Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 05.09.2012 по делу № 1053/04 о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и выданного на основании указанного решения предписания от 05.09.2012 № 641/04 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью Актис г. Гуково;

казенное предприятие Ростовской области «Информационная база ЖКХ»;

закрытое акционерное общество «Лифтомонтаж»;

общество с ограниченной ответственностью «Стройиндустрия»;

общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Монолит»,

при участии:

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 09.11.2012 № ЖКХ-06/142, ФИО2, представитель по доверенности от 01.10.2011 № ЖКХ-06/567;

от заинтересованного лица: ФИО3, представитель по доверенности от 02.07.2012 № 74

от третьего лица – казенного предприятия Ростовской области «Информационная база ЖКХ»: ФИО4, представитель по доверенности от 14.11.2012, ФИО5, представитель по доверенности от 14.11.2012,

от третьего лица – ЗАО «Лифтомонтаж»: не явился, извещен;

от третьего лица – ООО «Стройиндустрия»: не явился; извещен;

от третьего лица – ООО «Управляющая компания «Монолит»: не явился; извещен;

установил:

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области (далее –министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – УФАС по РО) от 05.09.2012 по делу № 1053/04 о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и выданного на основании указанного решения предписания от 05.09.2012 № 641/04 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Определением суда от 25.10.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Актис» г. Гуково и казенное предприятие Ростовской области «Информационная база ЖКХ», определением суда от 19.11.2012 – общество «Лифтомонтаж», общество с ограниченной ответственностью «Стройиндустрия», общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Монолит».

Представители заявителя в судебное заседание явились, представили письменные дополнения к заявлению от 19.12.2012 № ЖКХ-06/151, согласно которым порядок привлечения подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, установленный в пределах полномочий, предоставленных органам исполнительной власти частью 8 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» не регулирует гражданско-правовые отношения, поэтому не должен соответствовать нормам Гражданского кодекса Российской Федерации»; в данном случае возникают публично-правовые отношения, бюджетные и административные, в подтверждение указанных доводов сослались на выводы, содержащиеся в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации и Ростовского областного суда, копии которых представители в материалы настоящего дела. Полномочия по проведению выборочных проверок соблюдения установленной процедуры привлечения подрядных организаций являются, по мнению заявителя, формой предварительного финансового контроля, осуществляемого министерством, как главным распорядителем бюджетных средств. Кроме того, представители пояснили, что составленное по итогам соответствующей проверки заключение, не носит императивного характера, не является по своей сути обязательным к исполнению предписанием, а лишь содержит формулировку, что в случае неисполнения требований заключения об устранении нарушений установленного порядка может быть отказано в финансировании работ. Однако конкурсная комиссия может посчитать доводы заключения необоснованными и оставить свое первоначальное решение без изменения.

В судебном заседании представители поддержали заявленные требования в полном объеме, настаивали на их удовлетворении, считали, что в рассматриваемом случае подобного рода предварительный контроль за условиями предоставления бюджетных средств является целесообразным. По поводу ограничения объема предоставляемой участниками конкурса информации 10 Мб указали на отсутствие прямого запрета в законодательстве на включение данного условия. При этом пояснили, что такие ограничения были установлены, исходя из технических возможностей электронной системы в целях предотвращения попыток по выводу ее из строя. Вместе с тем, как показала практика, указанный объем является достаточным для сохранения необходимой информации подрядными организациями. Заявили ходатайство о назначении судебной экспертизы для разъяснения вопроса о том, сколько страниц текста может быть сохранено в файле формата pdf размером не более 10 Мб.

