Гражданский кодекс часть 1

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора ООО «Интерколор», ООО «Маяк», ООО «Лайн Сити», ООО «Сити-Транс-Сервис», ООО «Люкс-Авто», ООО «Росвэн», МП ТПАТП № 3 г.Тольятти, Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области

о признании недействительным решения № 4635/6 от 21.05.2015

при участии в заседании, протокол которого велся помощником судьи Водолагиной Л.С.:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 24.02.2015, ФИО3, доверенность от 31.12.2014;

от заинтересованного лица – ФИО4, доверенность от 14.01.2015, ФИО5, доверенность от 14.01.2015;
от МП ТПАТП № 3 г.Тольятти – ФИО6, доверенность от 31.08.2015;
от ООО «Маяк» – ФИО7, доверенность от 10.03.2015;

от Минтранса – ФИО8, доверенность от 16.12.2014;

от остальных третьих лиц – не явились, извещены;

Резолютивная часть решения объявлена 30 ноября 2015 года;

установил:

Мэрия городского округа Тольятти (далее также Мэрия) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее – Самарское УФАС России) № 4635/6 от 21.05.2015.

Правовое обоснование заявленных требований дополнялось Мэрией письменными пояснениями.

Самарское УФАС России заявленные требования не признает по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к нему.

Представитель МП ТПАТП № 3 г.Тольятти поддерживает позицию Мэрии городского округа Тольятти по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель ООО «Маяк» полагает заявленные требования необоснованными по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Представитель Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области свою позицию изложил в представленном отзыве.

В судебном заседании согласно ст.163 АПК РФ объявлялся перерыв с 24 ноября 2015 года до 15 час. 30 мин. 30 ноября 2015 года, после чего судебное заседание продолжено. Информация об объявленном перерыве была размещена на официальном сайте Арбитражного суда Самарской области в сети Интернет по веб-адресу: http://www.samara.arbitr.ru.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей сторон и третьих лиц, арбитражный суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В Самарское УФАС России поступили заявления ООО «Интерколор», ООО «Маяк», ООО «Лайн Сити», ООО «Сити-Транс-Сервис», ООО «Люкс-Авто», ООО «Росвэн» о допущенных мэрией нарушениях при проведении конкурса на право заключения договоров об осуществлении регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам в городском округе Тольятти с разделением на 13 лотов.

Согласно доводам жалоб в конкурсной документации и проекте договора на осуществление регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам в городском округе Тольятти, являющийся неотъемлемой частью конкурсной документации, содержатся дискриминационные положения, не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

21.05.2015 Самарским УФАС России вынесено оспариваемое решение № 4635/6, которым Мэрия городского округа Тольятти признана нарушившей п.п.2, 8 ч.1 ст.15, п.2 ч.1, ч.2 ст.17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

Основанием для вынесения указанного решения Самарское УФАС России указывает, что с учетом требований конкурсной документации, договора, предлагаемого мэрией к заключению по итогам конкурса, пассажирские транспортные предприятия любых форм собственности в целях соблюдения указанных требований и надлежащего исполнения заключенных по итогам конкурса договоров обязаны оснастить свои транспортные средства техническими средствами приема и обслуживания бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт.

Самарским УФАС России сделан вывод о том, что без оснащения своих транспортных средств техническими средствами приема и обслуживания бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт, а также без заключения договора с оператором системы, хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки в городском округе Тольятти, невозможно обеспечить исполнение условий договора о необходимости осуществлять перевозки льготных категорий граждан.

Тем самым, по мнению Самарского УФАС России, мэрия путем установления в договоре, заключаемом по итогам конкурса, условия о необходимости осуществлять перевозки отдельных льготных категорий граждан возлагает на перевозчиков обязанность по оснащению их транспортных средств автоматизированной системой учета и безналичной оплаты проезда.

