Гражданский кодекс часть 1

третьи лица - ФИО1, Министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и республике Калмыкия,

о признании незаконным распоряжения,

при участии:

от заявителя – представитель ФИО2 (доверенность от 21.01.2021);

от заинтересованного лица – представитель ФИО3 (доверенность от 13.09.2021);

от третьих лиц: от ФИО1 – не явился, извещен; от Министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области – представитель ФИО3 (доверенность от 13.01.2021); от Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области - представитель ФИО4 (доверенность от 14.09.2021); от Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и республике Калмыкия – не явились, извещены,

установил: общество с ограниченной ответственностью «Старт» (далее также – общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Правительству Ростовской области о признании незаконным распоряжения от 16.08.2021 № 662.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФИО1, Министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и республике Калмыкия.

В судебном заседании представитель общества требования поддержал.

Представитель Правительства Ростовской области возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в отзыве.

Представитель Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области дал пояснения согласно отзыву, вопрос об удовлетворении заявленных требований оставил на усмотрение суда.

Спор рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом правил статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о том, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

Как усматривается из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью «Старт» имеет лицензию на право пользования недрами РСТ 81024 ТЭ от 01.08.2019 в целях разведки и добычи строительного песка месторождения Песчаноозерного.

В целях исполнения лицензионных обязательств, общество разработало и утвердило «Технический проект разработки Песчаноозерного месторождения песков ООО «Старт» в Аксайском районе Ростовской области» (далее - технический проект). Указанный технический проект согласован с уполномоченной комиссией Минприроды Ростовской области (протокол № 29/2019 от 16.09.2019) (л. 179-186 Проекта рекультивации).

Согласно раздела 1.3. Технического проекта «Основные положения проекта», при годовой производительности карьера по добыче из массива 100,0 тыс. м3, годовой объем по погрузке составит 93,10 тыс. м3. Срок эксплуатации карьера - 20,5 лет. Восстановительные работы заключаются в выполаживании бортов карьера до требуемых согласно техусловий в процессе отработки карьера, планировочных работах на нарушаемых площадях, примыкаемых к карьеру с последующим возвращением плодородного слоя. Работы по восстановлению земель производятся после завершения добычных работ (на 21-й год), а завершаются через год после отработки участка.

Таким образом, проектными решениями утвержденного и согласованного Технического проекта предусмотрено промышленное освоение недр одного из спорных участков ООО «Старт» согласно лицензии на право пользования недрами (61:02:0600009:2929) и предполагает временное вовлечение спорных земельных участков категории сельскохозяйственного назначения в промышленный оборот с целью техногенного воздействия на земли в пределах горного отвода для добычи открытым способом ОПИ - строительного песка из недр с последующим восстановлением нарушенных земель.

Вместе с тем пунктом 3.3. указанной лицензии у недропользователя ООО «Старт» имеется обязанность до начала ведения горных работ осуществить перевод земельных участков в категорию, позволяющую осуществление деятельности по добыче полезных ископаемых.

В соответствии с положениями Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ и Порядком перевода земель, утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 25.06.2012 № 527 (далее - «Порядком перевода земель»), 25.06.2021 в рамках исполнения обязательств по вышеуказанной лицензии ООО «Старт» через канцелярию Правительства Ростовской области представило ходатайство в переводе земельных участков из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в другую категорию для целей недропользования с приложением комплекта документов согласно описи, которые приняты и зарегистрированы по входящим номером № ХПЗ/68 от 25.06.2021 в соответствии с п. 3.2. Порядком перевода земель.

Распоряжением Правительства Ростовской области от 16.08.2021 № 662 со ссылкой на пункт 1 статьи 4, пунктом 8 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», постановление Правительства Ростовской области от 25.06.2012 № 527 «Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», обществу отказано в переводе земельного участка с кадастровыми номерами 61:02:0600009:2930, площадью 9100 кв. метров, и земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600009:2929, площадью 208 200 кв. метров, расположенных в Аксайском районе Ростовской области, принадлежащих на праве собственности ФИО1, в целях размещения песчаного карьера из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли промышленности, энергетики …», в связи с ограничением в переводе земельных участков, выразившемся в несоответствии мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков, а, следовательно, его несоответствии требованиям законодательства.