Представитель заинтересованного лица явился в судебное заседание, требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в отзыве, считая оспариваемое решение законным и обоснованным, указал, что министерство не вправе вмешиваться в проведение конкурса, осуществлять контроль за деятельностью конкурсной комиссии, поскольку оценка и сопоставление предложений, утверждение результатов отбора, признание лица его победителем являются исключительной компетенцией комиссии по проведению конкурсного отбора. Указал, что в частности в результате рассмотрения дел №№ 1138/04, 1055/04 УФАС по РО было установлено, что заключение о нарушении установленной процедуры по отбору подрядной организации, согласно которому министерство выставило свои баллы по ряду критериев оценки, привело к смене победителя в проводимом конкурсе, что фактически приводит к заключению договора с иным участником конкурса (не всегда предлагающим лучшие условия), что расценивается как необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, приводящее в конечном счете к недопущению, ограничению и устранению конкуренции. Возражал против назначения судебной экспертизы по настоящему делу

Представители казенного предприятия Ростовской области «Информационная база ЖКХ» явились в судебное заседание, считали заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению. Представили дополнения к отзыву от 18.12.2012, полагали, что полномочия заявителя по проведению соответствующих проверок при проведении конкурсов по отбору подрядчиков для проведения капитального ремонта многоквартирных домов предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации, по своей сути являются осуществляемым главным распорядителем бюджетных средств финансовым контролем, формы и порядок осуществления которого устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Указали, что в результате проведенных третьим лицом измерений электронный файл объемом 10 Мб допускает общий возможный размер отсканированного текста в количестве 250 страниц, тогда как среднее количество страниц в поданных заявках на участие в конкурсе составляет 120 страниц, пояснили, что соответствующие ограничения обусловлены объективными причинами, в частности технической возможностью по скачиванию поступившей информации в электронном виде. Поддержали ходатайство заявителя о назначении судебной экспертизы с целью определения максимального количества страниц, входящего в объем файла в 10мб, а также для получения разъяснений специалиста, каким образом необходимо размещать информацию.

Иные третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, о чем имеются расписки и почтовые уведомления.

Дело рассмотрено в отсутствие надлежащим образом извещенных третьих лиц в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Рассмотрев ходатайство заявителя о назначении экспертизы по настоящему делу, суд считает, что оно не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

На основании части 2 статьи 64, части 3 статьи 86 АПК РФ заключения экспертов являются одним из доказательств по делу. Так, правовое значение заключения экспертизы определено законом в качестве доказательства, которое не имеет заранее установленной силы, не носит обязательного характера и оценивается наряду с другими доказательствами согласно статье 71 АПК РФ.

Таким образом, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания, а, следовательно, требование одной из сторон о назначении судебной экспертизы не создает обязанности суда ее назначить.

В данном случае суд оценил имеющиеся в деле доказательства и пришел к выводу об отсутствии необходимости и возможности проведения экспертизы, поскольку в настоящем деле вопросы права могут быть разрешены без оценки фактов, для установления которых заявитель просит назначить экспертизу.

В данном случае подлежит оценки сам факт ограничения объема предоставляемой информации с позиций того, создает ли он дискриминационные условия для участников конкурса, нарушает ли принцип равноправного участия в конкурсе, правомерно ли министерство лишает того или иного участника, желающего предоставить информацию в большем объеме, права участия в конкурсе, чем создает неравные, менее выгодные условия для функционирования конкретного хозяйствующего субъекта. И здесь не имеет значения количественный эквивалент страниц указанного ограничения. Таким образом, обстоятельства, которые, по мнению заявителя, подлежат выяснению у эксперта, не входят в предмет доказывания по настоящему делу.

При таких обстоятельствах суд считает процессуально необоснованным проведение заявленной экспертизы на предмет установления вместимости электронного файла объемом 10 Мб. Назначение экспертизы в рассматриваемом случае лишь приведет к затягиванию судебного процесса.

Рассмотрев материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

В целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий был принят Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ), который устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Частью 8 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ установлено, что порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с названным Федеральным законом, может устанавливаться субъектом Российской Федерации.

Исходя из положений Методических рекомендаций по привлечению подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту, утвержденных решением правления Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 05.10.2010, протокол № 194, под привлечением подрядных организаций понимается процедура их отбора на конкурсной основе в целях заключения организацией, предложившей лучшие условия, договора подряда.

