Гражданский кодекс часть 1

Открытое акционерное общество "Приволжскнефтепровод" (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным постановления и.о. заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора ФИО4 № 10-255/2011 от 27.12.2011 о привлечении Общества к административной ответственности и назначении ему административного наказания по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 750000 рублей.

В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении и письменных объяснениях по делу, приобщённых судом к материалам дела.

Заявитель в обоснование заявленных требований ссылается на то, что при принятии оспариваемого постановления допущены многочисленные существенные нарушения норм материального и процессуального права, а именно: несоответствие выводов административного органа установленным им обстоятельствам по делу в части квалификации нарушения применительно к ч. 2 ст. 95 КоАП РФ, недоказанность и отсутствие необходимых признаков субъекта и объективной стороны состава административного правонарушения, неправильное определение размера штрафа, нарушение административным органом сроков давности привлечения Общества к административной ответственности, а также нарушение требований к оформлению протокола об административном правонарушении, недостоверное определение места совершения административного правонарушения, рассмотрение дела неуполномоченным лицом, недопустимость в качестве доказательства протокола об административном правонарушении виде его не подписания должностным лицом, которое его составило.

Заинтересованное лицо заявленные требования не признаёт по мотивам, изложенным в отзыве на заявление, приобщенном судом к материалам дела. Возражения относительно заявленных требований основаны на том, что указание в резолютивной части постановления на ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ объясняется допущенной опечаткой, Обществу фактически вменено нарушение ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, выявленное нарушение является длящимся, поэтому срок давности должен исчисляться с момента его обнаружения, в силу ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня его обнаружения, а не двух месяцев как указывает заявитель, поэтому сроки давности привлечения к ответственности не нарушены. Также административный орган указывает, что место совершения правонарушения указано то место, которое указано самим обществом в Извещении о начале строительства объекта, постановление вынесено уполномоченным лицом, процедура составления протокола и вынесения постановления не нарушена, протокол об административном правонарушении подписан должностным лицом, замечаний со стороны представителя Общества при получении копии протокола не поступило.

Исследовав и оценив доказательства по делу, оценив доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в подтверждение заявленных требований и возражений, суд приходит к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 21.11.2011 № 3313-рп административным органом в лице государственного инспектора отдела государственного строительного надзора, надзора за подъемными и гидротехническими сооружениями ФИО3 была проведена внеплановая выездная проверка ОАО "Приволжскнефтепровод" с целью проверки соответствия линейного объекта капитального строительства «Строительство ВЛ для электроснабжения береговых задвижек по 1 категории ППМН «Кубышев-Лисичанск», км 725-727 р. Хопер. Волгоградское РНУ», проектной документации, а также результатов выполненных работ по монтажу оборудования на открытой площадке требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, а также с целью предупреждения, выявления и пресечения допущенных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, технических регламентов и проектной документации.

По итогам проверки был составлен акт проверки № 10-340/2011 при строительстве, реконструкции, объекта капительного строительства от 02.12.2011.

02.12.2011 в 16-00 в ходе проведения внеплановой выездной проверки в Жирновском районе Волгоградской области на строительстве объекта «Строительство ВЛ для электроснабжения береговых задвижек по 1 категории ППМН «Кубышев-Лисичанск», км 725-727 р. Хопер. Волгоградское РНУ» при выполнении работ по монтажу оборудования на открытой площадке (блок-бокс 2КТП-25-6/0,4 кВ), демонтаж и монтаж опор ВЛ-35 кВ, демонтаж и монтаж провода ВЛ-6-10кВ, демонтаж трансформаторных подстанций мощностью до 100 кВ, было установлено следующее: работы подрядчиком ООО «Анод-Плюс», осуществляющим строительство указанного линейного объекта капитального строительства согласно записям в общем журнале работ и актам скрытых работ № 1 от 11.07.2011 о выполнении работ по разработке грунта под монтаж ПКУ № 29, были начаты 01.07.2011 (подготовка площадки под складирование материалов и оборудование), в то время как разрешение №RU34501302-66 на строительство объекта было выдано ОАО "Приволжскнефтепровод" Администрацией Алексеевского муниципального района Волгоградской области 10.10.2011 г. Извещение о начале строительства с сопроводительным письмом от 17.08.2011 застройщиком ОАО "Приволжскнефтепровод" направлено в Нижнее-Волжское управление Ростехнадзора 21.10.2011 вх. № 9311. В связи с чем административный орган пришел к выводу, что застройщик капительного строительства – ОАО "Приволжскнефтепровод" осуществлял строительство вышеуказанного линейного объекта капительного строительства с 01.07.2011 по 10.10.2011 без разрешения на строительство, что является нарушением п. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Часть. 1 указанной статьи предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

