Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Производственное объединение Водоканал города Ростова-на-Дону»

к Региональной службе по тарифам Ростовской области

при участии Прокуратуры Ростовской области

о признании Заключения РСТ по РО о результатах проверки от 15.07.2009 г. недействительным

о признании действий работников РСТ по РО, выразившихся в подготовке и выдаче Заключения о результатах проверки от 15.07.2009 г. и внесении изменений в действующие тарифы в нарушение ст.4,8,13, 14 закона № 120-ФЗ незаконными

в судебном заседании участвуют представители:

от заявителя: ФИО1 доверенность от 21.12.2009г., ФИО2 доверенность от 21.12.2009г., ФИО3 доверенность №2/10 от 07.12.2009г.

от РСТ по РО: ФИО4 доверенность № 116 от 20.01.2010г.

от Прокуратуры РО : старший прокурор отдела Прокуратуры Ростовской области Борсук Н.Н. сл.удостоверение № 090140.

установил: В открытом судебном заседании рассматривается заявление открытого акционерного общества «Производственное объединение Водоканал города Ростова-на-Дону» ( далее по тексту – Общество, ОАО ПО «Водоканал») к Региональной службе по тарифам (РСТ по РО); о признании Заключения РСТ по РО о результатах проверки от 15.07.2008 г. недействительным; о признании действий работников РСТ по РО, выразившихся в подготовке и выдаче Заключения о результатах проверки от 15.07.2009 г. и внесении изменений в действующие тарифы в нарушение ст.4,8,13, 14 закона № 120-ФЗ незаконными.

Представитель Общества в судебном заседании в порядке ст.49 АПК РФ уточнил заявленные требования. Просит суд: признать Заключение о результатах проверки от 15 июля 2009г. недействительным; признать незаконными действия Региональной службы по тарифам Ростовской области, выразившиеся в направлении должностных лиц на проверку и выразившиеся в поручении должностным лицам осуществить проверку в период с 15 апреля 2009г. по 15 июля 2009г. и выдать Заключение о результатах проверки ОАО ПО «Водоканал» от 15 июля 2009г. от имени Региональной службы по тарифам Ростовской области.

При отсутствии возражений лиц, участвующих в деле, уточнения судом приняты.

В материалах дела имеется письменное ходатайство об опросе в качестве свидетеля по делу специалиста Городской службы по тарифам г.Ростова-на-Дону.

Представитель заявителя настаивал на удовлетворении указанного ходатайства, указав, что специалист мог бы подтвердить что при установлении тарифов предельный индекс установлен с учетом минуса тех расходов, которые указаны в оспариваемом Заключении.

Представитель РСТ возражал против опроса специалиста Городской тарифной службы.

Прокурор также заявила возражения.

Суд, рассмотрев указанное ходатайство, отклонил его, поскольку порядок установления тарифов является предметом исследования в рамках дела № А53-7924/2010, где оспаривается нормативный акт, которым установлен тариф.

Представитель заявителя настаивал на удовлетворении требований, пояснив, что оспариваемое Заключение является ненормативным актом, поскольку является документом, изданным государственным органом, обязательным к исполнению, и влекущий определенные правовые последствия для лица, кому он адресован. Оспариваемое Заключение содержит обязательные предписания - об исключении недоиспользованных 438 млн.руб. Правовые последствия наступили, поскольку Заключение РСТ фигурирует во всех документах административных органов. При этом, представитель заявителя указал, что на основании этого Заключения, Прокуратурой была передана информация о нанесении ущерба - письмом СКП. На основании этого письма, Администрация уменьшила валовую выручку - приняла Заключение по расчету финансовой потребности, на 918 млн.руб. Результатом явилось то, что Водоканал несет убытки на 219 млн. руб. Это же Заключение легло в основу проверки налоговым органом, были исключены расходы, и доначислен налог на прибыль. Представитель заявителя обратил внимание на тот факт, что решение налогового органа отменено судом первой инстанции, апелляционная инстанция оставила решение в силе. Неправомерность действий Региональной службы по тарифам РО заключаются в том, что, не проверив суть Заключения, указанные в нем выводы приняты, как правильные. Просил заявленные требования удовлетворить.

