Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению муниципального унитарного предприятия муниципальная транспортная компания «Ростовпассажиртранс», муниципального унитарного предприятия «Ростовская транспортная компания», открытого акционерного общества АТП-3 «Транссервис», открытого акционерного общества РГ АТП-3 «Ренаттранс»

к Администрации Ростовской области

о признании недействующим абзаца 3 пункта 3.1, пункта 6.1.3 Приложения № 1 к Постановлению Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 г. № 534 «Положения о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения»,

заинтересованное лицо: Администрация Ростовской области;

Прокуратура Ростовской области;

при участии:

от заявителей: Дьяченко И.Н. (доверенность от 01.08.2011 № 90), Корзенкова С.М. (доверенность от 20.06.2011, удостоверение 31/2007), Каракулев В.И. (доверенность от 02.08.2011 № 6, паспорт), Посохов С.А. (доверенность от 20.06.2011 № 81, паспорт), Караев В.Т. (удостоверение № 13), Шевченко Е.С. (доверенность от 14.07.2011, паспорт); от заинтересованного лица: Ларичкина Н.Н. (доверенность от 11.01.2011 № 2-ЕС, паспорт);

от Прокуратуры Ростовской области: прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Горбатько И.А. (удостоверение);

установил:

муниципальное унитарное предприятие муниципальная транспортная компания «Ростовпассажиртранс», муниципальное унитарное предприятие «Ростовская транспортная компания», открытое акционерное общество АТП-3 «Транссервис», открытое акционерное общество РГ АТП-3 «Ренаттранс» обратились в арбитражный суд с заявлением к Администрации Ростовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части.

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявители уточнили требования и просили суд признать абзац 3 пункта 3.1, пункт 6.1.3 Приложения № 1 к Постановлению Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 «Положения о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения», недействующими как противоречащие Гражданскому кодексу Российской Федерации и нарушающие экономические интересы транспортных организаций г. Ростова-на-Дону.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 21.06.2011 уточнения приняты судом. Этим же определением к участию в деле привлечена прокуратура Ростовской области.

Распоряжением и.о. председателя судебного состава от 20.06.2011 с целью рассмотрения дела сформирован коллегиальный состав судей под председательством судьи Лебедевой Ю.В. и судей: Чернышевой И.В., Еремина Ф.Ф.

Распоряжением и.о. председателя судебного состава от 01.08.2011 на основании статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществлена замена судьи Еремина Ф.Ф. на судью Бондарчук Е.В.

В силу части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное разбирательство произведено с самого начала.

Через канцелярию суда от заявителей поступили уточнения основания заявления. Суд определил приобщить данные документы к материалам дела.

Представители заявителей в судебном заседании пояснили доводы, изложенные в заявлении и уточнениях к нему, просили удовлетворить заявленные требования. При этом указали, что постановление Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 как акт, принятый в целях социальной поддержки граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ростовской области, ими в целом не оспаривается, а только в той части, которой регламентировано распределение средств на возмещение затрат транспортных предприятий г. Ростова-на-Дону по перевозке льготных категорий пассажиров (региональных льготников).

В обоснование заявленных требований заявители ссылались на то, что оспариваемый акт в части, охватывающей субсидирование транспортных пассажирских перевозок, не соответствует пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, подлежащему применению в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

По мнению представителей заявителей оспариваемыми пунктами указанного постановления предусмотрено непропорциональное, несправедливое распределение средств на возмещение затрат транспортных компаний, поскольку осуществляется без учета фактически выполненной транспортной работы по перевозке региональных льготников в г. Ростове-на-Дону.

В подтверждение данного довода заявители ссылаются на результаты обследования пассажиропотока, проведенного в 2010 года, на общественном транспорте городского сообщения, утвержденные 30.12.2010 Мэром г. Ростова-на-Дону Чернышевым М.А. Заявители также указали, что пункт 6.1.3 Постановления предусматривает финансирование выпадающих расходов транспортных предприятий только исходя из численности фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, но не более общего количества выданных единых проездных талонов, без указания на тариф. Такая система возмещения затрат не покрывает фактически понесенные расходы и влечет убытки транспортных предприятий. Как пояснил представитель заявителей, исходя из их расчетов, региональный льготник обходится предприятиям, перевозящим пассажиров, примерно, в 730 руб. в месяц, а федеральный - в 2000 руб. Таким образом, не учитывается положение, при котором транспортные организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде неполученной с потребителей платы.