В соответствии с пунктом 5 статьи 5.1.1 «Областной долгосрочной целевой программы «Развитие жилищного хозяйства в Ростовской области на 2012-2015 годы» (далее – Программа), утвержденной Постановлением Администрации Ростовской области от 12.08.2011 № 520 порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома утверждается нормативно-правовым актом государственного заказчика Программы.

Согласно Паспорту Программы министерство является государственным заказчиком, разработчиком и одним из исполнителей Программы.

В рамках реализации положений указанной Программы министерством был издан Приказ от 09.04.2012 № 49, которым был утвержден Порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов (далее – Порядок).

В соответствии с пунктом 1.6 Порядка привлечение подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома осуществляется посредством проведения торгов в форме открытого конкурса на право заключения договора.

На основании пункта 1.7 Порядка последний является обязательным для применения всеми организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами и принимающими участие в реализации Программы. При этом несоблюдение организацией, осуществляющей управление многоквартирным домом, процедуры привлечения подрядных организаций, установленной Порядком, влечет последствия, предусмотренные действующим законодательством, вплоть до отказа в софинансировании работ по капитальному ремонту многоквартирного дома.

Пунктом 3.4.19 Порядка предусмотрено, что министерство, как главный распорядитель бюджетных средств, выделяемых на цели капитального ремонта в рамках Программы, вправе провести выборочную проверку соблюдения процедуры привлечения подрядной организации, установленной Порядком. При осуществлении проверки министерство вправе запросить у заказчика все конкурсные материалы, а заказчик обязан предоставить указанные документы в министерство в течение двух рабочих дней. На время проведения проверки министерством процедура заключения договора приостанавливается на срок, не превышающий 20 дней с момента принятия решения о проведении проверки.

Согласно пункту 3.4.20 Порядка по результатам проверки министерство выносит мотивированное заключение о соблюдении или о нарушении установленной процедуры.

В силу пункта 3.4.21 Порядка заключение министерства о нарушении установленной Порядком процедуры в обязательном порядке содержит указание об устранении нарушений, а также о сроках, в течение которых такие нарушения должны быть устранены. Срок устранения нарушений не может составлять более 5 рабочих дней. Заключение министерства рассматривается конкурсной комиссией в течение 3 рабочих дней с момента его получения от министерства.

В соответствии с пунктом 2.1 Порядка оператор электронной системы сбора и учета информации (далее – электронная система) – казенное предприятие Ростовской области «Информационная база ЖКХ» – размещает на своем сайте в сети «Интерент» (www.rostov-zkh.ru) программное обеспечение, позволяющее осуществить принятие, сбор и учет заявок подрядных организаций, участвующих в открытом конкурсе.

Пунктом 2.15 Порядка предусмотрено, что каждый документ передается в электронную систему в виде отдельного файла, количество которых должно соответствовать количеству документов, подаваемых в систему. При этом общий объем файлов, которые могут быть загружены в электронную систему подрядной организацией в рамках одного конкурса, не должен превышать 10 Мб.

В то же время формой № 2 Приложения № 7 к Порядку установлен перечень документов, которые прилагаются к конкурсной заявке и непредставление которых в силу пункта 3.4.5 Порядка является основанием для отказа подрядной организации в допуске к участию в конкурсе. Пунктом 3.4.11 Порядка установлен перечень критериев оценки конкурсных заявок, соответствие которых на основании приложения № 12 к Порядку должно быть подтверждено документально.

28.06.2012 приказом руководителя Управления № 296 было возбуждено дело № 153/04 по признакам нарушения министерством 5 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившихся во включении в Порядок ряда положений, в том числе предусматривающих полномочия министерства по выдаче организаторам торгов заключений о нарушении установленной Порядком процедуры отбора подрядных организаций, а также устанавливающих ограничения объема файлов, которые могут быть загружены в электронную систему подрядной организацией в рамках одного конкурса.

Определением от 09.07.2012 дело № 1053/04 о нарушении антимонопольного законодательства было назначено к рассмотрению на 05.09.2012 на 11 часов 30 минут.