Не согласившись с отказом, общество, считая незаконной и необоснованной ссылку Правительства Ростовской области на п. 3 ст. 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ, поскольку несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель землеустроительной документации отсутствует, указывая, что прямого запрета на перевод спорных земель из одной категории в другую не имеется, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В обоснование указанных выводов, общество указывает, что на момент получения обществом лицензии и по настоящее время, переводимые земельные участки с кадастровыми номерами 61:02:0600009:2930 и 61:02:0600009:2929, согласно данным из ЕГРН, принадлежат категории земель - «земли сельскохозяйственного назначения», целевое назначение - «сенокошение» (код 1.19 Классификатора), разрешенное использование - «для сенокошения». Таким образом, целевое назначение переводимых участков на момент обращения общества с ходатайством предполагает их сельскохозяйственное использование. Согласно данным ЕГРН, публичной кадастровой карты и выписки из генплана, вокруг переводимых земельных участков имеются сельскохозяйственные угодья (сенокосы) - участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 61:02:0600009:2916, 61:02:0600009:919, 61:02:0600009:915, 61:02:0600009:2805 и водные объекты общего пользования (ерик Скупой и озеро Песчаное). Проектными решениями утвержденного и согласованного Технического проекта (раздел 11.2.1 Технического проекта) и на основании действующих ГОСТов в области проектирования по окончании промышленной отработки недр месторождения предусмотрено восстановление нарушенных земель: участка с кадастровым номером 61:02:0600009:2929 - водохозяйственное направление; участка с кадастровым номером 61:02:0600009:2930 - сельскохозяйственное направление. Инженерные коммуникации, строения и иные объекты как вокруг, так и на переводимых участках отсутствуют (акты осмотра муниципалитета, акт предпроектного осмотра). Грунтовые воды на указанных участках находятся на незначительной глубине (до 2 м. от поверхности земли). Земельные участки не относятся к землям населенных пунктов и с ними не граничат. Кроме того, спорные земельные участки не относятся к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, использование которых в других целях не допускается (справка Управления сельского хозяйства и продовольствия Администрации Аксайского района). Таким образом, не имеется прямого запрета на перевод спорных земель из одной категории в другую. В качестве направлений рекультивации с учетом территориальных особенностей, гидрологических и иных характеристик проектируемых участков выбраны рациональные и экономически целесообразные направления рекультивации: водохозяйственное и сельскохозяйственное, - имеющие преимущественное направление перед другими направлениями. Действующее земельное законодательство РФ не содержит императивных указаний на то, что проект рекультивации земель сельскохозяйственного назначения, вовлеченных в промышленное освоение и фактически нарушенных недропользованием, носящим ограниченный во временном интервале характер, должно исключительно соответствовать испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию переводимых в земли промышленности земельных участков. Наоборот, согласно ГОСТу 17.5.1.02-85 «Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации» используемого при проектировании, данные таблицы № 2 содержат параметры: столбец 1 «Группы нарушенных земель» - виду техногенного воздействия; столбец 2 - «Характеристика нарушенных земель по форме рельефа»; столбец 3 «Фактор, обусловливающий формирование рельефа»; столбец 4 «Преобладающий элемент рельефа», столбец 5 «Морфометрическая характеристика рельефа» (Глубина или высота относительно естественной поверхности, угол откоса уступов) и столбец 6 Возможное использование. Таким образом, требования ГОСТа 17.5.1.02-85 ограничивают проектную организацию в выборе направления рекультивации в зависимости от вида и характера образованного техногенного воздействия, приведшего к нарушению земель. Проект рекультивации нарушенных земель относится к землеустроительной документации. С учетом параметров карьера Песчаноозерного месторождения на конец отработки с внутренним отвалом представлены в таблице 35 (раздел 11.2.1 Технического проекта) выбранные направления рекультивации в полном объеме отвечают требованиям ГОСТ 17.5.1.02-85, по указанной причине несоответствие землеустроительной документации целевому назначению и разрешенному использованию истребуемых к переводу земельных участков отсутствует.

