Решение № А53-22051/12 от 21.02.2013 АС Ростовской области

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«26» февраля 2013г. Дело № А53-22051/12

Резолютивная часть решения объявлена «21» февраля 2013г.

Полный текст решения изготовлен «26» февраля 2013г.

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Паутовой Л.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Черножуковой Ю.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону, ИНН <***>, ОГРН <***>

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

о признании незаконными решения и предписания от 28.04.2012 по делу №248/04,

третьи лица: Администрация города Ростова-на-Дону

МУП «Городской центр кадастра и геодезии»

при участии прокурора РО

при участии в судебном заседании:

от заявителя: главный специалист юридического отдела ФИО1 (доверенность от 07.02.2013)

от заинтересованного лица: представитель не явился

от 3-х лиц: Администрация города Ростова-на-Дону - представитель не явился

МУП «Городской центр кадастра и геодезии» - представитель не явился

от прокуратуры РО: советник юстиции ФИО2 (доверенность № 8-14-2013 от 10.01.2013)

установил:

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - Департамент, заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по РО) № 5152/04 от 28.04.2012, которым Департамент признан нарушившим ч.3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», и предписания №268/04 от 28.04.2012 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Представитель заявителя поддержала заявленные требования, просила удовлетворить их в полном объеме.

УФАС России по РО явки представителя в судебное заседание не обеспечило; в ранее представленном отзыве считает оспариваемые ненормативные правовые акты законными и обоснованными, просило в удовлетворении заявленных требований отказать.

Администрация города Ростова-на-Дону и МУП «Городской центр кадастра и геодезии» (далее - МУП ГЦКиГ), привлеченные к участию в деле в порядке ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора, в судебное заседание не явились, своей позиции по рассматриваемому делу не высказали.

Представитель прокурора Ростовской области доводы Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону о признании незаконными решения комиссии Управления феде­ральной антимонопольной службы по Ростовской области от 28.04.2012 № 5152/04 по делу № 248/4 и предписания от 28.04.2012 № 5153/04 по делу № 248/04 считает не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве.

Дело рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области и третьих лиц, извещенных надлежащим образом.

Исследовав материалы дела, выслушав участников процесса, суд установил следующее.

08.02.2012 в Ростовское УФАС России поступили материалы проверки Администрации г.Ростова-на-Дону, проведенной прокуратурой Ростовской области в связи с заявлением Фонда противодействия коррупции в органах местного самоуправления и государственной власти о передаче МУП «Городской центр кадастра и геодезии» (далее – МУП «ГЦКиГ») муниципальных функций по присвоению номеров домов и наименований улиц на платной основе.

В ходе изучения Устава МУП «ГЦКиГ» были выявлены положения, которые содержат признаки нарушения ч.3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», что послужило основанием для возбуждения УФАС России по РО в отношении ДИЗО дела.

20.06.2003 Комитетом по управлению имуществом г. Ростова-на-Дону утвержден Устав МУП «ГЦКиГ».

Согласно п.2.2 Устава, для достижения целей МУП «ГЦКиГ» осуществляет присвоение почтовых адресов объектам недвижимости города.

Однако, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе, установление нумерации домов.

В соответствии с вышеуказанной нормой полномочия по присвоению почтовых адресов отнесены к компетенции органа местного самоуправления городских округов.

Таким образом, Комитет по управлению имуществом г. Ростова-на-Дону наделил МУП «ГЦКиГ» полномочиями вышеуказанных органов.

Частью 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. В силу постановления Мэра г. Ростова-на-Дону от 06.06.2003 №1191 Комитет по управлению имуществом г. Ростова-на-Дону переименован в ДИЗО.

Таким образом, в действиях ДИЗО, выразившихся в наделении МУП «ГЦКиГ» полномочиями органа местного самоуправления по присвоению почтовых адресов объектам недвижимости города, содержится нарушение ч.3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения материалов дела №248/04 Комиссией УФАС России по РО принято решение №5152/04 от 28.04.2012 о признании Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону нарушившим ч. 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

28.04.2012 Комиссией УФАС России по РО Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону выдано предписание №268/04, которым ДИЗО в срок до 10.07.2012 предписано прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении МУП Городской центр кадастра и геодезии» полномочиями органа местного самоуправления по присвоению почтовых адресов объектам недвижимости города, а именно исключить из п.2.2 Устава МУП Городской центр кадастра и геодезии» полномочия по присвоению почтовых адресов объектам недвижимости города.