Таким образом, комиссия полагает, что пассажирским транспортным предприятиям городского округа Тольятти созданы необоснованные препятствия в деятельности в виде возложения обязанности по оплате всех затрат, связанных с установлением, подключением и функционированием указанной системы.

Из указанного сделан вывод о том, что пассажирские транспортные предприятия городского округа Тольятти для осуществления своей основной хозяйственной деятельности должны участвовать в конкурсе на условиях, ограничивающих их хозяйственную деятельность, поскольку на пассажирские транспортные предприятия необоснованно возложены обязанность заключить договоры присоединения к системе безналичной оплаты и бремя несения затрат, связанных с ее внедрением и функционированием.

Кроме того, Самарское УФАС России указывает, что действия мэрии по включению в договор, заключаемый по итогам конкурса, положений, предусматривающих осуществление регулярных перевозок по стоимости не выше величины прогнозного индекса роста потребительских цен на товары и услуги, утвержденного в Самарской области, а также не выше предельных максимальных уровней тарифов, утвержденных в соответствии с действующим законодательством, создают необоснованные препятствия деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозку и ограничивают их хозяйственную самостоятельность.

В своем решении Самарское УФАС России пришло к выводу о том, что государственное регулирование стоимости проезда пассажиров и провоза багажа на внутримуниципальные перевозки действующими нормативными правовыми актами не предусмотрено. Стоимость указанных услуг является свободной и определяется перевозчиком самостоятельно.

С учетом положений закрепленных в статьях 15 и 17 Закона о защите конкуренции Самарским УФАС России сделан вывод о том, что рассматриваемые условия договора, заключаемого по итогам конкурса, ограничивают доступ хозяйствующих субъектов на рынок осуществления регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом, так как накладывает на хозяйствующих субъектов необоснованные обязанности.

Доводы Самарского УФАС России в части выводов, изложенных в оспариваемом решении о допущенных Мэрией городского округа Тольятти нарушениях при включении в договор условия и перевозке льготной категории пассажиров, судом не принимаются.

Между тем, указанный вывод суда не является основанием для признания решения Самарского УФАС России недействительным, поскольку вывод о нарушениях статьях 15 и 17 Закона о защите конкуренции в равной мере относится также к выводу о необоснованном тарифном регулировании включенном в договор, с которыми суд соглашается, а поэтому указанные нарушения Закона о защите конкуренции не могут быть разделены.

Согласно п.2.4.11 проекта договора, включенного в конкурсную документацию, перевозчик обязуется осуществлять перевозки всех категорий граждан, в том числе отдельных категорий граждан, указанных в постановлении Правительства Самарской области от 02.02.2005 № 15 «Об организации городских и внутрирайонных перевозок в Самарской области для отдельных категорий граждан», в постановлении Тольяттинской городской Думы от 15.01.2003 № 644 «О предоставлении права на льготный проезд пассажиров в городском пассажирском автомобильном и электротранспорте г.Тольятти».

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 01.01.2005 льготы по проезду отдельным категориям граждан в натуральной форме заменены денежными компенсациями.

При этом указанным Федеральным законом № 122-ФЗ на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования возложена обязанность при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Пунктами 1, 2 постановления Правительства Самарской области от 02.02.2005 № 15 «Об организации перевозок по внутримуниципальным маршрутам в Самарской области для отдельных категорий граждан» (далее - Постановление № 15) установлены категории граждан, которым предоставляются льготы по оплате проезда по внутримуниципальным маршрутам всеми видами транспорта общего пользования на территории Самарской области в виде единого социального проездного билета, стоимость которого также предусмотрена указанным постановлением Правительства Самарской области.

При этом пунктом 2.2 Постановления № 15 установлено, что с 1 февраля 2011 года в городских округах Самара и Тольятти оплата проезда на городском транспорте общего пользования отдельными категориями граждан, указанными в настоящем постановлении, которые проживают на территории городских округов Самара и Тольятти, осуществляется исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области после ежемесячной активации транспортного приложения карты через сеть пунктов пополнения по установленной для единого социального проездного билета стоимости в размере, не превышающем 270 рублей.

