Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным и отмене постановления №0535 от 06.11.2012, вынесенного заместителем начальника отдела – главным государственным инспектором городских округов Сызрань, Октябрьск и муниципальных районов Сызранский, Шигонский

по пожарному надзору

с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, прокуратуры Сызранского района, Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения Самарской области средней общеобразовательной школы «Центр образования»

при участии в заседании:

от заявителя - ФИО1, доверенность от 23.01.2013 года, паспорт;

от заинтересованного лица – ФИО2, доверенность от 20.01.2012 года, удостоверение;
от Прокуратуры - ФИО3, помощник прокурора, удостоверение;

от ГБОУ Самарской области средней общеобразовательной школы «Центр образования» - ФИО4, доверенность от 13.02.2013 года, паспорт;

установил:

Администрация Сызранского района Самарской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Самарской области (далее – административный орган, Управление) о признании незаконным и отмене постановления заместителя начальника отдела надзорной деятельности городского округа Сызрань, Октябрьск и муниципальных районов Сызранский, Шигонский Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области №0535 от 06.11.2012 по делу об административном правонарушении, которым заявитель был привлечен к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 150000 рублей.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, указывая на отсутствие полномочий у административного органа на привлечение Администрации к ответственности.

Представитель административного органа – ГУ МЧС России по Самарской области просил отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в ранее представленном отзыве, т.к. факт правонарушения, вина в его совершении Администрации, а также соблюдение процедуры привлечения к ответственности подтверждается материалами административного дела (л.д. 32-36).

Представитель ГБОУ Самарской области средней общеобразовательной школы «Центр образования» поддерживает доводы заявителя.

Прокуратура Сызранского района Самарской области полагает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве (л.д.80-84).

В соответствии с ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

При оценке доводов сторон суд исходит из ч.4 ст.210 АПК РФ, возлагающего приоритет доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности на орган, принявший оспариваемый акт, что в силу ст.65 АПК РФ не освобождает другую сторону от обязанности доказывать свои доводы.

В силу части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Сызранского района Самарской области в адрес административного органа направлено требование об обследовании государственных бюджетных образовательных учреждений, расположенных на территории Сызранского района (л.д.114).

16.08.2012 года были составлены акты проверки готовности зданий ГБОУ Самарской области средней общеобразовательной школы «Центр образования» (л.д. 91-113).

Административным органом по результатам проверки в прокуратуру направлено письмо от 01.10.2012, в котором перечислены установленные нарушения норм пожарной безопасности в ГБОУ Сызранского района (л.д.115-132).

По результатам проверки прокурором Сызранского района Самарской области в отношении администрации Сызранского района 16.10.2012 возбуждено дело об административном правонарушении по ч.4 ст.20.4 КоАП РФ, о чем вынесено соответствующее постановление (л.д.39-40).

В указанном постановлении в вину администрации Сызранского района вменяются следующие нарушения капитального характера, допущенные ей в ГБОУ Самарской области средней общеобразовательной школы «Центр образования»:

- в ГБОУ СОШ по адресу <...> : на путях эвакуации применены ступени различной ширины проступи и различной высоты в пределах марша лестниц в нарушение п. 6.28* СНпП 21-01-97*; имеющийся на территории школы пожарный водоем находится в нерабочем состоянии в нарушение п. 55 Правил противопожарного режима в Российской Федерации; в подвальном этаже здания школы размещены мастерские, кладовые в нарушение п.1.10 СНиП 2.08.02-89*;

- в ГБОУ Самарской области средней общеобразовательной школы «Центр образования», пос. Варламово эвакуационное освещение на путях эвакуации отсутствует в нарушение п. 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации; высота эвакуационного выхода из здания непосредственно наружу составляет менее 1,9 м в нарушение п. 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, п.6.16 СНиП 21-01-97; деревянные стены с внутренней стороны, перегородки и потолки здания V степени огнестойкости не отштукатурены и не покрыты огнезащитными красками или лаками в нарушение п.2 примечания СПпП 2.08.02-89*.

- в ГБОУ СОШ по адресу <...> из групповых не выполнены по 2 рассредоточенных выхода в нарушение п.2.4 СНиП 2.08.02-89*; ширина эвакуационных выходов в свету из помещений класса Ф1.1 менее 1.2 м в нарушение п. 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации; п.6.16 СНиП 21-01-97.

- в ГБОУ СОШ по адресу п. Ново- Репьевский. ул. Центральная, д. 14 из групповых помещений не выполнено но 2 рассредоточенных выхода в нарушение п.2.4 СНиП 2.08.02-89*.

- в ГБОУ СОШ по адресу п. Варламово. ул. Молодежная 4А из групповых помещений не выполнено но 2 рассредоточенных выхода в нарушение п.2.4 СНиП 2.08.02-89*; ширина эвакуационных выходов в свечу из помещений класса Ф1.1 менее 1.2 м в нарушение п. 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, п.6.16 СНиП 21-01-97; в лестничной клетке допущено размещение оборудования, выступающее из плоскости стен на высоте до 2.2 м от поверхности проступей и площадок лестниц в нарушение п. 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации; п.6.26* СНиП 21-01-97.

Для рассмотрения по существу дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.20.4 КоАП РФ, направлено в административный орган.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, 06.11.2012 административным органом вынесено оспариваемое постановление № 0535*, которым администрация Сызранского района признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.4 ст.20.4 КоАП РФ и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150000 рублей (л.д.4-5).

Считая названное постановление незаконным, администрация Сызранского района обратилась в арбитражный суд.

Заявленные требования мотивированы превышением должностных полномочий административным органом при привлечении администрации района к административной ответственности как органа местного самоуправления при осуществлении полномочий отнесенных к вопросам местного значения.