Полагая, что решение Комиссии УФАС России по РО от 28.04.2012 является незаконным, выданное предписание №268/04 от 28.04.2012 – недействительным, нарушают права и законные интересы заявителя, используя право на обжалование, Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив доводы участников дела и представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Кодекса основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым решением антимонопольного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого решения антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту.

При исследовании обстоятельств дела, суд установил, что 24.07.2004 Мэром г. Ростова-на-Дону издано постановление №1200, которым утверждено Положение об адресном реестре г. Ростова-на-Дону, порядке установления и регистрации почтовых адресов (далее - Положение).

Согласно пункту 4.2 Положения установление и регистрация адресов производится в следующем порядке: юридические и физические лица при возникновении необходимости в установлении адреса объекту адресации об­ращаются в муниципальное унитарное предприятие «Городской центр када­стра и геодезии» (далее - МУП ГЦКиГ) с заявлением на установление адреса.

В силу пункта 1.5 Положения установление адреса является официаль­ным актом, подлежащим оформлению регистрационными документами, пе­речисленными в приложениях 2 и 3 к постановлению № 1200.

Согласно приложениям 2 и 3 к постановлению № 1200 акт установле­ния почтового адреса и план местоположения адреса и схема ситуационного плана утверждаются директором МУП «ГЦКиГ».

В силу пункта 7.2 Положения информация о наименовании улицы и конкретном почтовом адресе выдается заявителю муниципальным унитар­ным предприятием «Городской центр кадастра и геодезии» в виде справки (приложение 4 к постановлению № 1200).

Полномочия по присвоению почтовых адресов объектам недвижимости г. Ростова-на-Дону отражены в разделе 2 устава МУП «ГЦКиГ», утвержденно­го Комитетом по управлению имуществом г. Ростова-на-Дону 20.06.2003, функции которого в настоящее время выполняет Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, являющийся учредителем МУП «ГЦКиГ».

Согласно пункту 2.2 Устава для достижения целей МУП «ГЦКиГ» осуществляет присвоение почтовых адресов объектам недвижимости горо­дов.

Исходя из вышеуказанных нормативных правовых актов, установление и регистрация почтовых адресов, оформление и выдача адресных документов на территории г. Ростова-на-Дону производится МУП «ГЦКиГ».

Вместе с тем пунктом 27 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ) (далее За­кон № 131-ФЗ) присвоение наименований улицам, площадям и иным терри­ториям проживания граждан в городском округе, установление нумерации домов, отнесено к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные нормы содержатся в пункте 28 части 1 статьи 21 Устава г. Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 №211 (вред, от 26.04.2011).

Таким образом, деятельность по присвоению наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе, ус­тановлению нумерации домов, в том числе по предоставлению информации о наименовании улиц и почтовом адресе объекта адресации, является функци­ей органа местного самоуправления, которая осуществляется в пределах пре­доставленных полномочий по решению вопросов местного значения, уста­новленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования, и подпадает под понятие муниципальной услуги, которое дано в пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об органи­зации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ).

Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что решение вопросов местного значения осуществля­ется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу пункта 1 статьи 46 Устава г. Ростова-на-Дону администрация города в лице ее органов и внутренних подразделений реализует исполни­тельно-распорядительные полномочия городского самоуправления под руко­водством и контролем Мэра как Главы администрации города. Согласно под­пункту 1.6.6 пункта 1 вышеуказанной статьи на администрацию города в ли­це ее органов и внутренних подразделений возложены полномочия в области жилищного и дорожного хозяйства, торгового и коммунально-бытового об­служивания, в том числе по организации освещения улиц, решению вопросов о наименовании и переименовании улиц и других частей города, установле­нию нумерации домов.

Возможность передачи коммерческой организации функций по уста­новлению нумерации домов, то есть полномочий органа местного само­управления по решению вопросов местного значения указанными норматив­ными правовыми актами не предусмотрена.