Отдельное внимание суда общество обращает на то, что в силу п. 1 ст. 209 ГК РФ, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Правительство РО и Минимущества РО не обладают полномочиями в области вопросов, касающихся технического регулирования, стандартов и не уполномочены давать указания гражданам и юридическим лицам в указанной сфере (п. «р» ст. 71 Конституции РФ). Проект рекультивации общества отвечает требованиям федерального законодательства РФ и ГОСТам.

Общество также указывает, что довод Правительства РО о необходимости прохождения обществом государственной экологической экспертизы проекта рекультивации не являлся основанием для отказа в переводе земель из одной категории в другую. Заинтересованное лицо, не обладая специальными полномочиями и компетенцией в области государственной экологической экспертизы, выражает свое несогласие с выводами государственных экологических экспертов территориального управления Росприроднадзра об отсутствии объекта экологической экспертизы федерального уровня в представленном ООО «Старт» проекте рекультивации. При этом уведомление Росприроднадзора исх. № 01-08-12/4836 от 22.07.2021 отвечает экономическим интересам ООО «Старт» и не нарушает прав заявителя. Вместе с тем, вопрос наличия либо отсутствия объекта государственной экологической экспертизы разрешается государственным экологическим экспертом (лицом, обладающим специальными познаниями) на стадии приема документов согласно утвержденному Административному регламенту (Приказ Росприроднадзора от 31.07.2020 N 923 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня"). Ни стороны, ни суд специальными познаниями в области государственной экологической экспертизы не обладают. Заинтересованное лицо, а также третьи лица с момента получения указанного отказа от общества каких-либо действий по оспариванию его содержания на протяжении более 4 месяцев не предпринимали. Решение о признании незаконным и отмене уведомление Росприроднадзора исх. № 01-08-12/4836 от 22.07.2021 кем-либо из участников спора в дело не представлено.

Проверив и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Как следует из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Поскольку законодательство не ограничивает возможность применения различных способов для защиты субъектом хозяйственной деятельности предполагаемого нарушенного права, суд полагает подлежащим рассмотрению по существу заявленного в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требования.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания решений и действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Оценивая отказ, выраженный в Распоряжении Правительства Ростовской области от 16.08.2021 № 662, на предмет соответствия его действующему законодательству, суд исходит из следующего.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 7 Федерального закона № 172-ФЗ установлены особенности перевода земель и (или) земельных участков сельскохозяйственного назначения в другую категорию, предусматривающие исключительные случаи перевода таких земельных участков, в том числе связанные с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

На основании статей 19, 23 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» проект рекультивации относится к видам землеустроительной документации.

Согласно пункту 2 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 (далее - Правила), рекультивация земель - мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.

Учитывая, что на момент проведения рекультивации земель, целевым назначением испрашиваемых к переводу земельных участков будет являться «земли промышленности и иного специального назначения», по обоснованному мнению Правительства Ростовской области, проект рекультивации земель должен предусматривать мероприятия по приведению земельных участков в состояние, пригодное для использования земель в соответствии с испрашиваемым целевым назначением.

Согласно представленному ООО «Старт» проекту рекультивации нарушенных земель, занятых техническим водоемом водохозяйственного назначения, последней картой намыва и промплощадкой (далее - Проект рекультивации земель), предусмотрено, что карьерная выемка восстанавливается под водоем водохозяйственного назначения (водохозяйственное направление), вспомогательная территория на участке расположения конечной карты намыва и промплощадки восстанавливается под пастбище (сельскохозяйственное направление).

Несоответствие мероприятий Проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению земельных участков свидетельствует о наличии ограничений в переводе, установленных частью 1 статьи 4 Закона № 172-ФЗ, что является основанием для отказа в переводе.

Учитывая изложенное, в рамках компетенции и в соответствии с действующим законодательством Правительством Ростовской области принято распоряжение от 16.08.2021 № 662 «Об отказе в переводе земельных участков из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в другую категорию в Аксайском районе».