По данному факту в отношении Общества 06.12.2011 был составлен Протокол № 10-255/2011 об административном правонарушении по ч. 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Однако экземпляр, врученный заявителю и приобщенный к материалам дела судом, не подписан должностным лицом его оставившим.

Постановлением №10-255/2011 от 27.12.2011 г. о назначении административного наказания (далее Постановление), вынесенным и.о. заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) ФИО4, ОАО «Приволжскнефтепровод» привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 750000 рублей.

В силу пунктов 4, 5 части 1 статьи 29.10.КоАП РФ в постановлении по делу по делу об административном правонарушении указываются, в частности, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, а также статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая ответственность за совершение административного правонарушения.

В мотивировочной части Постановления №10-255/2011 от 27.12.2011 г. указывается, что выявленное нарушение является составом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ («строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство»).

Однако, в резолютивной части вышеуказанного постановления ОАО «Приволжскнефтепровод» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ («нарушении сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ извещения о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федеральных органов исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ о сроках завершения работ, которые подлежат проверке»).

Таким образом, административный орган привлек ОАО «Приволжскнефтепровод» к административной ответственности по иному составу административного правонарушения, чем тот, который был им установлен Протоколом №10-255/2011 от 06.12.2011.

Более того, размер административного штрафа, назначенного в качестве меры наказания ОАО «Приволжскнефтепровод» по оспариваемому постановлению (750 000 руб.), выходит за пределы максимального размера административного штрафа, предусмотренного частью 2 стать 9.5 КоАП РФ (300 000 руб.), что является прямым нарушением общих правил назначения административного наказания (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ).

Административный орган, как следует из его отзыва, признает факт несоответствия между составом административного правонарушения в описательно-мотивировочной части оспариваемого постановления и протокола об административном правонарушении от 06.12.2011 г. №10-255/2011 (ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ), с одной стороны, и составом административного правонарушения по резолютивной части оспариваемого постановления (ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ), однако не считает данное несоответствие «неустранимым сомнением в виновности лица», а указывает на допущенную опечатку.

Судом отклоняется довод ответчика о допущенной опечатке в постановлении по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частью 1 статьи 29.12.1 КоАП РФ, введенной в действие Федеральным законом от 23.12.2010 N 381-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" с 27.01.2011, административный орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении, вправе по своей инициативе исправить допущенные в постановлении опечатки и арифметические ошибки без изменения содержания постановления. Исправление описки, опечатки или арифметической ошибки производится в виде определения.

Суд не исключает того, что при изготовлении постановления об административном правонарушении административным органом была допущена опечатка, которая в силу указанной выше нормы могла быть исправлена.

Вместе с тем, данное положение не наделяет административные органы правом исправлять опечатки в постановлении по делу об административном правонарушении после рассмотрения арбитражным судом заявления об оспаривании данного постановления.

С учетом того, что материалы дела не содержат доказательства устранения административным органом в установленном законом порядке допущенной опечатки/ описки невозможно сделать вывод, что при вынесении постановления о привлечении к административной ответственности совершенное Обществом правонарушение было квалифицировано административным органом по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, а не по ч. 2 той же статьи, как указано в резолютивной части постановления.

Кроме того, изменение части статьи 9.5 КоАП РФ, нарушение которой вменяется Обществу и образующей состав административного правонарушения, не является опечаткой. Части 1 и ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ имеют разное содержание, разные санкции, предусматривая самостоятельные составы административных правонарушений.

Внесение исправлений в объективную сторону состава вменяемого правонарушения, установленного в протоколе об административном правонарушении и обжалуемом постановлении, нарушит права и законные интересы заявителя, не предусмотрено КоАП РФ, не является исправлением описки либо опечатки, поскольку приведет к изменению существа, содержания постановления.

