Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Курочкиной Т.А. (до перерыва), помощником судьи Скороходовым П.А. (после перерыва),

рассмотрев в судебном заседании 17-23.09.2020 дело по заявлениям

Департамента управления имуществом городского округа Самара, г.Самара,

Думы городского округа Самара, г.Самара,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г.Самара,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Глава городского округа Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей (ИНН <***>, ОГРН <***>), общество с ограниченной ответственностью «Институт оценки и управления» (ИНН <***>, ОГРН <***>), общество с ограниченной ответственностью аудиторская фирма «Сонар-Ф» (ИНН <***>, ОГРН <***>), общество с ограниченной ответственностью страховой брокерский дом «Эскорт» (ИНН <***>, ОГРН <***>),

об оспаривании решения и предписания,

при участии в судебном заседании:

от Департамента управления имуществом городского округа Самара – ФИО1 (доверенность от 11.12.2019), ФИО2 (доверенность от 15.09.2020),

от Думы городского округа Самара – ФИО3 (доверенность от 05.03.2020),

от Самарского УФАС России – ФИО4 (доверенность 09.01.2020), ФИО5 (доверенность от 10.01.2020),

от Главы городского округа Самара – ФИО6 (доверенность от 10.01.2020), ФИО7 (доверенность от 28.12.2018),

от иных лиц – не явились, извещены,

установил:

Департамент управления имуществом городского округа Самара обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными принятых Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее – антимонопольный орган) решения от 02.09.2019 №10177/10 и предписания от 02.09.2019 №10178/10 по делу №01-4710-19/10 (дело №А55-32269/2019).

Дума городского округа Самара обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными принятых антимонопольным органом решения от 02.09.2019 №10177/10 и предписания от 02.09.2019 №10178/10 (дело №А55-32359/2019).

Определением Арбитражного суда Самарской области от 14.11.2019 дела №А55-32269-2019 и А55-32359/2019 объединены в одно производство с присвоением единого номера – А55-32269/2019. В соответствии с ч.8 ст.130 АПК РФ после объединения дел в одно производство рассмотрение дела производится с самого начала.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Глава городского округа Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей, общество с ограниченной ответственностью «Институт оценки и управления», общество с ограниченной ответственностью аудиторская фирма «Сонар-Ф», общество с ограниченной ответственностью страховой брокерский дом «Эскорт».

Антимонопольный орган, Глава г.о.Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей представили отзывы на заявления.

От лиц, участвующих в деле, поступили дополнительные письменные пояснения и возражения.

Самарский региональный профсоюз предпринимателей ходатайствовал о привлечении к участию в деле Прокуратуры города Самары.

Суд, с учетом мнения представителей участвующих в деле лиц, в удовлетворении данного ходатайства отказал, поскольку судебный акт по настоящему делу не влияет на права указанного лица и не возлагает на него какие-либо обязанности.

С заявлением в порядке ст.52 АПК РФ прокуратура в арбитражный суд не обращалась.

Определением от 20.03.2020 по делу №А55-32269/2019 суд по ходатайству Департамента назначил судебную экспертизу. Производство по делу было приостановлено до представления заключения по результатам судебной экспертизы.

В суд поступило заключение эксперта, в связи с чем на 10.08.2020 назначено судебное заседание по вопросу о возобновлении производства по делу.

Протокольным определением от 10.08.2020 производство по делу №А55-32269/2019 было возобновлено.

Лица, участвующие в деле, представили письменные пояснения и возражения по делу, с учетом заключения эксперта.

На основании ст.163 АПК РФ в судебном заседании 17.09.2020 объявлялся перерыв до 23.09.2020. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Самарской области в сети Интернет. После перерыва судебное заседание было продолжено.

В судебном заседании представители Департамента и Думы заявления поддержали.

Представители Главы г.о.Самара просили заявленные требования Департамента и Думы удовлетворить.

Представители антимонопольного органа просили в удовлетворении заявлений Департамента и Думы отказать.

На основании ст.156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей иных участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Как видно из материалов дела, в связи с обращением Самарского регионального профсоюза предпринимателей антимонопольный орган возбудил дело №01-4710-19/10 по признакам нарушения Думой г.о.Самара п.8 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ).

Решением от 02.09.2019 №10177/10 по делу №01-4710-19/10 антимонопольный орган признал нарушение Думой п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, выразившееся в принятии акта (решения от 25.07.2017 №218 «Об утверждении коэффициентов видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и представляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов»; далее – Решение №218) в части установления различных числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков, расположенных на территории городского округа Самара, в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие надлежащего экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка), который создает дискриминационные условия и приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольный орган выдал Думе предписание от 02.09.2019 №10178/10 о прекращении в срок до 04.02.2020 нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, выразившегося в принятии Решения №218, а именно: отменить или изменить решение №218 в части установления коэффициентов вида использования земельных участков в отсутствие надлежащего экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, с учетом выводов, содержащихся в решении комиссии по делу №01-4710-19/10.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Департамент и Дума обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Ч.1 ст.198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из ст.200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно ч.1 ст.65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В обоснование заявленных требований заявители сослались на то, что Департаментом были заключены муниципальные контракты на оказание услуг по проведению анализа оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков в зависимости от места расположения земельного участка, с экономическим обоснованием применения коэффициентов для определения арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории г.о.Самара.