Представитель Администрации Ростовской области пояснил доводы, изложенные в отзыве на заявление, дополнительных отзывах на заявление, просил в удовлетворении заявленных требований отказать. Доводы мотивированы соответствием оспариваемого нормативного акта требованиям действующего законодательства. Представитель пояснил, что Постановление № 534 принято в целях социальной поддержки льготных категорий граждан за счет средств областного бюджета, указанный акт не устанавливает цен или тарифов в области осуществления транспортных услуг, им утверждены положения, которыми предусмотрено расходование субсидий, при этом, суммы выпадающих доходов, подлежащие возмещению транспортным предприятиям, рассчитываются, исходя из уровня инфляции, строго в соответствии законодательством, расчеты производятся министерством транспорта области, исходя из указанных расчетов, суммы, предусмотренные к возмещению, закладываются в бюджет. Представил доказательства публикации оспариваемого нормативного правового акта. Указанные документы с учетом мнения лиц, участвующих в деле, приобщены судом к материалам дела.

Представитель прокуратуры Ростовской области пояснил доводы, изложенные в заключении, указал на то, что Постановление № 534 издано Администрацией Ростовской области в пределах полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 184-ФЗ, требования к порядку вступления в законную силу и опубликованию в официальном печатном издании соблюдены, акт соответствует конституционным принципам Российской Федерации.

В судебном заседании 25.08.2011 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 26.08.2011 до 15 часов 00 минут.

Информация о времени и месте продолжения судебного заседания размещена 25.08.2011 на официальном сайте Арбитражного суда Ростовской области – http://rostov.arbitr.ru.

После истечения перерыва судебное заседание продолжено 26.08.2011 в 15 часов 05 минут в том же составе в присутствии представителей заявителей, заинтересованного лица, прокуратуры.

Рассмотрев материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

В целях социальной поддержки граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ростовской области Администрацией Ростовской области 31.12.2004 было принято постановление № 534 (в ред. от 04.04.2011) "О расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения". Первоначальный текст документа опубликован в издании "Наше время", № 18 от 27.01.2005, изменения, внесенные постановлением Администрации Ростовской области от 04.04.2011 № 173 в №№123-124 от 14.04.2011.

В соответствии с абзацем 3 пункта 3.1 порядка предоставления мер социальной поддержки, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 31.12.2004 № 534 (Положение о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения, приложение 1 к постановлению, далее - Положение) расходование субвенций министерством труда и социального развития области осуществляется на предоставление мер социальной поддержки льготным категориям граждан, в том числе, в части проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов – ежемесячно на основе представляемых в министерство труда и социального развития области органами социальной защиты населения муниципальных образований заявок с последующим перерасчетом в следующем месяце потребности муниципальных образований на основе отчетов о количестве фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов на 1 число месяца, в котором осуществляется финансирование.

Финансирование расходов за проезд региональных льготников на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в соответствии с п. 6.1.3 Положения осуществляется местными органами социальной защиты населения ежемесячно согласно заключенным договорам с транспортными предприятиями и отчетам на 1 число месяца, в котором осуществляется финансирование, в 2008 году - в размере 215,00 руб., (ред. от 26.12.2007) с января 2009 года - в размере 230,00 руб. (в ред. от 29.12.2008), с 1 января 2011 года - в размере 250,00 руб. (в ред. от 03.02.2011) в месяц по количеству фактически перевезенных региональных льготников, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов.

