Гражданский кодекс часть 1

Управление Федерального казначейства по Ростовской области обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту социального развития г. Азова о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации в размере 14 431 274,25 рублей.

Представитель заявителя поддержал заявленное требование.

Представитель Департамента социального развития г. Азова возражал против заявленного требования, представил дополнения к отзыву на заявление и документы в обоснование позиции. Документы приобщены к материалам дела.

Представитель третьего лица в судебное заседание не явился, надлежащее уведомление имеется в материалах дела.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Выслушав представителей сторон, рассмотрев материалы дела, суд установил следующее.

В соответствии с Приказом Управления Федерального казначейства по Ростовской области от 29 марта 2017 года № 276 «О назначении (проведении) выездной плановой проверки в Департаменте социального развития г. Азова» Управлением Федерального казначейства Ростовской области (далее - УФК по РО) в отношении департамента социального развития г. Азова (далее - Департамент) проведена выездная плановая проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках подготовки и проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации, связанных со строительством и/или реконструкцией спортивных объектов, а также с поставкой, монтажом, демонтажем строений и сооружений временного назначения и/или вспомогательного использования в рамках подпрограммы «Подготовка и проведение Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедерации ФИФА 2017 года в Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» за период с 01.01.2016 по 31.12.2016.

Проверка проведена с привлечением экспертов межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Ростове-на-Дону.

По итогам проверки 07.06.2017 составлен Акт, согласно которому в действиях Департамента выявлены нарушения бюджетного законодательства.

08.08.2017 по результатам рассмотрения Акта в адрес Департамента вынесено предписание № 58-23-09/23-107 с требованием обеспечить возврат в доход Федерального бюджета 14 431 274,25 рублей в срок до 10.11.2017.

Предписание Департаментом исполнено не было в связи с чем, УФК по РО обратилось в суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу, что требование заявителя подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 38 БК РФ в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 34 данного Кодекса, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно части 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

В силу пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (пункт 4 статьи 219 БК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под предписанием бюджетным законодательством понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 БК РФ).

Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пункт 4 статьи 270.2 БК РФ).

Из статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Из содержания указанной нормы права следует, что взыскание убытков является мерой гражданско-правовой ответственности и ее применение возможно лишь при наличии совокупности условий ответственности, предусмотренных законом.

Так, лицо, требующее возмещения убытков, должно доказать факт причинения убытков, их размер, противоправность поведения причинителя ущерба и юридически значимую причинную связь между поведением указанного лица и наступившим вредом.

Недоказанность хотя бы одного из элементов состава правонарушения является достаточным основанием для отказа в удовлетворении требований о возмещении убытков.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в рамках правоприменительной практики может самостоятельно квалифицировать наличие ущерба, причиненного Российской Федерации. Указанная позиция подтверждается Письмом Минфина России от 14.07.2014 N 02-10-09/34216.

При этом необходимо исходить из того, что такой ущерб может характеризоваться наличием потерь в виде утраты имущества или денежных средств, например, вследствие нецелевого использования средств федерального бюджета или иного использования средств, предоставленных из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), с нарушениями бюджетного законодательства РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Согласно части 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Как следует из материалов дела, в рамках подпрограммы «Строительство и реконструкция спортивных объектов, а также поставка, монтаж, демонтаж строений и сооружений временного назначения и (или) вспомогательного использования для подготовки и проведения спортивных соревнований» Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 г. № 518, для реализации мероприятия «Реконструкция тренировочной площадки муниципального автономного учреждения «Спортивный комплекс имени Э.П. Лакомова», <...>» из федерального бюджета бюджету Ростовской области предоставлены средства в виде иного межбюджетного трансферта в сумме 61 200 000,00 руб.

Далее средства иного межбюджетного трансферта из бюджета Ростовской области предоставлены бюджету муниципального образования «город Азов» для реализации вышеназванного мероприятия.

В целях выполнения работ по реконструкции тренировочной площадки Департаментом (заказчик) с ООО «ЛЕЙМА» (подрядчик) заключен муниципальный контракт от 30 августа 2016 г. № 41.

Согласно актам о приемке выполненных работ (унифицированная форма № КС-2) от 28 ноября 2016 г. № 7 и № 8 подрядчиком предъявлены, а заказчиком приняты к учету и оплачены за счет средств федерального бюджета платежным поручением от 29 декабря 2016 г. № 860539 работы под устройство армоэлементов здания ФОК и мачт освещения по расценке ТЕР 05-01-053-03 «Бурение скважин диаметром 300 мм вращательным (роторным) способом в грунтах и породах группы: 3» на общий объем буровых работ 7 045,5 м скважины.

Согласно актам освидетельствования скрытых работ к освидетельствованию были предъявлены работы по бурению скважин, выполненные ООО «Сфера» на основании субподрядного договора от 15 сентября 2016 г. № 23, заключенного с ООО «Лейма».