На основании полученных аналитических исследований был подготовлен соответствующий проект решения «Об утверждении коэффициентов видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов».

Таким образом, числовые значения коэффициентов (Кв) установлены на основании проведенного экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, а также предварительно согласованы с антимонопольным органом.

В аналитических исследованиях отражены основные показатели социально-экономического развития Самарской области, рейтинг Самарской области в ПФО по основным макропоказателям, проведен анализ основных факторов, влияющих на спрос, предложение и цены сопоставимых объектов недвижимости, а также доходности на рынке производственно-складской, офисной и торговой недвижимости и т.д. Приведено обоснование величины коэффициента вида использования земельного участка (Кв), применяемого для исчисления арендной платы, а также сводная ведомость расчетных значений коэффициентов для определения арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

Таким образом, по мнению заявителей, в аналитических исследованиях содержится многофакторный анализ оценки характеристик, влияющих на уровень доходности земельных участков, с экономическим обоснованием применения коэффициентов видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории г.о.Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством.

Дума указывает, что дифференциация значений коэффициентов (Кв) в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное) обусловлена тем, что для арендодателя с договором аренды земельного участка под временное строение связано больше расходов по сравнению с аналогичным договором аренды под капитальное строение.

Так, временный характер строений подразумевает риски, обусловленные вероятным отсутствием арендатора при демонтаже строения (сезонность торговли, продажа строения на вывоз при наличии негативных тенденций в бизнесе и т.д.). Разумный собственник земельного участка в рыночных условиях всегда будет стремиться компенсировать эти риски недоиспользования объекта недвижимости путем повышения арендной ставки по сравнению с объектами, не обладающими такими рисками (капитальными строениями).

Кроме того, в оценочной практике имеет место так называемый эффект масштаба, который заключается в увеличении удельной стоимости земли при уменьшении площади, т.е. участок с меньшей площадью будет стоить значительно дороже в расчете на 1 кв.м, чем участок с большей площадью, следовательно, и арендная ставка в рыночных условиях для участка с меньшей площадью будет также значительно выше арендной ставки для участков большей площадью. Кадастровая стоимость, на которой базируется расчет арендной платы, эффект масштаба не учитывает.

При небольшой площади арендованных участков под временные строения общая величина арендной платы значительно ниже среднего показателя по всем договорам аренды, при этом количество ресурсов, необходимых для управления недвижимостью, одинаковое, т.е. процент затрат на управление в составе операционных расходов по отношению к действительному валовому доходу для участков, арендованных под временные строения, значительно выше по отношению к участкам предназначенным под капитальные строения. Компенсация затрат на управление с целью доведения до рыночного уровня рентабельности аренды земли возможна только в повышении арендной ставки, а в данном случае - в повышении величины коэффициента вида использования земельного участка.

В заявлении Департамента указано, что собственники временных строений, в отличие от собственников объектов недвижимости, не несут расходы, связанные со строительством, вводом объектов недвижимого имущества в эксплуатацию, технологического присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, оплатой налога на имущество и др. Следовательно, установление именно единого коэффициента и для капитальных, и для временных строений повлечет подавление экономической самостоятельности и инициативы граждан и юридических лиц, являющихся собственниками объектов недвижимости, и ограничит их право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, поставит их в неравные условия с точки зрения финансовой нагрузки по сравнению с собственниками временных объектов торговли.

По мнению заявителей, дифференциация значений коэффициентов (Кв) в зависимости от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки) соответствует принципу экономической обоснованности и классификатору видов разрешенного использования земельных участков. Установление единого коэффициента поставит собственников торгово-развлекательных центров и рынков в неравные с точки зрения финансовой нагрузки условия (поскольку стоимость содержания и обслуживания торгово-развлекательных центров значительно выше по сравнению с рынками), тем самым ограничив их право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности в сфере торговли.

Как указывает Департамент, анализ соотношения средних показателей рыночной и кадастровой стоимости в разрезе внутригородских районов г.о.Самара выявил значительные расхождения не только между значениями рыночной и кадастровой стоимости, но и значительные колебания этого соотношения от внутригородского района к внутригородскому району. Применение одинаковых коэффициентов для всех внутригородских районов городского округа может повлечь ситуацию, при которой собственники объектов недвижимости, расположенных в Ленинском внутригородском районе, будут платить арендную плату ниже рыночной, а владельцы недвижимости в Куйбышевском и Красноглинском внутригородских районах будут переплачивать в три раза по сравнению с рыночными условиями.

Кроме того, заявители ссылаются на то, что антимонопольный орган не наделен полномочиями по проверке соответствующих аналитических исследований, посвященных выявлению экономически обоснованных коэффициентов (Кв), на предмет их экономической обоснованности.

Действующее законодательство не ограничивает экспертную организацию в выборе походов, методов и моделей для определения конкретных значений коэффициентов (Кв) либо других подобных показателей.

Аналитические исследования были проведены надлежащим образом с учетом сложившейся практики проведения подобных исследований и содержат все необходимые данные и расчеты, обосновывающие конкретные значения коэффициентов (Кв).