Считая, что указанный нормативно-правовой акт в части, охватывающей субсидирование транспортных пассажирских перевозок (абзац 3 пункта 3.1, пункт 6.1.3 Положения), нарушает права заявителей – транспортных предприятий города в сфере экономической деятельности, поскольку устанавливает фиксированную стоимость единого проездного талона без учета разницы в тарифах за проезд в городе Ростове-на-Дону и городах Ростовской области, вследствие чего, финансирование затрат на фактически проделанную работу пассажирскими транспортными предприятиями города Ростова-на-Дону по перевозке региональных льготных категорий пассажиров производится лишь на 40 %, предприятия обратились в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта в указанной части.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, судебная коллегия пришла к выводу, что заявленные требования предприятий не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» установлено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Предметом настоящего спора является признание недействующими абзаца 3 пункта 3.1, пункта 6.1.3 Приложения № 1 к Постановлению Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 «Положения о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения».

Постановление Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 обладает признаками нормативного правового акта, поскольку представляет собой официальный документ, принятый в определенной законом форме, который устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение и адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии, и действует независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусматриваемые актом.

Оспариваемое постановление главы Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 «О расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения» вынесено в пределах полномочий, предоставленных главе Администрации (Губернатору) Ростовской области Уставом Ростовской области.

Пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопроса о предоставлении субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда общественным транспортом.

Администрация Ростовской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Ростовской области. Администрацию Ростовской области возглавляет Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области (ст. 52 Областного закона Ростовской области от 29.05.1996 N 19-ЗС (в ред. от 29.12.2003 – действовавшей на дату вынесения Постановления) "Устав Ростовской области" (принят ЗС РО 19.04.1996).

Администрация Ростовской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, областных законов, указов и распоряжений Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области издает постановления и распоряжения.

Постановления и распоряжения Администрации Ростовской области подписывает Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области или по его поручению - первый заместитель Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области - Вице-губернатор.

Исходя из вышеизложенного, оспариваемый нормативно правовой акт - постановление Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 - принят в 2004 году в пределах полномочий Администрации Ростовской области, подписан Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, его форма соответствует действующему областному законодательству.

Судебная коллегия приходит к выводу о соблюдении заинтересованным лицом требований к порядку вступления оспариваемого постановления в законную силу и опубликованию в официальном печатном издании по следующим основаниям.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Названные конституционные положения являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты - как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, касающиеся, в том числе, охраняемых законом интересов юридических лиц.

Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Обязательные требования при издании нормативных правовых актов, в том числе субъектов Российской Федерации предъявляются к их форме, процедуре принятия, содержанию закона, порядку введения его в действие.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 8 Федерального закона № 184-ФЗ конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Содержащееся в Федеральном законе № 184-ФЗ регулирование не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих законов. Установление же факта наличия (или отсутствия) в законе или ином нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов.

Статьей 64 Устава Ростовской области (ред. от 29.12.2003) предусмотрено, что нормативные правовые акты главы Администрации (губернатора) Ростовской области, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию.

Указанные нормативные правовые акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок официального опубликования нормативных правовых актов главы Администрации (губернатора) Ростовской области, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти определяется главой Администрации (губернатором) Ростовской области в соответствии с областным законом.

В силу ст. 61 Устава Ростовской области (ред. от 29.12.2003) нормативные правовые акты Администрации Ростовской области направляются в Законодательное Собрание Ростовской области в течение семи дней после их принятия.

Нормативные правовые акты Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими нормативными правовыми актами не установлен более поздний срок их вступления в силу (ст. 64 Устава Ростовской области (в ред. Областного закона от 29.12.2003 N 83-ЗС).

Судебной коллегией установлено, что постановление главы Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 «О расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения» опубликовано в общедоступном печатном издании – газете Ростовской области «Наше время» от 27 января 2005 № 18 (изменения, внесенные постановлением Администрации Ростовской области от 04.04.2011 № 173 в №№123-124 от 14.04.2011), в связи с чем, пришла к выводу, что опубликованный нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека, гражданина, принятый по состоянию на 31 декабря 2004 года, применяется.