Представитель РСТ пояснил, что в оспариваемом Заключении не было адресации лицам, не было требований, обязательных к исполнению. Ссылка на то, что все административные органы и лица руководствовались Заключением, несостоятельна, поскольку обязательности руководствоваться указанными выводами у административных органов не было. Указал, что должностные лица РСТ являлись привлеченными специалистами. При этом, представитель РСТ указал, что критерии обязательности исполнения - санкции, которые предусмотрены за неисполнение Заключения. Однако, нормативно санкций не предусмотрено. Последствия, которые понес Водоканал не в результате Заключения, а в результате властных полномочий Администрации г.Ростова-на-Дону, которое устанавливает тарифы. Также представитель пояснил, что оспариваемое Заключение является рабочим документом, не направлялось кому-либо. Тарифная служба города затребовала Заключение, первоначально РСТ заявило отказ в его предоставлении. Копия Заключения направлена в Тарифную службу города по повторному запросу и после согласования с органами Прокуратуры. По поводу требований заявителя о признании неправомерными действий, выразившихся в направлении специалистов, представитель РСТ указал, что в соответствии с ФЗ «О прокуратуре» требования прокурора обязательно для лиц, которым оно адресовано – в частности, требование о выделении специалистов.

Прокурор пояснила, что согласно положениям ст.6 и ст. 22 ФЗ «О прокуратуре» - требования Прокурора подлежит безусловному исполнению. Неисполнение требований Прокурора влечет ответственность. Прокурор вправе проводить проверки, требовать выделение специалистов в рамках проверочных мероприятий. Оспариваемое Заключение является частью материалов Прокурорской проверки, которая до настоящего времени не завершена, результаты не получены. Письма, направляемые Прокуратурой с указанием на выводы, приведенные в Заключении, носят просто информационный характер, не являются актами Прокурорского реагирования, и не обязательны к исполнению.

Рассмотрев материалы дела, суд установил следующее.

В адрес руководителя Региональной службы по тарифам Ростовской области ФИО5 поступило письмо из Прокуратуры Ростовской области исх. 07-38-2009 от 06.04.2009г., в котором указано, что Прокуратурой области проводится проверка законности установления тарифов на услуги по водоснабжению, оказываемые ОАО «ПО Водоканал г.Ростова-на-Дону» и тарифов на услуги по водоснабжению для потребителей г.Ростова-на-Дону. Со ссылкой на ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17,01.1992г. №2202-1, в указанном письме выражалась просьба выделить двух специалистов для участия в проверке законности деятельности по вышеуказанным вопросам Администрации г.Ростова-на-Дону и уполномоченных ею органов. При этом, указано, что ответственным за проведение проверки от Прокуратуры области является старший прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле управления по надзору за исполнением федерального законодательства младший советник юстиции ФИО6 При этом, указана просьба данные о специалистах, участвующих в проверке, сообщить в Прокуратуру посредством факсимильной связи в срок до 06 апреля 2009г.

На указанное письмо Прокуратуры Ростовской области, руководитель РСТ направил письменный ответ от 06.04.2009г. № 805, в котором предложил в качестве специалистов начальника экспертного отдела ФИО7, начальника отдела регулирования цен и тарифов коммунального комплекса и транспорта ФИО8 и специалиста-эксперта отдела регулирования цен и тарифов коммунального комплекса и транспорта ФИО9.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.1992г. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из их полномочий, влекут за собой установленную законом ответственность.

Анализ вышеуказанных норм и обстоятельств дела позволяет сделать вывод, что выполняя требование Прокуратуры Ростовской области о выделении специалистов для участия в проверочных мероприятиях которые изложены в письме Прокуратуры Ростовской области исх. 07-38-2009 от 06.04.2009г., Региональная служба по тарифам Ростовской области действовала правомерно, поскольку исполнение требований Прокурора обязательно для лиц, которым оно адресовано, а за неисполнение вышеуказанных требований законодательством предусмотрена ответственность.