Заявители ссылаются также на то, что антимонопольный орган не указал, какие признаки ограничения конкуренции, возникли в результате принятия Решения №218, не представил доказательств, свидетельствующих о том, что это решение привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, либо свидетельствующих о намеренном создании дискриминационных условий на соответствующем рынке.

Рассмотрев материалы дела, изучив доводы, приведенные в заявлениях, отзывах, письменных пояснениях и возражениях, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, в судебном заседании, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.

Как видно из материалов дела, Решением №218 утверждены коэффициенты видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов, согласно Приложению к этому решению.

Числовые значения утвержденных коэффициентов вида использования земельного участка различаются в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Антимонопольный орган обоснованно посчитал, что применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов, ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке.

Согласно п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий.

Указанные обстоятельства приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и содержат признаки нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ.

Исходя из положений ч.1 и 2 ст.39.1 Закона №135-ФЗ, в случае выявления признаков нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В соответствии с ч.8 ст.39.1 Закона №135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Антимонопольный орган выдал Думе предупреждение от 20.09.2018 №9625/10 о необходимости внесения изменений в Приложение к Решению №218 в срок до 24.12.2018.

Поскольку Дума предупреждение не исполнила, антимонопольный орган издал приказ от 11.01.2019 №2 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ.

Согласно п.7 ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Формами платы за использование земли, как установлено п.1 ст.65 ЗК РФ, является земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Таким образом, у лица, фактически использующего земельный участок, возникает обязанность вносить плату за землепользование.

Согласно п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом.

В соответствии с п.2 ст.7 ЗК РФ земли, указанные в п.1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 №540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления Приказа №540 в силу.

В соответствии с п.1 ст.39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 №582:

- принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке;

- принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

- принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости;

- принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в 2 раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков;

- принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога;

- принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться;

- принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют.

В соответствии с пп.2 п.3 ст.39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта с Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, утвержден Постановлением Правительства Самарской области от 06.08.2008 №308.

Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории самарской области и предоставляемых для целей, не связанных со строительством (приложение №1 к Постановлению №308), содержит формулу расчета размера арендной платы: Ап = Скад x Кв x Ки,

где Ап - размер арендной платы за земельный участок в год;

Скад - кадастровая стоимость земельного участка по состоянию на 1 января расчетного года согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости.

Кв - коэффициент вида использования земельного участка, определяемый исходя из вида разрешенного использования земельного участка и утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением с учетом основных принципов определения арендной платы, установленных Правительством Российской Федерации;

Ки - коэффициент инфляции расчетного года, определяемый исходя из максимального уровня инфляции (потребительских цен), устанавливаемого в рамках прогноза социально-экономического развития Самарской области.

При этом Методикой не предусмотрена дифференциация коэффициента вида использования земельного участка (Кв) от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Согласно п.2 ст.41 Устава городского округа Самара Самарской области (принят Решением Думы городского округа Самара от 10.07.2006 №294) решение Думы городского округа Самара, устанавливающее правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Самара, подлежит подписанию и обнародованию Главой городского округа Самара.

Принятое решение в течение 10 (десяти) дней со дня принятия подписывается и направляется Председателем Думы городского округа Самара Главе городского округа Самара, который в течение 10 (десяти) дней со дня поступления решения Думы городского округа Самара подписывает и обнародует такое решение либо отклоняет его.

На основании Устава г.о.Самара в рамках предоставленных полномочий Дума г.о.Самара приняла, а Глава г.о.Самара подписал и обнародовал Решение №218.

Так, исходя из Решения №218, при определении размера арендной платы для объектов бытового обслуживания (размещение объектов, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки, похоронные бюро) применяются коэффициенты, установленные в Приложении.

Из Приложения к Решению №218 следует, что числовые значения коэффициентов дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта бытового обслуживания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Числовые значения коэффициентов, используемых при определении размера арендной платы для объектов торговли, дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта торговли (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от трех факторов: тип используемого строения (капитальное или временное), вид торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки) и место расположения земельного участка (район города).

При определении размера арендной платы для объектов общественного питания числовые значения коэффициентов дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта общественного питания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Исходя из изложенного, установленные числовые значения коэффициентов, применяемые при расчете арендной платы, различаются в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Числовые значения коэффициента (Кв) влияют на размер арендной платы земельных участков, поскольку, как уже указано, применение коэффициента вида использования земельного участка предусмотрено формулой расчета размера арендной платы, содержащейся в Методике (приложение №1 к Постановлению №308).

Указанное свидетельствует о том, что для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по предоставлению услуг торговли, общественного питания, бытового обслуживания в капитальных объектах, а также для хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность во временных объектах, применяются различные коэффициенты вида использования земельного участка при расчете арендной платы.

Дифференциация коэффициентов в зависимости от района г.о.Самара приводит к созданию неравных условий для деятельности арендаторов в рамках одного вида использования земельного участка.

Также создаются преимущества одним хозяйствующим субъектам, которые осуществляют предпринимательскую деятельность с использованием определенного вида торговых помещений (рынки) перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, но с использованием торговых помещений другого вида (магазин, торговый центр) и ставит указанных хозяйствующих субъектов, являющихся конкурентами, заведомо в неравные условия.