Рассмотрение заявления о признании недействующим указанного нормативно-правового акта подведомственно арбитражному суду по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в действующей редакции) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Как следует из материалов дела, между заявителями (Исполнителями) и Администрацией г. Ростова-на-Дону в лице муниципального учреждения «Департамент транспорта» (Заказчиком) заключены муниципальные договоры на выполнение пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Ростова-на-Дону, по условиям которых Исполнители осуществляют перевозку пассажиров, в том числе льготных категорий граждан в соответствии с правилами и порядком, установленным Правительством Российской Федерации, исполнительными органами субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления.

По своей правовой природе указанный договор является договором перевозки, отношения по которому регулируются главой 40 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 789 Гражданского кодекса Российской Федерации перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица.

К отношениям по договору перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, не урегулированным указанным Кодексом, применяются транспортные уставы и кодексы, иные законы и нормативные правовые акты, а также обязательные правила, принятые в соответствии с ним.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Представленными в материалы дела муниципальными договорами предусмотрена обязанность Заказчика производить все возложенные на него законом действия по обеспечению получения Исполнителем бюджетных средств за перевозку льготных категорий граждан в соответствии с действующим законодательством в порядке, утвержденном постановлением Администрации Ростовской области от 31.12.2004 № 534.

Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона Российской Федерации "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ (в редакциях от 22.08.2004 и 29.12.2004) оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

Судом установлено, что до 1 января 2005 года, в соответствии с подпунктом «в» подпункта 2 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", (в редакции, действовавшей до 01.01.2005 года), частью 1 статьи 30 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалиды и ветераны пользовались правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси.

В связи с изменениями в федеральном законодательстве, внесенными в ранее действующее законодательство Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 1 января 2005 те нормы федеральных законов, которые предусматривали предоставление льгот в натуральной форме по оплате проезда в общественном транспорте отдельным категориям граждан, утратили силу.

Вместе с тем с 01.01.2005 года, в соответствии с положениями принятого Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ предоставлявшиеся ранее натуральные льготы, в том числе по предоставлению льготного проезда, заменены законодателем в рамках перехода к новой системе социальной поддержки населения на ежемесячные денежные выплаты.

Возмещение расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на эти цели.

Согласно статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 Федерального закона от 12.01.1995 №5-ФЗ «О ветеранах», являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Согласно статьям 20 и 22 Федерального закона от 12.01.1995 №5-ФЗ «О ветеранах» меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Областными законами от 22.10.2004 №175-ЗС "О социальной поддержке ветеранов труда", от 22.10.2004 №163-ЗС "О социальной поддержке тружеников тыла", от 22.10.2004 №164-ЗС "О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий" и от 20.09.2007 №763-ЗС "О ветеранах труда Ростовской области" ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным лицам, установлен, бесплатный проезд на территории Ростовской области независимо от места регистрации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и внутрирайонных маршрутов.

Областным законом от 22.10.2004 №165-ЗС "О социальной поддержке детства в Ростовской области" предусмотрено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, находящиеся под опекой или попечительством, в приемных семьях и обучающиеся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, обеспечиваются бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности - внутрирайонном транспорте (кроме такси).

В соответствии с пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопроса о предоставлении субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда общественным транспортом.

Таким образом, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится, в частности, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, социальной поддержки ветеранов труда, многодетных семей, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 827 и от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления, расходования и учета субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации.

В целях социальной поддержки граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ростовской области, и предоставления гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения за счет средств областного бюджета в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности было принято постановление Администрации Ростовской области от 31.12.2004 № 534 (ред. от 04.04.2011) "О расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения". Первоначальный текст документа опубликован в издании "Наше время", №18 от 27.01.2005, изменения, внесенные постановлением Администрации Ростовской области от 04.04.2011 №173 в №123-№124 от 14.04.2011.