Таким образом, требование ОАО ПО «Водоканал» о признании незаконными действий Региональной службы по тарифам Ростовской области, выразившиеся в направлении должностных лиц на проверку, подлежит отклонению судом.

Обществом также заявлено требование о признании незаконными действий Региональной службы по тарифам Ростовской области, выразившиеся в поручении должностным лицам осуществить проверку в период с 15 апреля 2009г. по 15 июля 2009г. и выдать Заключение о результатах проверки ОАО ПО «Водоканал» от 15 июля 2009г. от имени Региональной службы по тарифам Ростовской области.

Однако, в материалах дела отсутствует документальное доказательство того, что Региональная служба по тарифам Ростовской области выписывала поручение на проведение проверки с указанием сроков ее проведения и необходимости составления Заключения по ее результатам.

Как следует из пояснений, данных представителем Региональной службы по тарифам Ростовской области, в ходе судебного разбирательства, никакого распоряжения, поручения на проведение проверки не выносилось. Специалисты Региональной службы по тарифам Ростовской области направлены в Прокуратуру Ростовской области для участия в прокурорской проверке, о чем свидетельствует переписка с Прокуратурой Ростовской области. Специальных документов, регламентирующих проведение проверки, РСТ по РО не выносилось.

В материалах дела отсутствуют доказательства и того, что РСТ по РО поручало своим должностным лицам выдать Заключение о результатах проверки ОАО ПО «Водоканал» от 15 июля 2009г. от имени Региональной службы по тарифам Ростовской области.

При таких обстоятельствах, суд пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований заявителя о признании незаконными действий Региональной службы по тарифам Ростовской области, выразившихся в направлении должностных лиц на проверку и выразившихся в поручении должностным лицам осуществить проверку в период с 15 апреля 2009г. по 15 июля 2009г. и выдать Заключение о результатах проверки ОАО ПО «Водоканал» от 15 июля 2009г. от имени Региональной службы по тарифам Ростовской области.

Общество не обосновало, каким образом у РСТ по РО имелась возможность не исполнять требования Прокуратуры Ростовской области о направлении специалистов для участия в проведении проверочных мероприятий; не доказало поручение РСТ по РО провести проверку в период с 15.04.2009г. по 15.07.2009г. и выдать соответствующее Заключение, когда как письменных Поручений либо Распоряжений в материалах дела не имеется.

Из материалов дела следует, что Заключение от 15.07.2009г. выполнено специалистами РСТ по РО по заданию ответственного за проведение проверки Прокуратуры Ростовской области старшего прокурора отдела по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле управления по надзору за исполнением федерального законодательства младшего советника юстиции ФИО10

Указанное Заключение от 15.07.2009г. приобщено к материалам Прокурорской проверки, что подтверждается и пояснениями Прокурора, участвующего в процессе.

Заявитель в рамках рассматриваемого спора обжалует Заключение РСТ по РО о результатах проверки от 15.07.2009 г. в порядке главы 24 АПК РФ, указывая, что оно обладает признаками ненормативно-правового акта.

Как уже ранее указывалось, оспариваемое Заключение от 15.07.2009г. выполнено специалистами Региональной службы по тарифам Ростовской области, направленных РСТ по РО по требованию Прокуратуры Ростовской области для участия в проверочных мероприятиях, проводимых Прокуратурой.

Дав оценку данному Заключению с точки зрения его правовой природы, суд пришел к следующим выводам.

Инициатором для каких либо действий должностных лиц Региональной службы по тарифам Ростовской области ( в частности, для производства исследования документов и изложения своих выводов в ходе их рассмотрения) явилась не Региональная служба по тарифам Ростовской области, а Прокуратура Ростовской области, не выполнить задание которой по направлению указанных должностных лиц, по сути, в распоряжение Прокуратуры, у Региональной службы по тарифам Ростовской области не было оснований в силу ст.22 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1.