Как верно указал антимонопольный орган, различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке, что влечет или может повлечь за собой ограничение конкуренции.

Действующим законодательством не предусмотрено право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) без надлежащего экономического обоснования.

Таким образом, установленная дифференциация числовых значений коэффициентов в отсутствие экономического обоснования создает дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов и приводит/может привести к ограничению конкуренции.

Установление указанных числовых значений коэффициентов напрямую определяет условия доступа на товарный рынок товаров и услуг, предлагаемых арендаторами земельных участков. Такие действия органа местного самоуправления лишают хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, условий равного доступа на товарный рынок, предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества на более льготных условиях.

В обоснование дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые, центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) Дума и Департамент ссылаются на аналитические исследования от 16.06.2017, выполненные ООО «Институт оценки и управления», ООО АФ «Сонар-Ф», ООО СБД «Эскорт» в отношении каждого из 9 внутригородских районов г.о.Самара (Железнодорожный, Кировский, Красноглинский, Куйбышевский, Ленинский, Октябрьский, Промышленный, Самарский, Советский).

Из аналитических исследований следует, что они подготовлены в целях анализа оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков в зависимости от места расположения земельного участка с экономическим обоснованием применения коэффициентов видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории г.о.Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством.

В аналитических исследованиях приводятся положения действующего законодательства Российской Федерации, регулирующие определение размера арендной платы за земельные участки, а также содержатся характеристики внутригородских районов г.о.Самара, указываются факторы, влияющие на установление различных коэффициентов вида использование земельного участка в зависимости от типа используемого строения (временное или капитальное), от места расположения земельного участка (район города), приводятся средние показатели кадастровой и рыночной стоимости земельных участков в различных внутригородских районах г.о.Самара, приводятся результаты сложившейся практики при установлении коэффициентов вида использования земельного участка в Приволжском федеральном округе.

В ходе исследования определялись среднерыночные цены удельных показателей стоимости земельных участков по разрешенным видам использования в г.о.Самара, определялся коэффициент капитализации, производился анализ рынка, недвижимости в г.о.Самара и анализ факторов, влияющих на спрос, предложение и цены сопоставимых объектов недвижимости.

В обоснование дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка заявители сослались на приведенные в аналитических исследованиях факторы, послужившие основанием установления различных числовых значений коэффициентов, а также на расчет коэффициента капитализации, отражающего доходность земельного участка.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Определения от 14.12.2000 №244-О, от 07.02.2002 №16-О, от 05.07.2001 №130-О и от 07.06.2001 №139-О, Постановления от 21.11.2002 №15-П и от 30.07.2001 №13-П) деятельность органов, государственной власти и местного самоуправления не должна подавлять экономическою самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Произвольное установление органами местного самоуправления и государственной власти дифференцированных ставок недопустимо.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 11.05.2004 №209-О), при отсутствии единых правил дифференциацию ставок земельного налога органы местного самоуправления должны осуществлять не произвольно, а с учетом анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории искажается. Под экономическим обоснованием дифференциации ставки земельного налога понимается анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в связи с аналогичным (публичным) порядком установления ставок как земельного налога, так и арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, подлежит применению и при рассмотрении споров, связанных с установлением арендной платы за землю.

Анализ договоров аренды земельного участка от 14.07.2008 №684а-2007/2012 и от 25.12.2009 №1330а-2008/2018 свидетельствует о том, что для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность в капитальных объектах, и для хозяйствующих субъектов, осуществляющих такую же деятельность во временных объектах торговли, применяются различные размеры арендной платы.

При определении размера арендной платы по договору аренды от 14.07.2008 №684а-2007/2012 применяется коэффициент вида использования земельного участка, установленный пп.4.5 Приложения к Решению №218 «размещение временных нестационарных торговых объектов», в размере 0,2487297 (Промышленный район), а по договору аренды от 25.12.2009 №1330а-20.08/2018 - коэффициент вида использования земельного участка, установленный п.4.2 Приложения к Решению №218 «объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)», в размере 0,0324590 (Кировский район).

Таким образом, размер арендной платы за 1 кв.м в 2018 году по договору аренды №684а-2007/2012 (объекты временного строения) составил 270 руб. 50 коп., по договору аренды №1330а-2008/2018 (объекты капитального строения) - 17 руб. 37 коп.

Исходя из изложенного, применение различных коэффициентов при расчете арендной платы за земельные участки для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, но с использованием различных видов объектов (временное и капитальное), фактически приводит к установлению различного размера арендной платы.

В обоснование установления различных коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное) в аналитических исследованиях приводятся данные по расчету коэффициента капитализации.

В действующем законодательстве понятие «коэффициент капитализации» отсутствует.

Из аналитического исследования следует, что коэффициент капитализации для гаражей (индивидуальных гаражей, гаражей расположенных в ГСК) был рассчитан на основании анализа цен предложений на продажу и цен предложений о сдаче в аренду. Для определения коэффициента капитализации был использован метод выделения (экстракции) по рыночным данным, основанный на статистической обработке рыночной информации о величинах чистого операционного дохода и цен продажи объектов недвижимости.

Согласно формуле расчета коэффициент капитализации представляет собой соотношение чистого операционного дохода за год на приходящийся 1 кв.м к стоимости 1 кв.м.