Постановление № 15 не содержит специальных указаний по сфере применения социальных карт, следовательно, распространяется на всех перевозчиков, осуществляющих перевозку транспортом общего пользования.

Перевозки пассажиров частными организациями по регулярным маршрутам в силу статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 19 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта относятся к перевозкам транспортом общего пользования.

Следовательно, Постановление № 15 также распространяет свое действие и на частных перевозчиков, осуществляющих перевозки по регулярным маршрутам.

Учитывая публичный характер договора перевозки транспортом общего пользования (статьи 426, 789 ГК РФ), организации, осуществляющие перевозку транспортом общего пользования, обязаны оказывать услуги в отношении каждого, кто к нему обратится, и не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

Таким образом, организации, осуществляющие перевозку транспортом общего пользования, не вправе отказать в перевозке отдельным категориям граждан, имеющим право на льготу по оплате проезда (далее - льготные категории граждан).

Постановление № 15 имеет прямое действие на всей территории Самарской области и не нуждается в подтверждении муниципальными правовыми актами. В свою очередь, муниципальные правовые акты не могут отменять действие правовых актов субъекта Российской Федерации, поскольку это выходит за пределы компетенции органов местного самоуправления.

Поскольку порядок применения социальной карты жителя Самарской области регулируется исключительно правовыми актами Самарской области, органы местного самоуправления для перевозчиков иных форм собственности предусмотрели указанную рекомендацию.

В свою очередь, как прямо указано в пункте 2.2 Постановления № 15, оплата проезда на городском транспорте общего пользования отдельными категориями граждан, которые проживают на территории городских округов Самара и Тольятти, осуществляется исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области (далее - социальная карта).

Положение о социальной карте жителя Самарской области утверждено постановлением Правительства Самарской области от 29.03.2007 № 31.

Социальная карта является подтверждением наличия льготы для соответствующей категории граждан, а для соответствующего бюджета - способом учета количества поездок льготных категорий граждан в целях возмещения перевозчикам недополученных доходов.

Таким образом, органами государственной власти Самарской области создан эффективный правовой механизм, обеспечивающий, с одной стороны, сохранение достигнутого уровня социальной защищенности отдельных категорий граждан в виде льготного проездного билета, а с другой стороны, позволяющий достоверно установить объем оказанных перевозчиками услуг по перевозке льготных категорий граждан и, следовательно, компенсировать перевозчикам недополученные доходы.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. В целях решения данного вопроса местного значения органы местного самоуправления выполняют функции заказчика регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам, а также определяют порядок проведения конкурсов на право заключения договоров об осуществлении регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам и организуют проведение указанных конкурсов.

Поскольку, как указано выше, обязанность вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ возложена и на муниципальные образования, при определение условий осуществления регулярных перевозок на территории городского округа Тольятти обязанность по перевозке льготных категорий граждан с предоставлением соответствующих льгот была включена в конкурсную документацию.

Между тем, суд считает, что конкурсная документация (в том числе проект типового договора, заключаемого по итогам конкурса) не возлагает на перевозчиков обязанность оснастить свои транспортные средства терминалами для приема электронных карт и не может возлагать такую обязанность, поскольку способ предоставления льгот (с использованием социальной карты, или путем предъявления документа, удостоверяющего наличие льготы, или иным способом) не является предметом конкурсной документации, а определяется иными правовыми актами.

Следовательно, в случае, если Правительством Самарской области будет изменен способ предоставления льгот, и вместо социальной карты гражданин пользующийся льготами будет обязан предъявлять документ, удостоверяющий наличие льготы, на бумажном носителе, положения конкурсной документации и заключенных по итогам конкурса договоров на осуществление регулярных перевозок по маршрутам на территории городского округа Тольятти никаким образом затронуты не будут, и обязанность перевозчиков независимо от формы собственности перевозить отдельные категории граждан с предоставлением соответствующих льгот продолжит действовать вплоть до отмены самой льготы.