По результатам рассмотрения материалов дела № 1053/04 комиссией Управления вынесено решение от 19.09.2012 (резолютивная часть оглашена 05.09.2012), в соответствии с которым министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе в части действий, выразившихся во включении в Порядок процедуры отбора подрядных организаций положений, предусматривающих полномочия министерства по выдаче организаторам торгов заключений о нарушении установленной Порядком процедуры отбора подрядных организаций, а также устанавливающих ограничения объема файлов, которые могут быть загружены в электронную систему подрядной организацией в рамках одного конкурса. Кроме того, были установлены и иные нарушения антимонопольного законодательства в содержании указанного Порядка, которые в рамках настоящего дела заявителям не оспариваются.

На основании указанного решения Управлением министерством выдано предписание от 05.09.2012 № 641/04 об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство посредством исключения из Порядка положений, не соответствующих части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в срок до 20.10.2012.

16.10.2012 министерство исполнило выданное предписание, о чем направило в УФАС по РО письмо от 19.10.2012 № 142 ЖКХ с приложением приказа от 16.10.2012 № 125 «О внесении изменений в приказ министерства от 09.04.2012 № 49» (т. 2 л.д. 21-71).

Между тем, не согласившись с решением от 19.09.2012 по делу № 1053/04 и предписанием от 05.09.2012 № 641/04, считая их необоснованными, противоречащими действующему законодательству и нарушающими права и законные интересы заявителя, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению ввиду нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, решение и предписания от 04.10.2011 могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия указанных актов закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителей по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу не является доказанным.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Как разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями. Установленный частью 1 статьи 15 Закона запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11 по делу № А66-7056/2010 указано, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Основные доводы министерства в обоснование заявленных требований мотивированы тем, что оспариваемые решение и предписание ущемляют его полномочия как главного распорядителя бюджетных средств, в круг которых подпадает проведение выборочных проверок соблюдения процедуры привлечения подрядных организаций требованиям, установленным Порядком.

Согласно статье 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные указанным Кодексом и принятыми в соответствии с ними правовыми актами.

В силу статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

1) обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;

2) формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

3) ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

4) осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;

5) составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

6) вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;

7) вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;

8) определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями;

9) формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания;

10) обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных настоящим Кодексом, условий, установленных при их предоставлении;

11) организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;

12) формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств;

12.1) отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств;

13) осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1.8 Положения о министерстве, утвержденного постановлением Правительства области от 18.11.2011 № 135 последнее осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета в соответствии с действующим законодательством, в том числе главного распорядителя средств, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета, а также финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. В силу пунктов 2.1, 2.1.1 указанного Положения министерство осуществляет следующие полномочия: контролирует целевое использование средств областного бюджета, средств Фонда софинансирования расходов областного бюджета и средств, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета, а также финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства по капитальному строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов жилищно-коммунального назначения, по которым министерство выступает главным распорядителем средств областного бюджета; осуществляет в пределах полномочий главного распорядителя средств областного бюджета финансовый контроль за целевым использованием субсидий получателями.

Согласно разделу 5.1.1 Программы предоставление средств областного бюджета муниципальным образованиям для дальнейшего субсидирования управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов либо жилищных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов на проведение капитального ремонта и (или) изготовление проектно-сметной документации многоквартирных домов, проведение энергетических обследований многоквартирных домов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством.

В рассматриваемом случае министерство ссылается на реализацию полномочия по обеспечению контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных указанным кодексом, условий, установленных при их предоставлении посредством проведения соответствующих проверок.

Между тем, в перечень бюджетных полномочий, которыми обладает главный распорядитель, и которые установлены статьей 158 БК РФ не входят полномочия по осуществлению контроля и проведению проверок деятельности конкурсной комиссии при организации и проведении торгов, а также в указанном перечне отсутствуют полномочия главного распорядителя бюджетных средств выдаче конкурсной комиссии заключений о пересмотре результатов подведения итогов по проведенным конкурсам.