При этом из требований, содержащихся в нормативных правовых актах, следует, что соблюдение органом местного самоуправления принципа экономической обоснованности должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Однако содержащийся в аналитическом исследовании расчет коэффициентов
капитализации, исходя из соотношения ценовых предложений по продаже и сдаче в аренду, сам по себе не характеризует доходность земельного участка и не является оценочной характеристикой.

Как верно указал антимонопольный орган, приведенные в исследовании расчеты не свидетельствуют о проведении многофакторного анализа и оценки экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка.

В обоснование дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (район города) указан единственный фактор, связанный с соотношением значений кадастровой и рыночной стоимости.

Согласно аналитическому исследованию по земельным участкам под ИЖС в Ленинском районе рыночная стоимость практически в три раза превышает кадастровую, а в Железнодорожном районе кадастровая стоимость на 43% превышает рыночную. Аналогичная ситуация по этим же районам для участков под садоводство.

Для участков, предназначенных для размещения торговых объектов, кадастровая стоимость во всех районах приблизительно одинакова и составляет от 9 882,50 руб./кв.м в Красноглинском районе до 10 730,07 руб./кв.м в Ленинском районе. При этом рыночная стоимость по районам имеет разбег в 77% от 2 800 руб./кв.м (Куйбышевский район) до 12 560 руб./кв.м (Ленинский район).

В аналитическом исследовании указано, что если применить одинаковые коэффициенты вида использования для всех районов города, это может привести к ситуации, в которой собственники объектов недвижимости, расположенных в Ленинском районе, будут платить арендную плату ниже рыночной, а владельцы недвижимости в Куйбышевском и Красноглинском районах будут переплачивать в три раза по сравнению с рыночными условиями.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

- одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;

- стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;

объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки;

цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

- платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

Таким образом, рыночная стоимость - это цена, по которой объект может быть реализован на рынке в конкурентных условиях.

При этом определение рыночной стоимости земельных участков осуществляется в соответствии с Распоряжением Минимущества РФ от 06.03.2002 №568-р, которым установлены принципы и методы ее определения.

Под кадастровой стоимостью в соответствии со ст.3 Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости либо определенная в случаях, предусмотренных ст.24.19 этого закона.

Согласно п.2 ст.3 Федерального закона от 03.07.2016 №237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» кадастровая стоимость - стоимость объекта недвижимости, определенная в порядке, предусмотренном данным законом, в результате проведения государственной кадастровой оценки в соответствии, с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке или в соответствии со ст.16, 20, 21 или 22 данного закона.

На момент проведения аналитического исследования действовали Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 №316.

Согласно п.2 и 4 Правил №316 государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения. Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.

Таким образом, кадастровая стоимость земельного участка - это стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки земли на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки, с учетом его местонахождения и классификации по целевому назначению.

Исходя из изложенного, рыночная и кадастровая стоимости служат для разных целей, законом установлен различный порядок их определения, соответственно, их показатели отличаются.

Согласно письму Минэкономразвития РФ от 28.06.2011 №ОГ-Д06-221 расхождение кадастровой и рыночной стоимостей может обусловливаться не только различием в методических подходах по определению указанных видов стоимостей, но также такими факторами, как наличие и учет оценщиком специфических характеристик земельного участка, периодичность проведения работ по государственной кадастровой оценке, а также, дата, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость, поскольку рыночная стоимость земельного участка, определенная на более позднюю дату, может существенно отличаться от его кадастровой стоимости вследствие изменения рыночной конъюнктуры.

В ходе анализа договоров аренды земельных участков от 27.05.2010 №1502а-2008/2013 и от 16.03.2009 №1001а-2008/2013 антимонопольный орган установил, что для хозяйствующих субъектов, использующих земельные участки, отнесенные к одной категории земель и предназначенные для одного и того же вида деятельности - ремонт обуви (пп.3.3.7 Приложения к Решению №218 «размещение мастерских мелкого ремонта, мастерских по ремонту обуви, часов во временных нестационарных объектах»), рассчитан и применяется различный размер арендной платы, которые зависит от того, в каком районе города расположен земельный участок (Промышленный и Кировский).

При коэффициенте вида использования земельного участка в размере 0,0462559 (Промышленный район) и в размере 0,0274562 (Кировский район) арендная плата за 1 кв.м в 2018 году в Промышленном районе составила 51 руб. 70 коп., в Кировском районе - 30 руб. 80 коп.

Аналогичная ситуация в части установления различного размера арендной платы в зависимости от места расположения земельного участка в районе города (Куйбышевский и Советский) прослеживается по договорам аренды земельных участков от 26.11.2009 №1280а-2009/2013 и от 24.03.2006 №026084з.

При определении арендной платы применяется коэффициент вида использования земельного участка (пп.4.5.2 Приложения к Решению №218 «размещение временных нестационарных объектов осуществляющих торговлю полиграфической продукцией, товарами видео и звукозаписи») в размере 0,0327523 (Советский район) и в размере 0,0201401 (Куйбышевский район). Соответственно, арендная плата за 1 кв.м в 2018 году в Советском районе составила 37 руб. 60 коп., в Куйбышевском районе - 23 руб. 30 коп.