Вывод Самарского УКФАС России в указанной части основан на необоснованном расширительном толковании положений конкурсной документации и условий договора в указанной части.

В остальной части, доводы Мэрии городского округа Тольятти, судом не принимаются, поскольку не опровергают выводы Самарского УФАС России.

В соответствии с п.2.3.5 проекта типового договора об осуществлении регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам в городском округе Тольятти перевозчик имеет право изменить стоимость проезда пассажиров и провоза багажа в сторону увеличения, но не ранее, чем через 1 (один) год после заключения настоящего договора. При этом изменение стоимости допускается не чаще одного раза в год и не выше величины прогнозного индекса роста потребительских цен на товары и услуги, утвержденного в Самарской области на очередной финансовый год.

Согласно п.2.4.10 типового договора перевозчик обязуется осуществлять перевозки пассажиров и провоз багажа по стоимости в строгом соответствии с конкурсным предложением, но не выше предельных максимальных уровней тарифов, утвержденных в соответствии с действующим законодательством.

Самарское УФАС России обоснованно указывает, что действия мэрии по включению в договор, заключаемый по итогам конкурса, положений, предусматривающих осуществляющих осуществление регулярных перевозок по стоимости не выше величины прогнозного индекса роста потребительских цен на товары и услуги, утвержденного в Самарской области, а также не выше предельных максимальных уровней тарифов, утвержденных в соответствии с действующим законодательством, создают необоснованные препятствия деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозку и ограничивают их хозяйственную самостоятельность.

Положениями пунктов 2.3.5, 2.4.10 договора определена обязанность перевозчика осуществлять регулярные перевозки пассажиров и провоз багажа по стоимости в строгом соответствии с конкурсным предложением, но не выше предельных максимальных уровней тарифов, утвержденных в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, мэрией определена периодичность изменения стоимости проезда: перевозчик имеет право изменить стоимость проезда пассажиров и провоза багажа в сторону увеличения, но не ранее, чем через 1 (один) год после заключения настоящего договора. При этом изменение стоимости допускается не чаще одного раза в год и не выше величины прогнозного индекса роста потребительских цен на товары и услуги, утвержденного в Самарской области.

Действующее законодательство предусматривает различные методы государственного регулирования тарифов со стороны органов власти: установление фиксированных цен (тарифов) для юридического лица, определение уровня надбавок (наценок), установление предельного уровня рентабельности, установление предельных (максимальных) уровней тарифов, иные меры. Вышеизложенные условия договоров не могут рассматриваться иначе как мера государственного тарифного регулирования стоимости перевозок пассажиров на внутримуниципальных маршрутах со стороны Мэрии городского округа Тольятти.

Вместе с тем, в Самарской области нормативно-правовой акт, устанавливающий государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа по внутримуниципальным маршрутам со стороны органов исполнительной власти отсутствует.

В рамках рассмотрения настоящего дела в обоснование своих действий по установлению мер тарифного регулирования в договорах, заключенных по итогам конкурса, мэрией не указана ни одна норма федерального или регионального законодательства, наделяющая Мэрию городского округа Тольятти как орган местного самоуправления полномочиями по государственному регулированию тарифов на перевозки во внутригородском сообщении.

Формулировка условий договора, изложенных в пункте 2.4.10, об установлении стоимости проезда не выше предельных максимальных уровней тарифов, утвержденных в соответствии с действующим законодательством, фактически возлагает на перевозчика обязанность определять стоимость проезда пассажиров в соответствии с Постановлением Правительства Самарской области от 10.12.2014 № 768. Указанным постановлением утверждены предельные максимальные уровни тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом в пригородном сообщении и по внутриобластным, межобластным маршрутам на территории Самарской области. Названный нормативно-правовой акт при определении перевозчиком стоимости перевозок пассажиров по внутригородским маршрутам не применяется.