Как следует из пояснений представителя РСТ по РО, на момент составления оспариваемого Заключения, Регламент проведения проверок Региональной службой по тарифам отсутствовал. Порядок и сроки проведения соответствующих проверок установлен Федеральным законом от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля ( надзора) и муниципального контроля» ( далее по тексту –Федеральный Закон № 294 ).

Порядок организации и проведения внеплановой проверки регламентирован статьей 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

Однако, РСТ по РО не действовала в соответствии с правилами, установленными нормами статьи10 Федерального закона № 294-ФЗ, не выполнив ни одного из пунктов данной статьи.

Срок, указанный в оспариваемом Заключении от 15.07.2009г. не соответствует сроку, установленному статьей 13 Федерального закона № 294-ФЗ.

Таким образом, при вынесении должностными лицами РСТ по РО оспариваемого Заключения от 15.07.2009г., они не действовали в рамках норм Федерального закона № 294-ФЗ.

При таких обстоятельствах, доказательств инициирования РСТ по РО и проведения плановой либо внеплановой проверки ОАО ПО «Водоканал» суду не предоставлено.

Указание в Заключении от 15.07.2009г. на то, что проведена внеплановая проверка, в том понимании, которое содержат нормы Федерального Закона № 294-ФЗ, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, и является не наименованием мероприятия по контролю в рамках законодательством, а отражением действий должностных лиц.

Статьей 16 Федерального закона № 294-ФЗ четко регламентирован порядок оформления результатов проверки – так, по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В акте проверки указываются: 1) дата, время и место составления акта проверки; 2) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; 3)дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля; 4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку; 5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки; 6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки; 7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения; 8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала; 9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

Однако, должностные лица РСТ по РО не составляли акт, как то предусматривает ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ. Своими действиями по составлению документа, именуемого как «Заключение» должностные лица РСТ по РО опровергли сам факт проведения любых мероприятий по контролю, которые предусмотрены именно нормами Федерального Закона № 294-ФЗ.

Такой документ, как «Заключение» не предусмотрен нормами Федерального закона № 294-ФЗ в качестве документа, оформляющего результаты проверки.

Исследуя природу Заключения, суд счел необходимым дать анализ целям его составления, которые преследовал орган Прокуратуры, инициировав привлечение специалистов в рамках ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 в призме использования «Заключения специалиста» в следственной практике.

Новая редакция ч. 1 ст. 144 УПК РФ предусматривает, что при проверке сообщения о преступлении органа дознания, дознаватель, следователь и прокурор вправе требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их проведению специалистов.

Таким образом, на стадии возбуждения уголовного дела к числу правового основания отнесено использование Заключения специалиста.

Толкование природы Заключения специалиста позволяет сделать вывод о том, что оно во многом может заменить собой, так называемые предварительные или специальные исследования вещественных доказательств.

Цель заключения специалиста в том, что оно может быть использовано на самых ранних этапах проверки сообщения о преступлении, основанное на специальных знаниях специалиста. Таким образом, заключение специалиста - возможность использовать "быструю" форму использования специальных познаний в стадии возбуждения уголовного дела.

Характер заключения специалиста по своему назначению носит предположительный, вероятный характер, поскольку специалист не исследует полностью представленный для дачи заключения объект, не применяет при этом все необходимые методики исследования.

При этом, в следственной практике даже при наличии заключения специалиста необходимо назначение соответствующих экспертизы, производство которых в соответствии со ст. 196 УПК РФ является обязательной.

Таким образом, заключение специалиста по своей правовой природе - новый вид доказательств, который расширяют возможности следователя по собиранию доказательств.

Поскольку законодательство не содержит расшифровки понятия «Заключение специалиста», то на основании анализируемых норм права, можно сделать вывод, что заключение специалиста представляет из себя письменную консультацию, четкая процессуальная форма которого не определена, поскольку каждый специалист мыслит по-разному и самостоятельно решает, как ему излагать свои суждения.

