Гражданский кодекс часть 1

Администрация Платовского сельского поселения (далее – заявитель, Администрация) обратилось в суд с заявлением к Управлению федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительным предписания №44/17.31/2017 от 14.03.2017.

В судебном заседании, состоявшемся 04.09.2017, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 06.09.2017 до 17 час. 00 мин. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Ростовской области в сети Интернет - http://rostov.arbitr.ru. После перерыва судебное заседание было продолжено.

Представитель заявителя ходатайствовал о приобщении к материалам дела дополнительных пояснений.

Данное ходатайство судом удовлетворено, представленные документы приобщены к материалам дела.

Представитель заинтересованного лица ходатайствовал о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств по делу.

Данное ходатайство судом удовлетворено, представленные документы приобщены к материалам дела.

Представитель заявителя высказал свои доводы по заявленным требованиям. Просил суд удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица пояснил свою позицию по заявленным требованиям. Просит суд отказать в удовлетворении заявленных требований.

Рассмотрев материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

На основании распоряжения от 06.03.2017 № 10-1154-р и.о. руководителя Управления, главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель, 14.03.2017 государственным инспектором проведена проверка соблюдения земельного законодательства должностным лицом - главой администрации Платовского сельского поселения на земельном участке, общей площадью 5797 кв.м., с кадастровым номером 61:26:0600018:1083 по адресу: Ростовская область, Неклиновский район, южнее х. ФИО3.

В результате проверки установлено, что в соответствии с данными Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), 24.10.2013 за муниципальным образованием «Платовское сельское поселение» зарегистрировано право на земельный участок общей площадью 5797,0 кв.м., с кадастровым номером 61:26:0600018:1083 из категории земель: земли сельскохозяйственного назначении, с видом разрешенного использования «для размещения гражданского кладбища», расположенный по адресу: Ростовская область Неклиновский район, южнее х. ФИО3. Основание: кадастровый паспорт земельного участка от 12.12.2011. Правоустанавливающие документы: постановление от 21.11.2007 № 535 и акт о приеме-передаче здания (сооружения) от 19.11.2007.

В соответствии с данными ЕГРН, 20.01.2012 за муниципальным образованием «Платовское сельское поселения» зарегистрировано право на сооружения (классификация), целевого назначения: ритуальное, литер № 1, общей площадью 5797,1) кв.м., с кадастровым номером 61:26:0600018:1084, расположенное по адресу: Ростовская область, Неклиновский район, южнее х. ФИО3, Основание: кадастровый паспорт здания, сооружения, объекта незавершенного строительства от 09.11.2011. Правоустанавливающие документы: акт приема-передачи здания (сооружения) от 19.11.2017 и постановление от 21.11.2007 № 535.

Указанный земельный участок фактически эксплуатируется под гражданское кладбище.

Однако эксплуатация земельного участка под гражданское кладбище допустима только при наличии допустимой категории земель. А именно необходимо иметь категорию земель: земли населенных пунктов, земли специального назначения.

На основании Решения Собрания депутатов Платовского сельского поселения «О назначении на должность главы администрации «Платовское сельское поселение» от 24.10.2016, ФИО4 назначена на должность - глава администрации Платовского сельского поселения.

В силу пункта 10 части 2 статьи 30 Устава «Муниципального образования «Платовское сельское поселение» глава Платовского сельского поселения обязана организовывать владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В то же время глава Платовского сельского поселения ФИО4 не предприняла меры по изменению категории земельного участка: с категории - земли сельскохозяйственного назначения, на земли - населенных пунктов.

Таким образом, проверкой было установлено наличие в действиях главы Платовского сельского поселения нарушений требований статей 7, 40, 42 и 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

В отношении главы было возбуждено административное дело и она привлечена к административной ответственности, а в порядке требований статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 14.03.2017 Администрации Платовского сельского поселения было выдано предписание № 44/17.31/2017, согласно которому Администрации предписано в срок до 06.07.2017 устранить допущенное нарушение в соответствии с действующим законодательством.

Согласно указанному предписанию, должностным лицом Управления установлено, что земельный участок, расположенный но адресу: Ростовская область, Неклиновский район, южнее х. ФИО3, кадастровый помер 61:26:0600018:1083 площадью 5797 кв.м. (далее - земельный участок) используется не в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель, что является нарушением требований части 2 статьи 7, статьи 40, статьи 42, статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК). Административный орган предписал устранить выявленные нарушения законодательства в срок до 06.07.2017, указав на листе 2 предписания, что для устранения нарушения необходимо подать ходатайство в уполномоченный орган, который указан ниже – министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области.

Не согласившись с вынесенным предписанием, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу, что заявленные требования Администрации подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет доказывания по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

На основании пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Из анализа данной нормы следует, что предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным.

Согласно оспариваемому предписанию от 14.03.2017 № 44/17.31/2017 Администрации предписано устранить нарушения земельного законодательства, а именно прекратить использование земельного участка не по целевому назначению. Срок исполнения данного предписания установлен 06.07.2017.