Из анализа договоров аренды земельных участков от 25.12.2009 №1330а-2008/2018 и от 05.06.2018 №028302з следует, что для хозяйствующих субъектов, использующих земельные участки, отнесенные к одной категории и предназначенные для одного вида деятельности (пп.4.2 Приложения к Решению №218 «объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)») устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от района г.о.Самары (Ленинский и Кировский районы).

Так, при установленных коэффициентах вида использования земельного участка в размере 0,0760204 (Ленинский район) и 0,0324590 (Кировский район) арендная плата за 1 кв.м за 2018 год в Ленинском районе составила 86 руб. 20 коп., в Кировском районе - 17 руб. 37 коп.

Как верно указал антимонопольный орган, урегулирование размера арендной платы на территории г.о.Самара путем компенсирования показателей рыночной и кадастровой стоимости земельного участка не может осуществляться дифференциацией коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (внутригородских районов города), поскольку земельные участки, расположенные в границах одного района могут иметь различный уровень доходности, равно как и земельные участки, расположенные в разных районах города, но находящиеся в непосредственной близости к границе районов и друг к другу, могут иметь одинаковый уровень доходности.

Таким образом, антимонопольный орган сделал правильный вывод о том, что при дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (район города) не соблюден принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, а также принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

При этом следует отметить, что величина кадастровой стоимости может быть оспорена в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Установление различных коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от района города не может применяться в качестве меры, призванной устранить разницу между кадастровой и рыночной ценой земельного участка.

В ходе анализа договоров аренды земельных участков от 05.06.2018 №028302з и от 13.09.1999 №003270з антимонопольный орган установил, что для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность в одном районе г.о.Самара (Ленинский район), но в различных видах торгового помещения (рынки, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), устанавливается различный размер арендной платы.

Так, при определении арендной платы по договору аренды от 05.06.2018 №0283023з применяется коэффициент вида использования земельного участка (пп.4.2 Приложения к Решению №218 «объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» в размере 0,0760204, по договору аренды от 13.09.1999 №0032703 – пп.4.3 Приложения к Решению №218 «рынки» в размере 0,1099056. Размер арендной платы за 1 кв.м за 2018 год для рынков составил 126 руб. 20 коп., а для торговых центров, торгово-развлекательных центров (комплексов) - 86 руб. 20 коп.

Аналогичная ситуация складывается по договорам аренды земельного участка от 14.07.2008 №684а-2007/2012 и от 29.12.2010 №1745а-2010/2011.

При применении для договора аренды земельного участка от 14.07.2008 №684а-2007/2012 коэффициента вида использования земельного участка, предусмотренного пп.4.5 Приложения к Решению № 218 «размещение временных нестационарных объектов, предназначенных для организации торговли (павильонов, киосков, товаров и подобных объектов временного функционирования)» в размере 0,2487297, для договора аренды от 29.12.2010 №1745а-2010/2011 – пп.4.3 Приложения к Решению №218 «рынки» в размере 0,0520616, арендная плата за 1 кв.м за 2018 год составила 270 руб. 50 коп. и 56 руб. 50 коп. соответственно.

В обоснование дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта (капитальное или временное) в аналитическом исследовании приводятся отдельные факторы, влияющие на размер арендной платы. В аналитическом исследовании указано, что расходы арендодателя по договорам аренды земельного участка под временное строение значительно превышают по договорам аренды под капитальное строение в виду наличия факторов, связанных с рисками для строений временного характера (риски, обусловленные вероятным отсутствием арендатора при демонтаже строений: сезонность торговли, продажа строения на вывоз при наличие негативных тенденций в бизнесе, поиском нового арендатора), а также маленькой площадью арендованных участков для временного строения (величина арендной платы значительно ниже среднего показателя по всем договорам аренды, при этом количество ресурсов, необходимых для управления недвижимостью, одинаковое, т.е. процент затрат на управление в составе операционных расходов по отношению к действительному валовому доходу для участков, арендованных под временные строения, значительно выше по отношению к участкам, предназначенным под капитальные строения).

Вместе с тем, на момент заключения договоров аренды земельного участка арендодатель располагает сведениями о сроке аренды, возможных рисках потери арендатора. При этом расторжение договора аренды земельного участка не препятствует заключению договора аренды с новым арендатором.

Кроме того, как верно указал антимонопольный орган, вышеперечисленные факторы направлены, в первую очередь, на компенсацию бюджетных потерь, связанных с сезонностью временных объектов, поиском нового арендатора (в случае необходимости), малой площадью таких объектов. Однако эти обстоятельства не являются экономическим фактором, влияющим на уровень доходности земельных участков.

Увеличение ставок арендной платы исключительно в целях компенсации бюджетных потерь противоречит принципу экономической обоснованности, поскольку это не относится к числу критериев, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Кроме того, в качестве фактора, послужившего основанием установления повышенных коэффициентов вида использования земельного участка для временных объектов, в аналитическом исследовании приводится фактор, связанный с эффектом масштаба, в соответствии с которым удельная ставка аренды для небольшого по площади участка (участки под временными строениями) должна быть выше, чем для участка большей площади, в частности, под капитальными строениями.