При этом, Заключение специалиста и Заключение эксперта - это два вида доказательств. Специалист привлекается для участия в следственных действиях, для разъяснения тех или иных вопросов, и само по себе участие специалиста и его суждение, по сути, не влияет на установление тех или иных фактических обстоятельств, требующих разрешения по делу. Специалист не занимается исследовательской деятельностью, поскольку объекты для исследования должны быть получены в строгих процедурах, установленных законом.

Ввиду того, что должностные лица РСТ по РО были направлены РСТ по РО в качестве специалистов по требованию Прокуратуры Ростовской области, то они, производя исследования, в рассматриваемом случае выступали, прежде всего, как специалисты, участвующие в Прокурорской проверке, в целях, указанных Прокуратурой Ростовской области от 06.04.2009г. в письме №07-38-2009, но не как должностные лица РСТ по РО, поскольку не производили проверку по поручению РСТ по РО и не соблюдали процедуры проведения проверок, установленные Федеральным законом № 294-ФЗ.

Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, посчитав, что названное Заключение от 15.07.2009г. нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных и иных органов или должностных лиц относятся к категории споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

При этом, понятие ненормативного правового акта государственного или иного органа на законодательном уровне отсутствует.

С учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного суда № 2 от 20.05.1993г. № С-13/ОП-167 ( п.5) следует, что под ненормативным правовым актом следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом, форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов. Одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Также под ненормативным правовым актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу ст. 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно - распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательный предписания, распоряжения, нарушающий гражданские и права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Оспаривая Заключение от 15.07.2009г., Общество указывает обстоятельства, в силу которых он считает его ненормативным правовым актом.

Так, Общество приводит, что это односторонний акт индивидуального характера (направлен только в сторону ОАО «ПО Водоканал» и затрагивает интересы и деятельность только ОАО «ПО Водоканал»).

ОАО ПО «Водоканал» указывает, что оспариваемый акт издан соответствующим контролируемым органом власти, указания, предписания и решения которого в силу закона обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса.

В рассматриваемом случае, в силу специфики порядка составления Заключения от 15.07.2009г., нельзя сделать вывод, что Заключение издано соответствующим органом власти – РСТ по РО, поскольку должностные лица РСТ по РО выступали как специалисты, привлеченные органом прокуратуры для высказывания мнения, которое не требует конкретных процессуальных форм при его оформлении, но не как должностные лица РСТ по РО при исполнении своих непосредственных обязанностей по проведению контрольных мероприятий в порядке, установленном законодательством.

Заявитель видит властно-распорядительный характер Заключения от 15.07.2009г. в том, что на листе 42 Заключения ( выводы) имеется предписание «исключить недоиспользованные в течение 2006-2008 средства тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения в сумме 927 176 тыс. руб.».

Указанный довод Заявителя несостоятелен. Так, слова «исключить недоиспользованные в течение 2006-2008 средства тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения в сумме 927 176 тыс. руб.», являются именно выводом, сделанным группой специалистов, к которому они пришли, изучив представленные документы. Указанные слова можно истолковать как результат умозаключения, что, по их мнению, необходимо сделать в целях устранения нарушения, которое, по их мнению, совершено.

Чтобы указанные слова приобрели властно-распорядительный характер, было бы необходимо, чтобы они были отражены уполномоченным лицом в установленном для этого документе, и были адресованы лицу, которое обязано их исполнить, а за неисполнение наступят неблагоприятные последствия.

Однако, Заключение специалистов не является таким документом.

Как следует из материалов дела, Заключение от 15.07.2009г., как выполненное по заданию Прокуратуры Ростовской области, приобщено к материалам прокурорской проверки, и является его составной частью. Оно не содержит перечня лиц, которым адресовано. Не приведено и обоснований, в силу каких норм указанное Заключение обязательно к исполнению.

Таким образом, Заключение не обладает такими признаками, как документ властно-распорядительного характера, содержащий обязательные предписания и указания лиц, которым адресовано.

