимулирующего характера в учреждениях, находящихся на бюджетном финансировании, необходимо учитывать, что сложность работы уже учтена в размерах ставок и окладов, определяемых на основе Единой тарифной сетки (т.1 л.д.44). Аналогичная норма содержится в Постановлении Министерства труда РФ от 04.03.1993г. №48, которым утверждено Разъяснение от 04.03.1993г. №4 (т.2 л.д.1).

Из данных положений ТУ ФСБН делает вывод, что при оплате труда в учреждениях, финансируемых из федерального бюджета, оплата труда которых производится на основе Единой тарифной сетки, надбавка за сложность установлена быть не может.

Учитывая, что источником денежных средств на фонд оплаты труда работников Учреждения в областном бюджете, являются субвенции из федерального бюджета, ТУ ФСБН полагает, что названное ограничение по установлению надбавки за сложность относится и к системе оплаты труда в Учреждении. Поскольку фактически надбавка за сложность установлена и выплачена, расходование средств на ее выплату признано неправомерным.

Рассматриваемые правоотношения относятся к периоду 2006г. и 1 квартала 2007г.

По мнению суда, указанные нормативные документы следует применять в части не противоречащей более позднему законодательству, регулирующему указанные отношения.

Фактически речь идет о выплате стимулирующих надбавок в рамках трудовых отношений в учреждении, находящемся на бюджетном финансировании.

Правовое регулирование трудовых отношений в проверяемом периоде осуществлялось Трудовым Кодексом РФ (далее-ТК РФ) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. При этом согласно статье 5 ТК РФ федеральный законодатель установил приоритет норм ТК РФ перед иными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 423 ТК РФ до приведения в соответствие с ТК РФ нормативные правовые акты действуют в части ему не противоречащей.

Таким образом, указанные ответчиком нормативные правовые акты, изданные до введения в действие ТК РФ, возможно применять для проверяемого периода только в части ему не противоречащей.

Следовательно, для правильной оценки доводов ТУ ФСБН следует провести анализ норм ТК РФ, регулирующих вопросы оплаты труда в учреждениях бюджетной сферы, имея в виду порядок установления стимулирующих выплат и зависимость такого порядка от установленной оплаты труда на основе Единой тарифной сетки.

Вопросы оплаты труда регулируются Разделом 6 ТК РФ.

Согласно статье 129 ТК РФ в редакции, действовавшей до 06.10.2006г. (изменения внесены Федеральным законом от 30.06.2006г. №90-ФЗ) выплаты компенсационного и стимулирующего характера являются частью заработной платы, тарифный разряд- величина, отражающая сложность труда и квалификацию работника, а тарифная сетка- совокупность тарифных разрядов.

В редакции, действующей с 06.10.2006г. статья 129 ТК определяет заработную плату как вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности выполняемой работы, а также компенсационные выплаты и стимулирующие выплаты, тарифная ставка- фиксированный размер оплаты труда за выполнение норм определенной сложности.

По мнению суда, рассматриваемые Надбавки относятся к выплатам стимулирующего характера. Как усматривается из указанных норм ТК РФ, стимулирующие выплаты являются самостоятельной частью заработной платы, а тарифная ставка- элемент для расчета другой самостоятельной части заработной платы-вознаграждения за труд. При этом ТК РФ, предусматривая критерии для установления тарифной системы оплаты труда, никаких критериев для установления стимулирующих выплат не устанавливает.

Так, согласно статье 144 ТК РФ в редакции до 06.10.2006г. порядок и условия применения стимулирующих выплат (перечень видов которых не ограничен), в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливается Правительством РФ, за счет бюджетов субъектов РФ-органами государственной власти субъектов РФ.

При этом суд не принимает довод ответчика, что Учреждение в смысле данной нормы относится к организациям, финансируемым из федерального бюджета.

Очевидно, что наличие в источнике финансирования Учреждения средств федеральных субвенций, применительно к статье 144 ТК РФ не означает, что данное учреждение является организацией, финансируемой из федерального бюджета, для которых порядок установления стимулирующих выплат устанавливается Правительством РФ.

В соответствии со статьей 144 в редакции Федерального Закона от 30.06.2006г. №90-ФЗ системы оплаты труда устанавливаются собственниками учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами, в том числе для учреждений субъектов РФ- нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом федеральный законодатель не ограничил собственников организаций в установлении видов и оснований стимулирующих выплат в финансируемых ими организациях.

В свою очередь Законом области установлены виды и размеры стимулирующих выплат (Приложение №14 к Закону области), а локальным актом Учреждения в соответствии с Законом области установлены конкретные стимулирующие выплаты, в том числе и надбавка сложность, напряженность и высокие достижения в труде.

Факт соответствия установленной в Учреждении Надбавки Закону области не оспаривается ответчиком.

При таких обстоятельствах суд считает, что действия заявителя по установлению Надбавки в соответствии с Законом области в полной мере соответствует статье 144 ТК РФ и не противоречит иным нормам ТК РФ.

Указанные ответчиком в качестве основания неправомерности расходов подзаконные акты, по мнению суда, применению для оценки рассматриваемых правоотношений не подлежат, поскольку нормами ТК РФ урегулирован порядок установления стимулирующих выплат в проверяемом периоде.

Предусмотренные ТК РФ в системе оплаты труда выплаты стимулирующего характера не подразделяются на виды и основания. Однако их правовая природа предполагает возможность установления надбавок и доплат, отражающих характер выполняемой работы, т.е. сложность, напряженность, особо-важные задания и т.п. Они могут устанавливаться на период осуществления деятельности, характеризующейся соответствующими признаками. И в этом контексте надбавка за сложность выплачивается как работникам с одинаковой так и с разной квалификацией (сложностью) в смысле Единой тарифной сетки. Поэтому сложность, учитываемая при установлении тарифного разряда, повышающая собственно квалификационный разряд, и надбавка за сложность, как стимулирующая выплата независимо от квалификации работника, имеют различную правовую природу, в связи с чем неправомерно отождествлены ответчиком.

По совокупности изложенных обстоятельств, суд пришел к выводу, что установление и выплата Надбавки Учреждением произведено без нарушений действующего законодательства, в связи с чем оспоренное Предписание Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области от 16.10.2007г. № 57-13-01/1469 в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ следует признать недействительным.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ расходы по уплате государственной пошлины следует отнести на ответчика.

На основании изложенного, в соответствии со статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным Предписание Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области от 16.10.2007г. № 57-13-01/1469, вынесенное в отношении Государственного учреждения «Управление природными ресурсами Псковской области».

Взыскать с Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в пользу Государственного учреждения «Управление природными ресурсами Псковской области» расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000руб.

Выдать исполнительный лист.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый Арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

Судья Т.Ю. Самойлова