Обстоятельства, послужившие основанием установления различных коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта (капитальное или временное), связаны с меньшими затратами собственника временного строения на возведение такого объекта по сравнению со строительством капитального здания и необходимостью собственнику капитального строения уплаты налога с кадастровой стоимости объекта капитального строительства.

Между тем указанные факторы противоречат принципу экономической обоснованности, поскольку не относятся к числу критериев, влияющих на уровень доходности земельных участков.

В аналитических исследованиях отсутствует многофакторный анализ факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, при дифференциации коэффициентов в зависимости от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки).

При этом довод Думы и Департамента о соответствии вышеуказанной дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом №540, основан на неправильном толковании норм права.

В соответствии с Приказом №540 объектам торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки и магазины) присвоены различные коды вида разрешенного использования земельного участка. При этом Приказом №540 не предусмотрена возможность дифференциации коэффициента вида использования земельного участка, применяемого для определения размера арендной платы, в зависимости от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки).

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Апелляционном определении от 04.04.2019 №56-АПА19-3, Определении от 08.11.2018 №45-АПГ18-19, Апелляционном определении от 30.01.2019 №16-АПГ18-17, ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположение и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности. Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Экономическая обоснованность размера арендной платы предполагает учет не только объема планируемых поступлений в бюджет от сдачи имущества в аренду, но и анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, а также оценку статуса арендатора, что обусловлено необходимостью соблюдения принципа необоснованных предпочтений и поддержки социально значимых видов деятельности (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.09.2017 №2-АПГ17-13).

С учетом изложенного, суд соглашается с доводами антимонопольного органа о том, что аналитические исследования не содержат многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков, в частности, анализа климата, экологии, рельефа местности, социально-экономического положения, функционально-планировочной структуры, финансовых результатов деятельности предприятий, тенденции развития промышленности, строительства, торговли. Аналитические исследования не свидетельствуют о надлежащем проведении экономического обоснования при установлении различных коэффициентов вида использования земельного участка.

Заключение эксперта от 30.05.2020, составленное по результатам судебной экспертизы по настоящему делу, указанный вывод не опровергает.

Таким образом, на основании анализа приведенных в аналитических исследованиях факторов, которые послужили основанием для установления различных числовых значений коэффициентов вида, в совокупности с анализом имеющихся в материалах дела договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также информации о размере арендной платы в 2018 году по договорам аренды, представленной Департаментом письмом от 18.06.2019, антимонопольный орган сделал правильный вывод о несоответствии установленных в Решении №218 коэффициентов принципам экономической обоснованности и предельно допустимой простоты расчета арендной платы, предусмотренным п.1 Постановления №582.

Приказом Минэкономразвития России от 29.12.2017 №710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением №582.

Согласно п.2 Методических рекомендаций в целях применения принципа экономической обоснованности рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с п.3 ст.39.7 ЗК РФ предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной плиты.

Положения указанного документа свидетельствуют о необходимости установления ставок арендной платы на основе данных анализа и оценки экономических фактов, влияющих на уровень доходности земельного участка.

Эти выводы подтверждаются судебной практикой (решение Самарского областного суда от 21.06.2018 по делу №За-1047/2018, оставленное без изменения Определением Верховного суда Российской Федерации от 22.11.2018 №46-АПГ18-30).

Согласно ч.5.1 ст.45 Закона 135-ФЗ при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с п.1.3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв.Приказом ФАС России от 28.04.2010 №220; далее - Порядок №220) по делам, возбужденным по признакам нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными п.10.7 этого Порядка.

П.10.7 Порядка №220 предусмотрено, что по делам, возбужденным по признакам нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка;

в) определение географических границ товарного рынка;

г) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

В соответствии с п.2.1 Порядка №220 временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка.

Временной интервал исследования товарного рынка антимонопольный орган определил периодом с начала действия Решения №218 по настоящее время.

Исходя из ст.4 Закона №135-ФЗ, под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; под товарном рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Товарный рынок определяется количеством и размерами действующих на рынке хозяйствующих субъектов, степенью сходства или отличий товаров разных предпринимателей, доступностью рыночной информации, наличием или отсутствием барьеров при вхождении на рынок.

Деятельность по оказанию услуг торговли, общественного питания и бытового обслуживания на территории г.о.Самара может быть осуществлена неопределенным кругом лиц, соответствующим установленным законодательством требованиям, а также имеющим возможность и экономическую заинтересованность в оказании данных услуг.

Согласно ГОСТ Р 51773-2009 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Классификация предприятий торговли» под предприятием торговли понимается объект хозяйственной деятельности, осуществляющий с использованием процессов, оборудования и технологий продажу товаров, выполнение работ и оказание услуг торговли покупателям. К предприятиям торговли относятся: гипермаркет; универмаг; магазин-склад; центр оптовой и мелкооптовой торговли; универсальный общетоварный продовольственный склад; универсальный общетоварный непродовольственный склад; универсам; супермаркет; гастроном; магазин «Товары повседневного спроса»; специализированный общетоварный продовольственный склад; специализированный общетоварный непродовольственный склад; магазин «Рыба», «Мясо», «Колбасы», «Минеральные воды», «Хлеб», «Овощи-фрукты» и т.п.; магазин «Электротовары», «Одежда», «Обувь», «Ткани», «Хозяйственные товары», «Мебель», «Книги», «Зоотовары», «Семена» и т.п.; магазин «Продукты»; павильон «Продукты»; минимаркет; торговый дом; товары для дома, для детей, для женщин, для мужчин, для будущих мам, для полных, для новобрачных, для молодежи и т.п.; магазин «Промтовары»; магазин «Кэш энд Кэрри», «Дисконт», «Дискаунтер»; комиссионный магазин; магазин «Сэконд Хенд»; стоковый магазин; магазин «Бутик»; магазин-салон. Указанные объекты осуществляют один вид деятельности - торговлю.