Заявитель указывает, что исполнение оспариваемого Заключения уже повлекло за собой юридические и финансовые негативные последствия для предприятия, а именно: по 2010 году тарифы ОАО «ПО Водоканал» уменьшены на 219 074,95 тыс. руб., по 2011 году тарифы ОАО «ПО Водоканал» также должны быть уменьшены на 219 074,95 тыс. руб. Указанное произошло ввиду того, что Заключение от 15.07.2009г. направлено в Администрацию г.Ростова-на-Дону, которая устанавливая тарифы на 2010г. приняла указанные выводы и скорректировала тарифы на 2010г. с их учетом.

Суд, дав оценку указанному доводу, посчитал, что Заявитель неверно толкует характер оспариваемого Заключения от 15.07.2009г. именно с точки зрения обязательности к исполнению.

РСТ осуществляет свою деятельность в рамках полномочий, определенных «Положением о Региональной службе по тарифам Ростовской области», утвержденным постановлением Администрации Ростовской области от 21.01.2005г. №12 (далее Положение), в соответствии с п.1 которого РСТ является органом исполнительной власти Ростовской области в области государственного регулирования тарифов, входящим систему органов исполнительной власти Ростовской области, и осуществляет государственное регулирование цен (тарифов, надбавок, наценок и тому подобного) на товары (работы, услуги), а также контроль за их применением в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ростовской области.

В соответствии с п.п.5.2 Положения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации постановлений Федеральной службы по тарифам, нормативных правовых актов Ростовской области РСТ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к сфере деятельности РСТ, в форме постановлений.

Постановления РСТ являются нормативными правовыми актами, поскольку принимаются в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, и рассчитаны на неоднократное применение.

Кроме того, РСТ принимает ненормативные правовые акты в форме постановлений, поскольку они принимаются в установленном порядке уполномоченным на то органом государственной власти, устанавливают правовые нормы - правила поведения, обязательные для конкретных юридических и физических лиц.

В соответствии со ст.4 Федерального закона от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об основе регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», п.5.3.11 Положения РСТ устанавливает тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случаях: если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районо (муниципального района) Ростовской области, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этой организации коммунального комплекса; если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов находятся в границах нескольких субъектов Российской Федерации и потребители Ростовской области потребляют более 80 процентов (в натуральном выражении товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса; если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов находятся в границах нескольких субъектов Российской Федерации и потребители каждого из этих субъектов Российской Федерации потребляют не более 80 процентов ( в натуральном выражении) товаров и услуг этой организации коммунальною комплекса, в границах Ростовской области.

Согласно п.З ст.5 Федерального закона от 30.12.2004 №210-ФЗ органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса.

Таким образом, утверждение тарифов на товары и услуги Общества относится к полномочиям Администрации г.Ростова-на-Дону.

Общество не доказало, что Заключение от 15.07.2009г. является документом, основополагающим к установлению тарифов, поскольку не РСТ по РО уполномочен устанавливать тарифы.

То обстоятельство, что при установлении тарифов на 2010г. были приняты и скорректированы суммы, указанные в оспариваемом Заключении от 15.07.2009г. не оцениваются судом, так как при этом необходимо дать оценку именно действиям Администрации г.Ростова-на-Дону по исполнению выводов, указанных в Заключении специалистов от 15.07.2009г., которые не обязательны к исполнению. Однако, ни порядок установления Администрацией г.Ростова-на-Дону тарифов Обществу на 2010г., ни действия по принятию Заключения от 15.07.2009г. к исполнению не является предметом рассматриваемого дела.

В обоснование заявленных требований, Общество указывает на направление Заключения от 15.07.2009г. органами Прокуратуры в Администрацию г.Ростова-на-Дону, в налоговый орган, что повлекло неблагоприятные юридические последствия.

Однако, в предмет спора также не входит оценка действий Прокуратуры Ростовской области по направлению Заключения от 15.07.2009г., являющегося предварительной оценкой специалистов в рамках проверочных мероприятий, и не обязательного к исполнению.