МУП «ГЦКиГ» по своей организационно-правовой форме не является ор­ганом местного самоуправления, то есть не относится к органам и внутрен­ним подразделениям администрации г. Ростова-на-Дону, в связи с чем, не может быть наделено функциями и правами органов местного самоуправле­ния.

В части 3 статьи Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О за­щите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) содержится запрет на совме­щение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствую­щих субъектов.

Положения статей 113, 115 Гражданского кодекса Российской Федера­ции, статей 2, 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государст­венных и муниципальных унитарных предприятиях» свидетельствуют о том, что муниципальные унитарные предприятия - это коммерческие организации со специфическим составом учредителей - муниципальным образованием.

Следовательно, действующее федеральное законодательство не уста­навливает приоритета хозяйствующих субъектов с данной организационно-правовой формой, что делает муниципальные унитарные предприятия равно­правными субъектами предпринимательской деятельности наряду с хозяйст­вующими субъектами иных организационных форм.

В производстве Арбитражного суда Ростовской области находилось аналогичное дело №А53-19426/2012 по заявлению Администрации города Ростова-на-Дону о признании недействительными решения и предписания от 28.04.2012 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области.

Решением суда от 31.08.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.11.2012, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2012 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2012 по делу № А53-19426/2012 в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 28.04.2012 в части признания Мэра города Ростова-на-Дону нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» путем передачи функций по ведению адресного реестра МУП «Городской центр кадастра и геодезии» и признания недействительным предписания от 28.04.2012 в части указания на необходимость исключения из постановления Мэра города Ростова-на-Дону от 24.07.2004 № 1200 положения, наделяющего МУП «Городской центр кадастра и геодезии» функцией по формированию и ведению адресного реестра, оставлены без изменения.

В остальной части решение от 31.08.2012 и постановление от 14.11.2012 отменено, в удовлетворении заявления отказано.

При рассмотрении дела № А53-19426/2012 кассационной инстанцией были сделаны следующие выводы.

Антимонопольный орган пришел к правильному выводу о том, что установление адреса относится к функции органа местного самоуправления и наделение хозяйствующего субъекта такими функциями является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные обстоятельства имеют преюдициальное значение для настоящего дела.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления, иными осуще­ствляющими функции указанных органов органам запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности установ­ление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении муниципальных услуг, а также ус­луг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг.

В соответствии с Положением о Департаменте, утвержденном решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138, Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону является отраслевым органом Администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий по проведению единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками в пределах городской черты, относящихся к компетенции администрации города.

Департамент (правопреемник Комитета по управлению имуществом города Ростова-на-Дону), выступает учредителем МУП «ГЦКиГ» и осуществляет полномочия собственника имущества предприятия.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона № 135-ФЗ антимонополь­ный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

На основании частей 1 и 2 статьи 50 названного Закона, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на ос­новании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства из­готавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить оп­ределенные решением действия.

Комиссия Управления федеральной антимонопольной службы по Рос­товской области приняла решение от 18.04.2012 по делу № 248/04, которым признала Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону нарушившим часть 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что выразилось в на­делении МУП «ГЦКиГ» полномочиями органа местного самоуправления по присвоению почтовых адресов объектам недвижимости города.

В силу части 3 статьи 15 данного Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Поскольку антимонопольный орган пришел к выводу о том, что установление адреса относится к функции органа местного самоуправления и наделение хозяйствующего субъекта такими функциями является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции и данный вывод признан обоснованным Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа, следовательно, включение Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, правопреемником Комитета по управлению имуществом города Ростова-на-Дону (учредителем МУП «ГЦКиГ») в Устав предприятия полномочий на присвоение почтовых адресов объектам недвижимости города (пункт 2.2 Устава) незаконно.

В силу части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации другое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Департаментом не представлено достаточных доказательств в обоснование доводов о незаконности оспариваемых решения и предписания.

Исследовав по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные сторонами доказательства в их совокупности, а также учитывая преюдициальность обстоятельств, установленных вступившим в законную силу судебным актом по делу №А53-19426/12, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону требований о признании незаконными ненормативных правовых актов, вынесенных УФАС России по РО.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону о признании незаконными решения и предписания комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области № 5152/04 от 28.04.2012 отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ростовской области в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Паутова Л.Н.