Исходя из положений статьи 158 БК РФ следует, что министерство, являясь главным распорядителем бюджетных средств, вправе в целях соблюдения бюджетного законодательства осуществлять контроль за соблюдением получателями субсидий, определенных указанным Кодексом условий, установленных при их предоставлении, но не осуществлять контроль за процессом проведения торгов по отбору подрядных организаций.

В соответствии со статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны недействительными.

Статьями 18.1, 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, рассматривает антимонопольный орган.

Согласно пункту статьи 18.1 Закона о защите конкуренции обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган не является препятствием для обжалования этих действий (бездействия) в судебном порядке.

Таким образом, жалобы на действия конкурсной комиссии при проведении торгов, могут быть рассмотрены антимонопольным органом, либо судом.

Министерство же, как и любой другой орган, не наделено полномочиями по проверке процедуры торгов и выдаче заключений об устранении нарушений процедуры их проведения.

В силу статьи 447 ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Оценка и сопоставление предложений, утверждение результатов отбора, признание лица его победителем являются исключительной компетенцией комиссии по ведению конкурсного отбора.

Таким образом, до отмены в установленном порядке решения организатора торгов об определении участника торгов его победителем, презюмируется, что указанное лицо предложило лучшие условия.

В этой связи исполнение организатором торгов заключений министерства об устранении нарушений процедуры проведения торгов, сделанных за пределами сферы финансового контроля за целевым использованием субсидий получателями, нарушает права победителя торгов и создает необоснованные препятствия его деятельности, так как неправомерно лишает его права выполнить работы по предмету конкурса.

При этом доводы министерства о том, что выданные заключения не носят обязательного характера и в случае того, если конкурсная комиссия посчитает заключение необоснованным, она вправе не изменять свое первоначальное решение опровергаются материалами настоящего дела. Так, материалы дел №№ 1138/04, 1055/04 о нарушении антимонопольного законодательства по заявлению ЗАО «Лифтмонтаж» и ООО «Стройиндустрия» свидетельствуют об обратном.

В рамках рассмотрения дела № 1138/04 ЗАО «Лифтмонтаж» было представлено письмо министерства от 06.06.2012 №ЖКХ-03/854 с приложением заключения о нарушении установленной Порядком процедуры от 06.06.2012, адресованное ООО «РЭК», управляющей компании, проводившей в г. Волгодонске 04.06.2012 конкурс №177 по отбору подрядной организации, согласно которому министерство выставило свои баллы по ряду критериев оценки, указав срок, в течение которого конкурсная комиссия должна устранить выявленные министерством нарушения (т. 1 л.д. 89-91), что, в конечном счете, привело к смене победителя в данном конкурсе с ЗАО «Лифтмонтаж» на ООО «РостовЛифтМонтаж». Кроме того в письме от № 06.06.2012 №ЖКХ-03/854 указано, что невыполнение конкурсной комиссией ООО «РЭК» предписаний, изложенных в заключении министерства на основании пункта 1.7 Порядка может являться основанием для отказа в финансировании работ. Письмо аналогичного содержания от 09.06.2012 № ЖКХ-03/885 с приложением заключения нарушении установленной Порядком процедуры от 08.06.2012 было направлено министерством директору ООО «Первая оконная ЖЭК», проводившей конкурс № 225, согласно которому министерство посчитало, что конкурсной комиссией незаконно отклонена заявка ООО «РостовЛифтМонтаж» и незаконно принята к рассмотрению заявка ЗАО «Лифтмонтаж», в связи с чем конкурсной комиссии необходимо в срок до 09.06.2012 провести повторное заседание, устранить выявленные нарушения и до 13.06.2012 направить протокол заседания комиссии в министерство (т. 1 л.д. 116-118).

Действия министерства, выраженные в направлении конкурсной комиссии, противоречащих нормам федерального законодательства, заключения о пересмотре протоколов оценки и подведения итогов конкурса фактически приводят к заключению договора с иным участником конкурса (не всегда предлагающим лучшие условия), а не с победителем конкурса, определенным первоначально конкурсной комиссией, поскольку в случае неисполнения министерства не будет произведено финансирование работ, на которые проводился конкурс.