Оценка писем Прокуратуры по Ростовской области, указанных Обществом в качестве доказательств последствий вынесения Заключения от 15.07.2009г. позволяет суду сделать вывод о том, что они носят информационный характер и не являются актами Прокурорского реагирования, обязательными к исполнению.

Орган ( как Администрация г.Ростова-на-Дону, так и налоговый орган) получивший письмо Прокуратуры Ростовской области, и оспариваемое Заключение от 15.07.2009г. мог принять их к сведению при осуществлении правоотношений с ОАО ПО «Водоканал», каждый в рамках своих полномочий, но не обязан был ими руководствоваться.

Так, оспариваемое Заключение РСТ РО было передано в МИФНС по Крупнейшим налогоплательщикам по РО.

Общество, в обоснование заявленных требований ссылается, что данный контролирующий орган, руководствуясь в том числе Заключением РСТ РО от 15.07.2009г. и ссылаясь на него в тексте решения № 07/48 как на подтверждающее доказательство, привлек ОАО «ПО Водоканал» к налоговой ответственности и доначислил предприятию к уплате 31 065 705 руб. налогов, пеней и штрафов. Указанное, по мнению Общества, подтверждает, что для ОАО «ПО Водоканал» возникли юридические последствия, к чему привело оспариваемое Заключение РСТ РО от 15.07.2009. Данные последствия затронули и изменили права и охраняемые законом интересы ОАО «ПО Водоканал».

Однако, как видно из представленных материалов налоговой проверки, Заключение от 15.07.2009г. могло послужить лишь косвенным поводом для проведения налоговым органом проверочных мероприятий, которые оформлены в строгом соответствии с действующим законодательством, что в данном случае лишь подтверждает природу «Заключения специалиста» -как предварительного мнения специалиста, выводы по которому требуют проверки в установленном законодательстве порядке.

При этом, налоговая проверка проведена на основании решения о проведении выездной налоговой проверки Начальника МИФНС по Крупнейшим налогоплательщикам по РО от 22.12.2008г. в соответствии с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ.

Выводы, отраженные в акте налоговой проверки, и соответствующем решении налогового органа не являются предметом исследования в рамках данного дела и не подлежат оценке судом.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что оспариваемое Заключение от 15.07.2009г. не обладает признаками ненормативного акта, поскольку не является актом уполномоченного государственного органа, властно-распорядительного характера, обязательного к исполнению и влекущее определенные юридические последствия.

Выводы, изложенные должностными лицами РСТ по РО, отраженные в оспариваемом Заключении не носят властно-обязывающего предписания для лица, в отношении которого оно вынесено. Данный документ является носителем информации о выводах должностных лиц РСТ по РО – специалистов, привлеченных Прокуратурой Ростовской области для участия в проверочных мероприятиях, таким образом, Заключение от 15.07.2009г. не является документом, обязательным к исполнению, а значит и не является документом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ ( аналогичные выводы отражены в Постановлении ФАС СКО от 26.01.2009г. по делу № А15-1593/2007).

Ввиду того, что Заключение от 15.07.2009г. не является документом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде, поэтому на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу в части оспаривания данного Заключения от 15.07.2009г. следует прекратить.

Уплаченная открытым акционерным обществом «Производственное объединение Водоканал города Ростова-на-Дону» госпошлина, по платежному поручению № 6530 от 17.11.2010г. в размере 2000 рублей подлежит возврату их федерального бюджета Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 150, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В части требования открытого акционерного общества «Производственное объединение Водоканал города Ростова-на-Дону» о признании недействительным Заключения РСТ по Ростовской области о результатах проверки от 15.07.2009г. производство по делу прекратить.

В остальной части требований отказать.

Возвратить открытому акционерному обществу «Производственное объединение Водоканал города Ростова-на-Дону» из федерального бюджета РФ 2000 руб. государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению № 6530 от 17.11.2010г.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение.

Судья С.В.Гришко.