При этом непосредственно для выполнения работ по усилению грунтов ФОК и мачт освещения, в том числе буровых работ на объекте, ООО «Сфера» заключен договор подряда от 03 октября 2016 г. № 03/10-Аз с ООО «Литстрой».

В ходе проверки соответствия фактически произведенных работ работам, предусмотренным проектом, принятым к учету и оплаченным заказчиком, установлено следующее.

Согласно части 2.9 «Технологическая последовательность работ» раздела 6 «Проект организации строительства» (МК № 57/15-028.1-ПОС, том 6, стр. 30 и 37) проектной документации предусмотрено, что бурение скважин необходимо производить буровой установкой ЛБУ-50 на базе ЗИЛ-131, оснащённой шнеками 0320мм.

Использование буровой установки ЛБУ-50 и работа, оцененная по расценке ТЕР 05-01-053-03 (в проекте, смете и актах выполненных работ) предполагает устройство скважин в обсадных колоннах, что увеличивает и трудозатраты, и время эксплуатации машин, и, соответственно, стоимость материала (обсадных труб).

В соответствии с информацией, указанной в представленных к проверке «Журналах изготовления буронабивных свай», работы по бурению скважин на объекте производились буровой установкой СО-2 шнеками диаметром 320 мм, смонтированной на базе РДК-25.

Буровая установка СО-2 не предназначена для бурения с использованием обсадных труб. Бурение скважин данной установкой без укрепления их обсадными трубами занимает значительно меньше времени эксплуатации машин и труда рабочих, и расценивается по расценке ТЕР 04-01-042-03 «Шнековое бурение скважин станками типа СО-2 глубиной бурения до 18 м в грунтах группы 3».

В целях проверки и подтверждения факта проведение буровых работ тем или иным способом, а также подтверждения типа, марки, модели бурового станка, использованного на нем навесного оборудования и расходных материалов, подтверждения метода бурения скважин и метода транспортирования разрубленной породы из скважины, Управлением направлено письмо от 04 мая 2017 г. № 58-23- 09/23-43 в ООО «Литстрой» о запросе информации и копий документов, относящихся к работам по усилению грунтов ФОК и мачт освещения.

Согласно информации и документам, представленным ООО «Литстрой» письмом от 11 мая 2017 г. № 35, непосредственное бурение скважин под устройство армоэлементов здания ФОК и мачт освещения осуществлялось ООО «АСК», субподрядной организацией ООО «Литстрой» в соответствии с договором подряда от 29 сентября 2016 г. № 29 буровой установкой СО-2 шнеками диаметром 320 мм, смонтированной на базе РДК-25.

На основании вышеизложенного следует, что работы по бурению скважин под устройство армоэлементов здания ФОК и мачт освещения фактически выполнены шнековым способом буровым станком СО-2 без использования обсадной трубы не в соответствии с проектно-сметной документацией.

По факту выполненных буровых работ Департаментом социального развития г. Азова письмом от 17 мая 2017 г. № 12.2-12/15 представлена копия письма ООО «Лейма» от 02 мая 2017 г. № 99/СК с пояснениями о применении в актах о приемке выполненных работ (унифицированная форма № КС-2) от 28 ноября 2016 г. № 7 и № 8 расценки на бурение по ТЕР 05-01-053-03 «Бурение скважин диаметром 300 мм вращательным (роторным) способом в грунтах и породах группы: 3» ввиду отсутствия непосредственно расценки на шнековое бурение.

Однако в «Территориальных единичных расценках на строительные и специальные строительные работы ТЕР-2001 Ростовская область» имеет место расценка ТЕР 04-01-042-03 «Шнековое бурение скважин станками типа СО-2 глубиной бурения до 18 м в грунтах группы 3» на выполнение буровых работ способом, примененным на данном объекте.

УФК по РО произведен пересчет стоимости работ, подлежащей оплате.

Согласно Ведомости пересчета стоимости отдельных видов работ и материалов от 15 мая 2017 г. № 1 стоимость оплаченных за счет средств федерального бюджета работ по бурению скважин под устройство армоэлементов здания ФОК и мачт освещения в результате выполнения работ, не соответствующих проектно-сметной документации, завышена на 7 646 915,28 руб.

Судом установлено, что Департаментом приняты к учету и оплачены работы, которые фактически на объекте не выполнялись: работы по расценке ТЕР 05-01-053-03 «Бурение скважин диаметром 300 мм вращательным (роторным) способом в грунтах и породах группы: 3», тогда как должны быть приняты и оплачены фактически выполненные работы: по расценке ТЕР 04-01-042-03 «Шнековое бурение скважин станками типа СО-2 глубиной бурения до 18 м в грунтах группы 3».

В соответствии с ч. 1 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

При этом заказчик (Департамент) производит оплату исключительно за фактически выполненные работы на объекте после подписания «Справки о стоимости выполненных работ и затрат», составленной в соответствии с актами выполненных работ, (п. 2.9 муниципального контракта от 30 августа 2016 г. № 41).

То есть, проверка соответствия стоимости выполненного объема работ его фактической стоимости, возложена именно на Департамент.