Суд, учитывая содержание частей 1 и 2 статьи 9.5 КоАП, а также обстоятельства настоящего дела, считает, что указание в оспариваемом постановлении части 2 ст. 9.5 КоАП, по которой общество привлечено к административной ответственности, является неверной квалификацией выявленного правонарушения и не является опечаткой.

Действующая презумпция невиновности (ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ) прямо указывает на необходимость соблюдения установленного порядка доказывания вины нарушителя в качестве условия привлечения его к административной ответственности.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ).

При этом применение административного наказания в связи с административным правонарушением определяется в соответствии с законом (ч. 2 ст. 1.6 КоАП РФ).

Из вышеизложенных гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях со всей очевидностью следует, что любое отступление от установленных оснований и порядка привлечения лица к административной ответственности заведомо влечет незаконность соответствующего правоприменительного акта.

Постановление по делу об административном правонарушении должно отвечать требованиям статьи 29.10 КоАП РФ, в т.ч. в нем должна быть указана статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения (п. 5 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ).

Статья 9.5 КоАП РФ структурно состоит из пяти частей, описывающих признаки различных составов административных правонарушений.

В оспариваемом постановлении административный орган дал характеристику событию административного правонарушения применительно к части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, однако квалифицировал деяние по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ.

Как разъяснил Пленум ВАС РФ в пункте 9 Постановления от 02.06.2004 г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и его отмене.

При этом суд полагает, что факт технической ошибки не влияет на факт неправильности квалификации административного правонарушения административным органом и ни лицо, привлекаемое к административной ответственности, ни суд не должны методом исключения устанавливать квалификацию совершенного правонарушения.

Кроме того, суд полагает обоснованным довод о нарушении административным органом при вынесении оспариваемого постановления сроков давности привлечения к административной ответственности.

В своем отзыве административный орган, ссылаясь на часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ, утверждает, что срок давности привлечения к административной ответственности начинает течь с 21.10.2011 г. (день поступления в административный орган извещения заявителя о начале строительства) и истекает 21.10.2012 г. (через один год).

Суд считает, что вышеуказанное решение вопроса о начале и об окончании течения срока давности не основано на нормах действующего законодательства РФ и обстоятельствах дела.

Статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения; при длящемся административном правонарушении такой срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Частью 3 статьи 4.5 КоАП РФ установлены специальные (по сравнению с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ) сроки давности привлечения к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения предусмотрено наказание в виде дисквалификации.

Однако санкция части 1, 2 статьи 9.5 КоАП РФ не устанавливает дисквалификацию в качестве административного наказания, поэтому положения части 3 статьи 4.5 КоАП РФ не подлежат применению в настоящем деле.

Из текста протокола и постановления следует, что Обществу вменяется осуществление строительства без соответствующего разрешения, то есть вменяемое нарушение является длящимся и считается оконченным с момента прекращения противоправного деяния.

Срок давности за вышеуказанное административное правонарушение составляет два месяца и исчисляется со дня его обнаружения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

В соответствии с пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.03 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта (абзац введен Постановлением Пленума ВАС РФ от 10.11.2011 N 71).

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, исходя из диспозиции указанной нормы, установлена административная ответственность за строительство объекта капитального строительства без разрешения, т.е. за нарушение установленной градостроительным законодательством обязанности осуществлять строительство только при наличии разрешения на строительство.

Следовательно, непрерывное осуществление противоправного деяния имело место со стороны заявителя до получения разрешения на строительства.

Таким образом, ОАО «Приволжскнефтепровод», с даты получения разрешения на строительство 10.10.2011 г., в дальнейшем осуществляло строительство на законных основаниях, в полном соответствии с требованиями градостроительного законодательства РФ.

Допущенное нарушение, которое имело длящийся характер, было окончено 09.10.2011, противоправное поведение в виде осуществления строительства без разрешения уже было прекращено Обществом до момента проверки и составления протокола об административном правонарушении, следовательно, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности неправомерно исчислять с момента составления протокола об административном правонарушении.

Из вышеуказанного разъяснения следует, что если к моменту проведения проверки административного органа правонарушение уже было окончено (в частности, в связи с получением застройщиком ранее отсутствовавшего разрешения на строительство), то сроки давности подлежат исчислению с момента окончания правонарушения, а не с момента последующего составления должностным лицом акта проверки или протокола об административном правонарушении.