Согласно ст.ст. 26.1, 26.2 КоАП РФ вина привлекаемого к ответственности лица должна выясняться в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении и должна быть подтверждена соответствующими доказательствами.

В силу требований ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии со статьей 20.4 КоАП РФ ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут граждане, должностные лица и юридические лица.

В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут:

- собственники имущества;

- руководители федеральных органов исполнительной власти;

- руководители органов местного самоуправления;

- лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций;

- лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

- должностные лица в пределах их компетенции.

Ни КоАП РФ, ни Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» не относят муниципальное образование, как публично-правовое образование, к субъектам ответственности за совершение административного правонарушения.

Однако суд полагает, что административный орган неправомерно рассмотрело дело об административном правонарушении и привлекло Администрацию к ответственности по следующим основаниям.

Вмененное Администрации административное правонарушение по сути связано с вопросам местного значения.

Судом установлено, что органы пожарного надзора не наделены полномочиями по привлечению к ответственности органов местного самоуправления (каковым является администрация в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при реализации им полномочий, отнесенных к вопросам местного значения), поскольку в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда.

Следовательно, у административного органа отсутствовали полномочия для привлечения к ответственности Администрации сельского поселения Шигоны муниципального района Шигонский Самарской области за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

Данный вывод суда основывается на указанных нормах права и на правовой позиции, изложенной в Постановлении ФАС Поволжского округа от 14.05.2012 по делу N А55-24383/2011, Постановлении ФАС Поволжского округа от 05.06.2012 по делу N А55-18355/2011, Постановлении ФАС Поволжского округа от 28.04.2012 по делу N А12-18418/2011, Постановлении ФАС Поволжского округа от 23.04.2012 по делу N А65-16837/2011.

Кроме того, частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (часть 3 статьи 1.5 КоАП РФ).

В силу положений части 4 статьи 1.5 КоАП РФ все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с ч.4 ст.210 АПК РФ, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Доказательств наличия события административного правонарушения, вмененного в вину заявителю, в материалы дела не представлено. При таких обстоятельствах, невозможно проверить, на основе каких доказательств, административный орган пришел к выводу о виновности заявителя в совершении правонарушения.

Помимо отсутствия доказательств вины в нарушении требований пожарной безопасности, административным органом не представлено доказательств извещения заявителя о времени и месте составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором.

Пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 N 46) предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Пунктом 4 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве основания для отмены постановления по делу об административном правонарушении предусмотрено существенное нарушение процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно ст. 28.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица должен составляться в присутствии его законного представителя. В протоколе фиксируется, среди прочих сведений, событие административного правонарушения, объяснение законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола законному представителю юридического лица разъясняются права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается соответствующая запись.

Таким образом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица составляется в присутствии его законного представителя. В отсутствие этого лица протокол может быть составлен, если имеются доказательства извещения административным органом лица, привлекаемого к административной ответственности, о факте, месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Следовательно, несоблюдение данного порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В постановлении прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении имеется подпись лица, которое присутствовало при их составлении от имени администрации, однако расшифровка фамилии и должностного положения или ссылка на представленную им доверенность административным органом не указаны.

Доводы прокуратуры о том, что при вынесении постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении присутствовала ФИО5 по доверенности от 16.10.2012 № 1811 (л.д. 142), явившаяся по требованию прокуратуры от 15.10.2012, что подтверждает надлежащее извещение законного представителя Администрации, отклоняются судом как необоснованные.

В силу ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Главой администрации Сызранского района в рассматриваемый период являлся ФИО6 ФИО5 являлась руководителем управления социального развития администрации Сызранского района (л.д. 140-141). Представленная в дело доверенность ФИО5 по своему содержанию является общей, анне на представление интересов Администрации по конкретному административному делу (л.д. 142).

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что перечень законных представителей юридического лица предусмотренный ст. 25.4. КоАП РФ является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из материалов дела усматривается, что законный представитель Администрации не был извещен о месте и времени возбуждения прокурором производства по делу об административном правонарушении, доказательств обратного (в частности, доказательств вручения Администрации или ее главе требования от 15.10.2012) в соответствии со ст. 65, 210 и определением суда от 06.02.2013 прокуратурой и Управлением не представлено.

Таким образом, производство по делу об административном правонарушении по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ было возбуждено в отсутствие неизвещенного о месте и времени составления постановления прокурора законного представителя Администрации , в связи с чем административным органом не была обеспечена ему возможность воспользоваться правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В результате отсутствия законного представителя заявителя при возбуждении производства по делу об административном правонарушении и составлении соответствующего постановления прокурором он не мог давать свои пояснения и возражения по существу, ему не были разъяснены его права в нарушение ст. 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с п.1 ст.1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Существенные нарушения процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Указанные выше процессуальные нарушения имеют существенное значение, так как не позволили заинтересованному лицу рассмотреть дело всесторонне, полно и с учетом возможных возражений и дополнений заявителя.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 17 Постановления Пленума от 27.01.2003 № 2 «О некоторые вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Нарушение положений ст. 28.2 КоАП РФ является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.03 г. № 2 и п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 г. № 10 подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления.

При указанных обстоятельствах, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 180-182, 210-211, ч. 4 ст. 208

Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить. Постановление №0535 по делу об административном правонарушении от 06.11.2012, вынесенное заместителем начальника отдела – главным государственным инспектором городских округов Сызрань, Октябрьск и муниципальных районов Сызранский, Шигонский по пожарному надзору, которым Администрация Сызранского района Самарской области привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить полностью.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Самара с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

О.В. Мешкова