При этом приемка выполненных Подрядчиком работ осуществляется представителем Заказчика только после проверки качества и объема выполненных работ (п.3.1, муниципального контракта от 30 августа 2016 г. № 41).

В связи с чем, обязанность по проверке объема и качества выполненных работ также возложена на Департамент.

Таким образом, довод Департамента о том, что в связи с осуществлением на объекте строительного контроля, ответственность за приемку выполненных работ несет АНО «Арена-2018» основан на неверном толковании норм права.

Также в результате проверки, проведенной в Департаменте, было выявлено нарушение, заключающееся в оплате работ (Акт выполненных работ КС-2 № 11 от 16.12.2016 на сумму 6 784 358,97 руб. за отчетный период с 13.12.2016 по 16.12.2016), указанных как «На непредвиденные расходы» не подтвержденных и не обоснованных, что является нарушением пункта 4.96 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации» (далее - МДС 81-35.2004).

В соответствии с п. 4.96 МДС 81-35.2004 резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначен для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

При этом в случае оплаты работ как «На непредвиденные расходы», необходимость в осуществлении данных работ должна подтверждаться актами, протоколами согласования и другими документами, подтверждающими необходимость выполнения работ, вид и объем выполнения непредвиденных работ.

В соответствии с пунктом 4.96 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации» резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

Сумма затрат на непредвиденные работы является суммой затрат на выполнение дополнительных работ, которые подрядчик должен выполнить в ходе производства работ.

В случае, если в ходе строительства не возникла необходимость дополнительного объема работ, сумма затрат на непредвиденные работы и затрат подрядчику не передается.

Департамент указывает, что в соответствии с муниципальным контрактом от 04.02.2016 № 4 осуществлено проведение научно-исследовательских археологических работ включающих охранно-спасательные раскопки объекта археологического наследия «Городище Азака-Таны с некрополем» по объекту: «Реконструкция тренировочной площадки муниципального автономного учреждения «Спортивный комплекс имени Э.П. Лакомова». «Обратная засыпка грунтов в условиях контракта предусмотрена не была».

В связи с этим, Департаментом были оплачены ООО «Лейма» работы по обратной засыпке грунтов как непредвиденные работы.

Однако, в соответствии с п.1 Приложения 2 Муниципального контракта от 04.02.2016№ 4, заключенного между Департаментом и ГБУК РО «Азовский историко-археологический и палеонтологический музей-заповедник», проведение археологических раскопок включает в себя объем работ по выемке и обратной засыпке грунта.

Согласно актам о приемке выполненных работ от 04.05.2016 №53,54, а также счетов от 14.07.2016 № 36,66 работы по вышеуказанному контракту выполнены и оплачены.

Однако работы по обратной засыпке грунта на общую сумму 6 940 275 рублей (локальный сметный расчет № 1 на устройство грунтового основания в зоне работ по археологическим изысканиям (непредвиденные расходы) были выполнены ООО «Лейма», на основании Муниципального контракта от 30.08.2016 № 41 по объекту: «Реконструкция тренировочной площадки муниципального автономного учреждения «Спортивный комплекс имени Э.П. Лакомова» и оплачены согласно Акту о приемке выполненных работ КС-2 № 11 от 16.12.2016 за счет статьи «Непредвиденные расходы».

Таким образом, Департаментом не был обеспечен должный контроль за исполнением муниципального контракта в соответствии с проектом и сметной документацией. Допустив осуществление оплаты за работы, которые не осуществлялись при реконструкции объекта, а также в связи с ненадлежащим осуществлением контроля на стадии разработки документации и в последующем осуществлением оплаты за непредвиденные работы, Департамент нарушил положения бюджетного законодательства, в связи с чем, заявление УФК по РО подлежит удовлетворению. Ответчиком не предоставлено доказательства эффективности расходования бюджетных средств.

Довод Департамента о преюдициальном значении в рассматриваемом деле Решения Арбитражного суда Ростовской области по делу № А53-39584/2017 судом отклоняется, поскольку юридически значимыми обстоятельствами по настоящему делу является нарушение бюджетного законодательства, а в деле № А53-39584/2017 рассмотрен гражданский иск о взыскании задолженности за выполненные работы.

На основании вышеизложенного суд пришел к выводу о том, что требование Управления Федерального казначейства по Ростовской области о взыскании с Департамента социального развития г. Азова ущерба, причиненного Российской Федерации в размере 14 431 274,25 рублей подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела.

В соответствии со статьями 110, 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд расходы по госпошлине относит на Департамент социального развития г. Азова.

Руководствуясь статьями 176, 184, 185, 223 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

взыскать с Департамента социального развития г. Азова (ИНН <***> ОГРН <***>) в доход Федерального бюджета 14 431 274,25 рублей.

Взыскать с Департамента социального развития г. Азова (ИНН <***> ОГРН <***>) в доход Федерального бюджета сумму государственной пошлины в размере 95 153 рублей.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции.

Судья Ю.В. Лебедева