В пункте 1.7 Порядка прямо указано на такое неблагоприятное последствие его нарушения, как отказ в софинансировании работ по капитальному ремонту многоквартирного дома.

Таким образом, вышеуказанные заключения министерства явились причиной того, что хозяйствующие субъекты, которые были первоначально определены конкурсной комиссией в качестве победителей торгов (в данном случае ЗАО «Лифтмонтаж»), лишаются возможности заключить договор по итогам торгов, что, в свою очередь, верно расценено антимонопольным органом как необоснованное препятствование хозяйствующему субъекту в осуществлении его деятельности, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Данные выводы также подтверждаются материалами дела УФАС по РО № 1055/04 от 29.06.2012, возбужденного в отношении ООО «Управляющая компания «Монолит» по признакам нарушения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Установленное пунктом 2.15 Порядка ограничение объема информации, представляемой в составе конкурсной заявки 10 Мб, может привести к необоснованному отказу в допуске к участию в конкурсе конкретного хозяйствующего субъекта либо не начислению конкурсных баллов подрядным организациям, добросовестно исполняющим требования конкурсной документации в части предоставления необходимого пакета документа, а также желающих предоставить дополнительные документы, обосновывающие возможность предоставление конкретным участником более выгодных условий и могущих повлиять на признание их победителями.

В частности, данные обстоятельства отражены в заявлении ЗАО «Лифтмонтаж» (т. 1 л.д 87-88), рассмотренном УФАС по РО в рамках дела 1138/04 от 11.07.2012, в котором участник конкурса указал, что для получения баллов необходимо было предоставить определенную информацию, приготовив ее в объеме 50 Мб мы не смогли отправить всю, так как объем был ограничен 10 Мб, в связи с чем он вынужден был сократить информацию до 10Мб, а не переданную оставил на электронном носителе и готов был предоставить ее по первому требованию комиссии, если возникнут вопросы.

При этом судом не принимаются доводы заявителя о том, что ограничение максимального объема файлов в 10 Мб является достаточным для сохранения заявок участников конкурса в полном объеме в случае корректного использования функции электронной программы по переводу электронных файлов в формат pdf, поскольку уже сам факт подобного ограничения ущемляет права хозяйствующих субъектов на принятие участия в конкурсе, создает определенные дискриминационные условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Создавая дискриминационные условия хотя бы для одной из подрядных организаций, устанавливая подобные ограничения со ссылкой на надуманные обстоятельства, подобно технической возможности электронной системы, министерство произвольно лишает лицо, желающего принять участие в конкурсе, возможности реализации указанного, чем создает неравные, менее выгодные условия для функционирования указанного хозяйствующего субъекта в сравнении с другими, в том числе ограничивает их хозяйственную самостоятельность как субъектов предпринимательской деятельности.

Изложенное свидетельствует о том, что УФАС по РО правомерно признало министерство нарушившим требования Закона о защите конкуренции.

Как было указано выше, требование о признании недействительным ненормативного правового акта может быть удовлетворено судом лишь в случае одновременного наличия двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вместе с тем, в силу статьи 65 Арбитражного АПК РФ заявитель не освобождается от доказывания и должно доказать обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений.

Суд пришел к выводу, что УФАС по Ростовской области доказало соответствие оспариваемых ненормативных правовых актов закону, наличие оснований для их принятия, нарушение действиями заявителя при проведении конкурса прав и законных интересов иных лиц. Доказательств обратного министерством в материалы дела не представлено.

При указанных обстоятельствах, в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 05.09.2012 по делу № 1053/04 о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и выданного на основании указанного решения предписания от 05.09.2012 № 641/04 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства министерству надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 167-170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Ходатайство Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области о назначении судебной экспертизы оставить без удовлетворения.

Отказать Министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области в удовлетворении заявления о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 05.09.2012 по делу № 1053/04 о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и выданного на основании указанного решения предписания от 05.09.2012 № 641/04 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Решения арбитражного суда подлежит немедленному исполнению.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья В.В. Грязева