Вместе с тем, следует отметить, требование оспариваемого предписания содержат общие формулировки, лишь констатирующие, что земельный участок должен использоваться собственником в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, нет конкретизации, отсутствует определенность.

В резолютивной части предписания не указаны конкретные действия, которые должна выполнить Администрация. Отразив в предписании допущенное заявителем нарушение, Управление в резолютивной части не указало способы устранения нарушений, действий, которые должна совершать Администрация с целью устранения этих нарушений, что является самостоятельным основанием для признания недействительным оспариваемого предписания, следовательно, оспариваемое предписание является неисполнимым.

В описательной части на листе 2 предписания административный орган указал, что для устранения нарушения необходимо подать ходатайство в уполномоченный орган, который указан ниже – министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области.

Однако, как установлено судом и не оспаривается заинтересованным лицом, с 01.01.2017 (то есть до даты выдачи предписания) вопросы градостроительной деятельности, а это относится к градостроительной деятельности (изменение границ поселения), отнесены к ведению муниципального района, а не заявителя, поэтому и ходатайство должен кто подавать? А кому адресовано предписание?

Следует отметить, что размещение военных и гражданских захоронений возможно на землях историко-культурного назначения (п. 1 ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации) или на землях населенных пунктов в границах зон специального назначения (п. 13 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, согласно пункта 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В данном случае испрашиваемый земельный участок относится к иным категориям, ввиду чего необходимо осуществление перевода его в соответствующую категорию.

Перевод может быть осуществлен в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» или Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», однако это возможно до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов (письмо Минэкономразвития РФ от 15.12.2011 № Д23-5159).

Пунктами 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ основанием отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую является перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Под территориальным планированием в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует понимать планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Под функциональными зонами в соответствии с пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (п. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Решением Собрания депутатов от 13.12.2011 № 142 утвержден Генеральный план Платовского сельского поселения (далее - генеральный план), решением Собрания Депутатов Платовского сельского поселения утверждены Правила землепользования и застройки Платовского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области № 142 от 13 декабря 2011 года (далее - ПЗЗ), в указанных документах определены границы населенных пунктов. Земельный участок на момент утверждения генерального плана не вошел в границы населенного пункта, в документах территориального планирования указанный участок вошел в зону СХ-1 (земли сельскохозяйственного назначения).

Генеральный план муниципального образования «Платовское сельское поселение» является документом территориального планирования, который обязателен при решении вопроса о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Поскольку в соответствии с утвержденными документами территориального планирования земельный участок отнесен к зоне СХ-1 (земли сельскохозяйственного назначения) его перевод в другую категорию, без внесения изменений в градостроительную документацию (Генеральный план муниципального образования, ПЗЗ), на основании ходатайства подаваемого в соответствии ст. 8 ЗК РФ (на основании Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Постановления Правительства РО от 25.06.2012 № 527 «Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую») - не возможен.

Кроме того, Административный орган в обжалуемом предписании указывает на необходимость включения земельного участка под кладбищем в состав земель населенных пунктов, однако, указанное возможно только путем изменения границ населенных пунктов посредствам внесения изменений в градостроительную документацию.

Пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса определено, что установление или изменение границ населенных пунктов осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

Из положений части 3 статьи 14 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) следует, к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

В силу части 1.1. статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС (ред. от 01.03.2017) «О местном самоуправлении в Ростовской области» помимо вопросов местного значения сельского поселения, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения сельского поселения также относятся вопросы, предусмотренные пунктами 4 (за исключением водоснабжения населения, водоотведения), 6 (в части обеспечения проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства, а также осуществления полномочий органов местного самоуправления в части созыва общего собрания (собрания) собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопросов, предусмотренных частью 6 статьи 161, частью 2 статьи 161.1 и статьей 200 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 7 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»), 7 - 8, 13.1, 15, 18, 19 (в части использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части выдачи разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, резервирования земель и изъятия земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд на территориях сельских поселений, указанных в приложении 45 к настоящему Областному закону), 22, 26, 27, 31, 32, 33.1 - 34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона.

Таким образом, утверждение или изменение генеральных планов сельского поселения и других документов территориального планирования не относится к вопросам местного значения сельского поселения и не входит в сферу полномочий Администрации Платовского сельского поселения, а с 01 января 2017 года отнесены к полномочиям муниципального района.

Таким образом, Администрация Платовского сельского поселения не уполномочена на совершение действий, предусмотренных статьей 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

Иных доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалы дела заинтересованным лицом не представлено, исходя из чего, суд приходит к выводу о доказанности вышеуказанных обстоятельств, а также об обоснованности требований заявителя.

На основании части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения и действий (бездействия) незаконными.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Оценив доказательства в совокупности, суд считает, что предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области № 44/17.31/2017 от 14.03.2017, выданное муниципальному образованию «Платовское сельское поселение» подлежит признанию недействительным.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В данном случае оснований для распределения судебных расходов не имеется.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области № 44/17.31/2017 от 14.03.2017, выданное муниципальному образованию «Платовское сельское поселение».

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Колесник И. В.