Указанная позиция Самарского УФАС России подтверждается и доводами Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области, изложенными в отзыве.

Исходя из положений статьи 17, 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в рассматриваемом случае Мэрия городского округа Тольятти вправе определять тарифы на услуги по перевозке пассажиров и багажа по регулярным внутригородским маршрутам, оказываемые только муниципальными предприятиями.

Таким образом, устанавливая в пунктах 2.3.5, 2.4.10 договора вышеизложенные условия, Мэрия городского округа Тольятти в нарушение норм федерального и регионального законодательства ограничивает перевозчиков частной формы собственности в самостоятельном определении стоимости проезда пассажиров, а также в периодичности ее изменения.

Довод мэрии о том, что в Самарской области планируется к принятию нормативно-правовой акт, наделяющий органы местного самоуправления полномочиями по регулированию тарифов на внутригородских маршрутах, а также о применении подобных мер тарифного регулирования в иных регионах Российской Федерации, является юридически несостоятельным. На момент проведения Мэрией городского округа Тольятти конкурса (декабрь 2014 года), а также в настоящее время в Самарской области подобный акт отсутствует. Законные основания для применения по аналогии норм права Самарской области в части методов тарифного регулирования перевозок в пригородном сообщении и по внутриобластным, межобластным маршрутам на территории Самарской области у Мэрии городского округа Тольятти отсутствовали.

Учитывая отсутствие у перевозчиков частной формы собственности обязанности по осуществлению перевозок по тарифам, установленным Мэрией городского округа Тольятти, указанные хозяйствующие субъекты лишены возможности претендовать на получение субсидий за перевозку льготных категорий граждан.

Самарское УФАС России обоснованно указывает, что рынок оказания услуг по перевозке пассажиров по регулярным внутримуниципальным маршрутам является конкурентным и его субъектный состав не ограничен хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в г.Тольятти. Хозяйствующие субъекты, осуществляющие перевозки в иных близлежащих муниципальных образованиях (г.Самара, г.Жигулевск), также имеют возможность претендовать на заключение договоров об осуществлении пассажирских перевозок в г.Тольятти.

Установленные Мэрией городского округа Тольятти рассматриваемые условия конкурсной документации приводят или могут привести к ограничению входа на рынок пассажирских перевозок по внутримуниципальным маршрутам г.Тольятти перевозчиков из иных муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции одним из признаков ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке.

Согласно пункту 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Вышеизложенные обстоятельства, а также имеющиеся в деле документальные доказательства полностью подтверждают тот факт, что в результате рассматриваемых действий Мэрии городского округа Тольятти при формировании условий конкурсной документации частные перевозчики поставлены в неравные дискриминационные условия по сравнению с МП ТПАТП № 3.

В результате формирования Мэрией г.о. Тольятти конкурсной документации подобным образом отдельные хозяйствующие субъекты частной формы собственности отказались от участия в торгах, что фактически привело к сокращению числа субъектов рынка. Иным перевозчикам частной формы собственности, которые приняли участие в торгах, были созданы дополнительные барьеры входа на рынок в виде предъявления не предусмотренных действующим федеральным и региональным законодательством требований к оказанию услуг по перевозке пассажиров.

В соответствии с пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

- создание дискриминационных условий.

Таким образом, из буквального толкования вышеизложенных правовых норм, любые требования к товарам или к хозяйствующим субъектам, установленные органом местного самоуправления и не предусмотренные законодательством Российской Федерации, являются необоснованным препятствованием осуществлению предпринимательской деятельности и нарушают положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку Мэрия городского округа Тольятти освобождена от уплаты государственной пошлины дело рассмотрено без взимания госпошлины.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Самара с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья

О.А. Лихоманенко