Гражданский кодекс часть 1

к Каменск-Шахтинскому межрайонному отделу автотранспортного надзора и контроля международных автомобильных перевозок Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

к Южному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания от 29.10.2013 № 204 д,

при участии представителей:

от заявителя – глава Администрации ФИО1, паспорт, ФИО2 представитель по доверенности от 14.05.2014

от заинтересованного лица - ФИО3, представитель по доверенности от 16.12.2013 № 211,

установил:

Администрация Груциновского сельского поселения (далее – Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд к Каменск-Шахтинскому межрайонному отделу автотранспортного надзора и контроля международных автомобильных перевозок Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта к Южному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 29.10.2013 № 204 д.

Представители заявителя в судебное заседание явились, просили удовлетворить заявленные требования в полном объеме, приобщить дополнительные документы и восстановить пропущенный срок на обжалование предписания, так как первоначально заявление было подано в арбитражный суд 05.12.2013, а 17.01.2014 вынесено определение о возвращении заявления.

Представитель Управления в судебное заседание явился, пояснил доводы, изложенные в отзыве на заявление, просил суд отказать в удовлетворении заявленного требования, не возражал против удовлетворения ходатайств заявителя.

Рассмотрев указанное ходатайство, суд пришел к выводу, что оно подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Восстановление пропущенного срока на обжалование судебного акта в силу норм статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является правом, но не обязанностью суда. При этом арбитражный суд по своему усмотрению оценивает причины, повлекшие невозможность выполнения процессуального действия в сроки, установленные законом. Из смысла процессуального законодательства следует, что уважительными причинами пропуска срока для обжалования признаются такие причины, которые объективно препятствовали участнику процесса своевременно подать заявление.

В качестве таких причин заявитель указал, что заявление об обжаловании оспариваемого предписания первоначально было подано в арбитражный суд 05.12.2013, а 17.01.2014 вынесено определение о возвращении заявления.

С учетом изложенного, суд считает, что установленный частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок пропущен заявителем по уважительным причинам. В ином случае невосстановление процессуального срока повлечет лишение Администрации права на реализацию процессуального права на обжалование предписания. Следовательно, судом восстановлен пропущенный срок на обжалование предписания № 204д от 29.10.2013.

Рассмотрев материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

На основании распоряжения от 16.09.2013 № 1955 была проведена внеплановая выездная проверка в отношении Администрации с целью оценки соответствия обязательным требованиям осуществления деятельности в части организации транспортного обслуживания населения, организации дорожной деятельности, содержания автомобильных дорог общего пользования.

В ходе проверки по устранению ранее выявленных недостатков (предписание от 24.05.2013 № 89д), в части:

- исполнения Администрацией наделенных ей полномочий Федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ); устранения нарушений требования Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Федеральный закон № 196-ФЗ), Государственных стандартов и действующих нормативно-технических актов установлено следующее:

Техническая инвентаризация, находящихся на балансе поселения дорог, и всей дорожной сети в границах Груциновского сельского поселения с заключением о выявленных бесхозяйных дорог и как ранее ошибочно неучтенных объектов улично-дорожной сети проведена.

Не организовано внесение изменений (дополнения) в Областной Закон и Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС по количеству объектов и протяженности улично-дорожной сети и данных отчета РОССТАТа после проведения инвентаризации. Администрацией поселения не оформлены свидетельства на государственную регистрацию автомобильные дороги местного значения. Нарушены требования Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ, от 08.11.2007 № 257-ФЗ, № 122-ФЗ от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». По результатам проверки в присутствии главы Администрации ФИО1 Управлением составлен акт № 204Д от 29.10.2013 и вынесено предписание № 204Д.

В оспариваемом предписании указано, что Администрации следует организовать работу по устранению выявленных недостатков, отмеченных в акте проверки от 29.10.2013 № 204Д по основным направлениям деятельности:

Организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Груциновского сельского поселения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах сельского поселения.

Осуществление муниципального контроля за сохранностью дорог местного значения в границах муниципального образования Груциновского сельского поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

29.10.2013 Управлением в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении № 204Д/1 по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

12.11.2013 мировым судьей судебного участка № 3 Каменского района Ростовской области вынесено постановлением о прекращении производства по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

26.02.2014 Управлением на основании распоряжения от 03.02.2014 № 230 проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой составлен акт № 15д, согласно которому предписание от 29.10.2013 № 204д по срокам заявителем выполнено.

Не согласившись с вынесенным предписанием от 29.10.2013 № 204Д, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемыми актами Управления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемых актов Управления закону или иному нормативному правовому акту.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 Утверждено Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, в котором закреплено, что Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах.

Согласно пункту 5.2.1. указанного Положения, Минтранс России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в т. ч. правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», Федеральная служба по надзору в сфере транспорта находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В силу пунктов 6.1 и 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ 07.07.2004 №398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Согласно пунктам 3 и 4 Положения № 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта руководствуется действующим законодательством, актами Министерства Транспорта РФ и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В Ростовской области функции вышеназванной Федеральной службы по надзору и контролю деятельности в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства осуществляет Управление, действующее на основании Положения, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 28.07.2009 № АК-780ФС.

В соответствии с пунктами 6.1 и 6.4.2 Управлению предоставлены полномочия по государственному надзору и контролю за исполнением юридическими лицами и гражданами установленных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами требований, в том числе за исполнением этих требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную, связанную с ним деятельность.

В главе 5.1 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС (ред. от 30.07.2013) «О местном самоуправлении в Ростовской области» определен порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями.

В указанной главе ставится вопрос о передаче имущества из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования.