При принятии Распоряжения учитывались положения национальных стандартов Российской Федерации ГОСТ Р 57446-2017 «Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия», ГОСТ Р 59060-2020 «Охрана окружающей среды. Земли. Классификация нарушенных земель в целях рекультивации», ГОСТ Р 59070-2020 «Охрана окружающей среды. Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения», предусматривающие строительное направление рекультивации нарушенных земель и земельных участков, под которым понимается приведение нарушенных земель и земельных участков в состояние, пригодное для промышленного, гражданского и прочего строительства.

При этом с 01.04.2021 согласно приказам Росстандарта от 30.09.2020 № 709-ст и № 712-ст прекращено применение на территории Российской Федерации межгосударственных стандартов ГОСТ 17.5.1.02-85 «Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации» и ГОСТ 17.5.3.04-83 «Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель», на которые ссылается общество в своем заявлении в суд.

Кроме того, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.

Согласно пунктам 10, 23 Правил проект рекультивации земель при осуществлении деятельности, связанной с добычей полезных ископаемых, подготавливается в виде отдельного документа и подлежит государственной экологической экспертизе в случаях установленных федеральным законодательством.

В соответствии с подпунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления являются объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня.

ООО «Старт» в соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 2 Федерального закона № 172-ФЗ к ходатайству не представлено заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель.

Согласно части 4.1 статьи 2 Федерального закона № 172-ФЗ Минимуществом Ростовской области в порядке межведомственного взаимодействия направлен запрос в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) о предоставлении информации о наличии у общества заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель.

Письмом Росприроднадзора от 02.08.2021 № МК-05-01-27/25106 сообщено, что Межрегиональным управлением Ростприроднадзора по Ростовской области и Республике Калмыкия ООО «Старт» было отказано в предоставлении государственной услуги по проведению государственной экологической экспертизы, поскольку Проект рекультивации земель не является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 194-ФЗ «Об экологической экспертизе».

При этом при аналогичных обстоятельствах по делу № А53-24431/2020 о признании незаконным распоряжения Правительства Ростовской области от 14.07.2020 № 557 «Об отказе в переводе земельных участков из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в другую категорию в Аксайском районе» Арбитражным судом Северо-Кавказского округа (постановление от 09.09.2021) сделаны выводы, что отказ уполномоченного органа в проведении государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель сам по себе не свидетельствует об отсутствии необходимости проведения указанной экспертизы в случае, если данным проектом рекультивации земель предусмотрено складирование вскрышных пород как отходов добычи полезных ископаемых.

Согласно Проекту рекультивации земель, представленному ООО «Старт», в пределах границ испрашиваемых к переводу земельных участков запланировано размещение вскрышных пород, а это, учитывая указанную позицию суда, свидетельствует о том, что Проект рекультивации земель является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Отсутствие получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы утвержденного проекта рекультивации земельных участков свидетельствует о наличии ограничений в переводе, установленных частью 1 статьи 4 Закона № 172-ФЗ, и является самостоятельным основанием для отказа в переводе.

Таким образом, представленный ООО «Старт» проект рекультивации земельных участков не соответствует требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800.

Указанные обстоятельства не свидетельствуют о наличии исключительного случая перевода земельных участков из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в другую категорию, установленного пунктом 8 части 1 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ.

Таким образом, отказ, выраженный в распоряжении Правительства Ростовской области от 16.08.2021 № 662, в полной мере соответствует действующему законодательству и не может быть расценен как нарушающий права общества.

Изложенное позволяет констатировать отсутствие установленной статьями 198 и 201 АПК РФ совокупности условий, являющихся основанием для признания оспариваемого акта незаконным.

При указанных обстоятельствах, доводы заявителя, изложенные им в заявлении, признаются судом необоснованными, а требования не подлежащими удовлетворению, в силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ.

Государственная пошлина по заявлению составляет 3000 рублей.

Обществом при обращении в суд уплачено 6000 рублей государственной пошлины по чеку-ордеру от 01.09.2021 на 6000 рублей.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 3000 рублей подлежит возврату истцу из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении заявленных требований.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Старт» (ИНН <***>, ОГРН <***>) из федерального бюджета 3 000 рублей излишне уплаченной государственной пошлины по чеку-ордеру от 01.09.2021.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в соответствии с главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья С.П. Прокопчук