Следовательно, хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги торговли в рамках товарных групп являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на одном товарном рынке в соответствии с положениями Закона №135-ФЗ.

Таким образом, при установлении различных числовых значений коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида используемого объекта торговли (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазин, торговый центр, торгово-развлекательный центр (комплекс), рынок), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города), создаются неравные условия осуществления хозяйственной деятельности для субъектов - конкурентов.

Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуга торговли.

В соответствии с ГОСТ 30389-2013 «Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования» рестораны, кафе, бары, кофейни и закусочные являются предприятиями общественного питания с возможностью реализации алкогольной продукции. Таким образом, указанные объекты осуществляют один вид деятельности – оказание услуг общественного питания.

Следовательно, хозяйствующие субъекты, оказывающие эти услуги, независимо от реализации алкогольной продукции, являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на одном товарном рынке в соответствии с положениями Закона №135-ФЗ.

При установлении различных числовых значений коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида используемого объекта общественного питания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города), создаются неравные условия осуществления хозяйственной деятельности для субъектов – конкурентов.

Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуги общественного питания.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 №1025 «Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации» бытовое обслуживание населения осуществляет организация независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Таким образом, субъектами, осуществляющими один вид деятельности - оказание услуг бытового обслуживания, могут быть любые организации независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальные предприниматели. Следовательно, хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги бытового обслуживания, являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на одном товарном рынке в соответствии с положениями Закона №135-ФЗ.

При установлении различных числовых значений коэффициентов, используемых для определения размера арендной платы за земельные участки, в зависимости от вида используемого объекта бытового обслуживания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) создаются неравные условия осуществления хозяйственной деятельности для субъектов – конкурентов.

Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуги бытового обслуживания.

Согласно пп.«в» п.10.7 Порядка №220 при определении географических границ товарного рынка могут приниматься во внимание, в частности: границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие); границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар.

Границы выявленной территории признаются географическими границами рассматриваемого товарного рынка.

Потребители в целях получения услуг общественного питания, бытового обслуживания и торговли могут обратиться к любому лицу, оказывающему данные услуги, вне зависимости от района города.

На основании имевшихся в материалах антимонопольного дела документов, с учетом установленных обстоятельств, антимонопольный орган верно определил географические границы как территория г.о.Самара.

Целями Закона №135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Императивно установленный ст.15 Закона №135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Под конкуренцией в соответствии с Законом №135-ФЗ понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии со ст.4 Закона №135-ФЗ под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

К признакам ограничения конкуренции относится: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Закон №135-ФЗ устанавливает обязательные требования к актам и действиям органов местного самоуправления.

Одной из форм устранения конкуренции является принятие актов и (или) совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Установление числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) ставит в неравное экономическое положение арендаторов одного вида использования земельного участка.

Применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установление коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень его доходности, не отвечает принципу экономической обоснованности, утвержденному Постановлением №582.

Дума и Департамент не представили допустимые и достаточные доказательства, подтверждающие правомерность установления числовых значений коэффициентов с учетом их дифференциации в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового, помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Доводы Думы о том, что антимонопольный орган не наделен полномочиями по проверке аналитических исследований, посвященных выявлению экономически обоснованных коэффициентов, на предмет их экономической обоснованности, является несостоятельным.

Аналитическое исследование рассмотрено антимонопольным органом на предмет соответствия законодательству и наличия экономического обоснования дифференциации коэффициентов в пределах полномочий, определенных Законом №135-ФЗ и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (утв.Приказом ФАС России от 25.05.2012 №339).

В соответствии со ст.22 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выполняет функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

На основании изложенного, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст.71 АПК РФ, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа является законным и обоснованным.

Ч.2 ст.41 Закона №135-ФЗ предусмотрено, что по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии.

Согласно ч.4 ст.41 Закона №135-ФЗ на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

Ст.50 Закона №135-ФЗ установлено, что по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Предписание должно содержать законные требования, то есть на хозяйствующего субъекта может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что у антимонопольного органа имелись правовые и фактические основания для выдачи предписания.

Оспариваемое по настоящему делу предписание адресовано надлежащему лицу, является законным и реально исполнимым.

Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного акта, незаконным решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые ненормативный акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Поскольку по настоящему делу совокупность указанных обстоятельств не установлена, требования Департамента и Думы о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа удовлетворению не подлежат.

В силу ст.333.37 НК РФ Департамент и Дума освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражном суде.

На основании ст.106, 110 АПК РФ судебные расходы по оплате судебной экспертизы в сумме 120 000 руб. относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180, 181, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Самара) с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

Е.Н. Некрасова