В соответствии с порядком предоставления мер социальной поддержки, утвержденным постановлением Администрации Ростовской области от 31.12.2004 № 534 «Положение о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения» (приложение 1 к постановлению) финансирование расходов за проезд региональных льготников на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) осуществляется местными органами социальной защиты населения ежемесячно согласно заключенным договорам с транспортными предприятиями и отчетам на 1 число месяца, в котором осуществляется финансирование, в 2008 году - в размере 215,00 руб., (ред. от 26.12.2007) с января 2009 года - в размере 230,00 руб. (в ред. от 29.12.2008), с 1 января 2011 года - в размере 250,00 руб. (в ред. от 03.02.2011) в месяц по количеству фактически перевезенных региональных льготников, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов.

Средства на предоставление мер социальной поддержки региональным льготникам направляются в муниципальные районы и городские округа одной суммой в целом на каждый областной закон социальной направленности и распределяются территориальными органами социальной защиты населения между поставщиками услуг, в том числе за проезд льготных категорий граждан на городском (внутрирайонном) транспорте самостоятельно.

Положение устанавливает порядок расходования субвенций, предоставляемых из Фонда компенсаций областного бюджета бюджетам муниципальных образований, на осуществление полномочий, в том числе в части предоставления мер социальной поддержки в денежном и (или) натуральном выражении:

- ветеранам труда и гражданам, приравненным к ним, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания "Ветеран труда", за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений, предусмотренных Областным законом от 22.10.2004 №175-ЗС "О социальной поддержке ветеранов труда";

- труженикам тыла, за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений, предусмотренных Областным законом от 22.10.2004 №163-ЗС "О социальной поддержке тружеников тыла";

- реабилитированным лицам, лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и членам их семей, за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и автомобильном транспорте пригородного межмуниципального сообщения, предусмотренных Областным законом от 22.10.2004 №164-ЗС "О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий";

- по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка, предусмотренных Областным законом от 22.10.2004 №176-ЗС "О государственном ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Ростовской области";

- детям из многодетных семей, детям первого-второго года жизни из малоимущих семей, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в части ежемесячной денежной выплаты опекунам (попечителям), предусмотренных Областным законом от 22.10.2004 №165-ЗС "О социальной поддержке детства в Ростовской области";

- отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, предусмотренных Областным законом от 17.01.2005 №274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области;

- ветеранам труда Ростовской области, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания "Ветеран труда Ростовской области", за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений, предусмотренных Областным законом от 20.09.2007 №763-ЗС "О ветеранах труда Ростовской области";

- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся под опекой (попечительством), в приемных семьях и обучающимся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, в части обеспечения бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности - внутрирайонном транспорте (кроме такси), предусмотренных Областным законом от 22.10.2004 №165-ЗС.

Расходование субвенций, предоставляемых из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, осуществляют главные распорядители средств областного бюджета по Фонду компенсаций областного бюджета в установленном для исполнения областного бюджета порядке на основании сводной бюджетной росписи областного бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств. Расходование субвенций министерством труда и социального развития области осуществляется: на предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда и гражданам, приравненным к ним, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания "Ветеран труда", за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений; ветеранам труда Ростовской области, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания "Ветеран труда Ростовской области", за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений; труженикам тыла, за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений; реабилитированным лицам, лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и членам их семей, за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и автомобильном транспорте пригородного межмуниципального сообщения; отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в том числе и в части: проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов - ежемесячно на основе представляемых в министерство труда и социального развития области органами социальной защиты населения муниципальных образований заявок с последующим перерасчетом в следующем месяце потребности муниципальных образований на основе отчетов о количестве фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов на 1 число месяца, в котором осуществляется финансирование.

В соответствии с Федеральным законом от 02.12.2009 года № 308-Ф3 "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", исходя из прогнозируемого уровня инфляции, не превышающего 8,0 процента (декабрь 2010 года к декабрю 2009 года), а также с учетом предложений министерства автомобильных дорог, транспорта и связи Ростовской области министерством труда и социального развития области внесены изменения в указанное постановление в части размера возмещения расходов транспортным предприятиям с 01.01.2011 за проезд на городских и внутрирайонных маршрутах региональных льготников в размере 250,00 рублей в месяц за каждый выданный единый проездной талон (стоимость единого социального проездного билета для федеральных льготников - 250,00 рублей).