Следовательно, двухмесячный срок давности по настоящему делу исчисляется с 10.10.2011 г. (день получения разрешения на строительство) и истекает 10.12.2011 г. (через два месяца).

Таким образом, оспариваемое постановление, вынесенное 27.12.2011, принято с нарушением срока, установленного ст. 4.5 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Также по делу об административном правонарушении в силу ст. 26.1 КоАП РФ подлежат выяснению, в частности, наличие события административного правонарушения, виновность лица в его совершении.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу пункта 2 статьи 26.2 КоАП РФ эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Согласно части 1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частью 1 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП Российской Федерации кроме прочих обязательных сведений, протокол об административном правонарушении должен содержать указание на место совершения правонарушения.

Таким образом, протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий фактические данные, имеющие значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении.

Более того, в постановлении по делу об административном правонарушении также в обязательном порядке указывается место совершения правонарушения (п. 4 ч. 1 ст. 29.10. КоАП РФ).

В силу ч. 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе представлять доказательства, опровергающие данные, содержащиеся в протоколе об административном правонарушении.

Вместе с тем, судом установлено, что в протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении в нарушение ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ не определено достоверно место совершения административного правонарушения, в то время как данное обстоятельство имеет существенное значение для дела, в том числе для определения события административного правонарушения, виновности лица в его совершении, поскольку само Общество отрицает осуществление строительства объекта - ВЛ для электроснабжения береговых задвижек по 1 категории ППМН «Кубышев-Лисичанск», км 725-727 р. Хопер. Волгоградское РНУ в Жирновском районе Волгоградской области.

При этом указанное в протоколе и постановлении место совершения нарушения имеет расхождение с иными доказательствами по делу (разрешением на строительство, журналом работ). В материалах дела имеются явные противоречия, что затрудняет надлежащую правовую оценку совершенных действий, приводит к правовой неопределенности, не позволяющей считать доказанным факт совершения вмененного в вину Общества правонарушения.

Исходя из содержания разрешения на строительство, выданного Администрацией Алексеевского муниципального района Волгоградской области №RU34501302-66 от 10.10.2011 г., объект строительства расположен на территории Алексеевского района Волгоградской области.

Между тем, в оспариваемом постановлении и протоколе об административном правонарушении указан Жирновский район в качестве места совершения правонарушения.

Административный орган обязан объективно фиксировать в протоколе об административном правонарушении фактические обстоятельства дела, которые имели место на момент составления протокола и которые требуют правовой оценки.

Следовательно, при выезде на место строительства в целях осуществления государственного строительного надзора должны составляться акты проверки, адекватно и объективно отражающие обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении.

По вышеуказанным основаниям указание Жирновского района в качестве места совершения правонарушения нельзя признать «устранимой ошибкой» после вынесения постановления, поскольку орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, установив, что в протоколе неверно указано место совершения административного правонарушения, имел право возвратить протокол составившему его должностному лицу и вынести об этом соответствующее определение (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

В нарушение вышеуказанной нормы и.о. заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора ФИО4 не возвратил протокол составившему его государственному инспектору ФИО3. Напротив, должностное лицо, рассмотревшее дело об административном правонарушении, сочло возможным привлечь ОАО «Приволжскнефтепровод» к ответственности за деяние на территории Жирновского района Волгоградской области, которое Общество согласно материалам дела не совершало.

Указанное процессуальное нарушение с учетом правовой позиции, изложенной в пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", является существенным, исключающим полное и объективное рассмотрение дела, что рассматривается законодателем и судебной практикой как самостоятельное основание отмены оспариваемого постановления.

При изложенных обстоятельствах заявленные требования подлежат полному удовлетворению.

Судебные расходы по государственной пошлине судом не распределяются, поскольку заявления на решения административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 180-182, 210-211, ч. 4 ст. 208

Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

РЕШИЛ:

Заявление удовлетворить.

Постановление и.о. заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора ФИО4 № 10-255/2011 от 27.12.2011 о привлечении Открытого акционерного общества "Приволжскнефтепровод" (443020, <...>) к административной ответственности и назначении ему административного наказания по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 750000 рублей признать незаконным и отменить.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Самара с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

О.В. Мешкова