В Приложении 15 к Областному закону «О местном самоуправлении в Ростовской области» содержится перечень имущества, передаваемого из муниципальной собственности муниципального образования «Каменский район» в муниципальную собственность входящих в его состав поселений. Среди недвижимого имущества, передаваемого в собственность Груциновского сельского поселения, дороги не значатся.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся, в том числе, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 2 статьи 50 названного Федерального закона в собственности поселений могут находиться автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог.

Согласно части 8 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ к собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

В силу части 3 статьи 8 указанного Федерального закона автомобильные дороги должны иметь идентификационные номера. Идентификационные номера автомобильным дорогам местного значения поселений присваиваются органами местного самоуправления поселений.

Согласно части 5 статьи 10 Федерального закона № 257-ФЗ, пунктам 15. 16 Правил формирования и ведения Единого государственного реестра автомобильных дорог, утвержденных приказом Министерства транспорта РФ от 20.05.2009 № 80, подготовку и заполнение информационной карты автомобильной дороги осуществляет владелец автомобильной дороги, физическое или юридическое лицо, являющееся собственником автомобильной дороги, или уполномоченная собственником автомобильной дороги организация. Информационная карта, содержащая сведения об автомобильной дороге, а также надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающие эти сведения, представляются в Федеральное дорожное агентство для внесения их в реестр.

Таким образом, на Администрации Груциновского сельского поселения лежит обязательство, представить сведения о дорогах в Единый государственного реестр автомобильных дорог в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Статья 29(1) главы 5(1) Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» говорит о порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности между муниципальными образованиями. Разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями осуществляется в порядке, установленном настоящим Областным законом. С инициативой о разграничении имущества могут выступать органы и должностные лица местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право выступить с законодательной инициативой, но никак не обязаны этого делать, в связи отсутствием прямого указания на обязанность.

Право - это совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правил поведения (норм), соблюдение которых обеспечивается мерами государственного воздействия.

Обязанности представляют собой комплекс морально-правовых требований, предъявляемых к лицу и вытекающих из объективных потребностей развития и совершенствования общества. Иными словами обязанности можно определить как конкретную (нормированную) форму выражения ответственности.

В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствуют какие либо обязанности органов местного самоуправления сельского поселения по внесению изменений в областные и федеральные законы.

Согласно пункту 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Согласно пункту 1 статьи 15 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2002 года № 270-ЗС «О Законодательном Собрании Ростовской области», право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит депутатам Законодательного Собрания, Губернатору Ростовской области, Правительству Ростовской области, прокурору Ростовской области, представительным органам муниципальных образований, главам муниципальных образований, совету федерации профсоюзов Ростовской области. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит также Ростовскому областному суду, Арбитражному суду Ростовской области, Избирательной комиссии Ростовской области по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ростовской области осуществляется в порядке, установленном областными законами и Регламентом Законодательного Собрания.

Следовательно, как указано в Конституции РФ, федеральных и областных законах, законодательная инициатива это есть право, которое лишь можно реализовать, но не является обязанностью муниципального образования Груциновское сельское поселение.

Оснований для внесения изменений (дополнений) в Областной Закон № 436-ЗС, в котором ставится вопрос о разграничении собственности между муниципальными образованиями, в данном случае нет.

Предписание является ненормативным актом, в связи с чем оно должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В рассматриваемом случае суд установил, что формулировка оспариваемого предписания не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа, поскольку не содержит перечня действий, которые заявитель должен совершить.

Кроме того, в предыдущем акте проверки № 89д от 24.05.2013 в пункте 1, указано, что техническая инвентаризация, находящихся на балансе поселения дорог, и всей улично-дорожной сети в границах Груциновского сельского поселения с заключением о выявленных бесхозяйных дорог и как ранее ошибочно неучтенных объектов улично-дорожной сети проведена.

Не организовано внесение изменений (дополнения) в Областной Закон Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС по количеству объектов и протяженности улично-дорожной сети и данных отчета РОССТАТа после проведения инвентаризации.

В акте проверки № 204д от 29.10.2013 исполнения предписания от 24.05.2013 № 89д, вышеуказанный пункт уже дополнен словами следующего содержания: «Администрацией поселения не оформлены свидетельства на государственную регистрацию автомобильных дорог местного значения. Нарушены требования Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ, от 08.11.2007 № 257-ФЗ, от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Предписание № 89д от 24.05.2013 не содержало требований оформить свидетельства о государственной регистрации права на автомобильные дороги местного значения.

Внесение дополнений в акт проверки недопустимо, так как осуществляется проверка исполнения предписания от 24.05.2013 № 89д.

При таких обстоятельствах, предписание Управления от 29.10.2013 № 204Д не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

При этом, судом не принимается во внимание в качестве доказательства отсутствия нарушения прав и интересов Администрации представленный заинтересованным лицом акт проверки № 15д от 26.02.2014, из которого следует, что заявителем выполнено предписание от 29.10.2013 № 204Д, в том числе и пункт 1, что Администрация Груциновского сельского поселения снята с контроля, поскольку само предписание заинтересованным лицом не отменялось, а факт нарушения им законных прав и интересов заявителя подтверждается, в том числе и необоснованным возбуждением дела в отношении Администрации об административной ответственности.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Ходатайство Администрации Груциновского сельского поселения о восстановлении срока на обжалование предписания удовлетворить.

Восстановить Администрации Груциновского сельского поселения процессуальный срок на обжалование предписания от 29.10.2013 № 204 д.

Признать недействительным предписание Государственного инспектора Каменск-Шахтинского межрайонного отдела автотранспортного надзора и контроля международных автомобильных перевозок Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 29.10.2013 № 204 д.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья В.В. Грязева