Доводы заявителей мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт в части расчета стоимости затрат пассажирского предприятия на перевозку региональных льготных категорий пассажиров при отсутствии дифференциации стоимости единого проездного талона от тарифа на проезд ущемляет экономические интересы транспортных организаций г. Ростова-на-Дону, поскольку не учитывает выпадающие доходы предприятий. Фактически, доводы заявителей, сводятся к доказыванию причинения им убытков вследствие недофинансирования расходов транспортных предприятий, связанных с перевозкой льготных категорий граждан.

Как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Положение (Приложение 1), утвержденное постановлением Администрации Ростовской области от 31.12.2004 г. № 534, устанавливает порядок расходования субвенций, предоставляемых из Фонда компенсаций областного бюджета бюджетам муниципальных образований, на осуществление полномочий, в том числе, в части предоставления мер социальной поддержки в денежном и (или) натуральном выражении льготным категориям граждан, а не расчет размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров, подлежащей возмещению транспортным предприятиям. Следует отметить, что на законодательном уровне способ расчета размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества не определен. Он должен рассчитываться в каждом конкретном случае, исходя из фактически понесенных затрат предприятий. Расчет возмещения таких расходов должен содержаться в договорах (муниципальных контрактах) на транспортное обслуживание населения.

Руководствуясь правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25.01.2011 г. № 9621/10, расходы транспортной организации должны определяться исходя из числа выданных единых социальных проездных билетов, тарифа на перевозку, количества поездок по таким билетам (согласно данным последних натурных обследований для соответствующего периода). Сведения федерального и регионального регистра льготников учитываются при определении публично-правового образования, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Таким образом, заявителями избран неверный способ защиты права.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия пришла к выводу о том, что постановление Администрации Ростовской области от 31.12.2004 г. № 534 в оспариваемой части (абзац 3 пункта 3.1, пункт 6.1.3 Приложения № 1 к Постановлению) соответствует частям 2, 3 статьи 11, части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации; пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации; пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Федеральному закону от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; статьям 20, 22, Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах"; пункту 6 статьи 5 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; статье 64 Областного закона от 29 мая 1996 г. № 19-ЗС «Устав Ростовской области» в действующей редакции, Областным законам о социальной поддержке граждан, во исполнение которых оно принято.

В соответствии с частью 4 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче в арбитражный суд заявлений о признании нормативного правового акта недействующим юридическими лицами уплачивается государственная пошлина в сумме 2000 рублей.

Заявителями при подаче настоящего заявления платежным поручением № 833 от 30.03.2011 была уплачена государственная пошлина в размере 2000 рублей. Поскольку заявленные требования не подлежат удовлетворению, то судебные расходы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в сумме 2000 рублей подлежат отнесению на заявителей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 169-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований муниципального унитарного предприятия муниципальная транспортная компания «Ростовпассажиртранс», муниципального унитарного предприятия «Ростовская транспортная компания», открытого акционерного общества АТП-3 «Транссервис», открытого акционерного общества РГ АТП-3 «Ренаттранс» отказать.

Признать абзац 3 пункта 3.1, пункт 6.1.3 Приложения № 1 к Постановлению Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 № 534 «Положения о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их назначения» соответствующими Конституции Российской Федерации; статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации; пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации; пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Федеральному закону от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; статьям 20, 22, Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах"; пункту 6 статьи 5 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; Областному закону от 29 мая 1996 г. № 19-ЗС «Устав Ростовской области»; Областному закону от 22.10.2004 г. № 175-ЗС «О социальной поддержке ветеранов труда», Областному закону от 22.10.2004 г. № 163-ЗС «О социальной поддержке тружеников тыла», Областному закону от 22.10.2004 г. № 164-ЗС «О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий», Областному закону от 22.10.2004 № 165-ЗС «О социальной поддержке детства в Ростовской области», Областному закону от 20.09.2007 № 763-ЗС «О ветеранах труда Ростовской области».

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий Ю.В. Лебедева

Судьи И.В. Чернышева

Е.В. Бондарчук