Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: 1) акционерное общество «Газпром газораспределение Ленинградская область», 2) Администрация муниципального образования Тосненский район Ленинградской области

о признании недействительным решения и предписания по делу № 1555-03-8991-РЗ/16 от

18.11.2016

при участии

от заявителя: представитель Базанова Я.И. – доверенность № 01-17-304/17-0-0 от 13.04.2017

от заинтересованного лица: предст. Пашедко А.Д. – доверенность от 19.10.2017

от третьих лиц: не явились (извещены)

у с т а н о в и л :

Комитет государственного заказа Ленинградской области (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее – Управление) по делу № 1555-03-8991-РЗ/16 от 18.11.2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество «Газпром газораспределение Ленинградская область» (далее – АО «Газпром газораспределение Ленинградская область») и Администрация муниципального образования Тосненский район Ленинградской области (далее – Администрация).

Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.06.2017 производство по делу было приостановлено на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) до рассмотрения Арбитражным судом Северо-Западного округа кассационной жалобы по делу № А56-71352/2016.

Определением суда от 13.11.2017 назначено судебное заседание для решения вопроса о возобновлении производства по делу.

Как установлено судом, постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.07.2017 решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2017 по делу А56-71352/2016 оставлены без изменения. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10.11.2017 № 307-КГ17-16256 отказано в передаче кассационной жалобы по делу № А56-71352/2016 для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Поскольку обстоятельства, вызвавшие приостановление производства по делу №А56-10197/2017 отпали, суд на основании статьи 146 АПК РФ в судебном заседании 21.11.2017 возобновил производство по делу и при отсутствии возражений сторон продолжил рассмотрение дела в том же судебном заседании.

Представитель Комитета поддержал заявленные требования. Представитель Управления возражал против удовлетворения заявленных Комитетом требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Третьи лица извещены надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направили, что в силу статьи 156 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, суд установило следующее:

04.10.2016 Администрация (заказчик) на официальном сайте www.zakupki.gov.ru разместила извещение № 0145200000416001864 и документацию о проведении электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение строительно-монтажных работ по объекту «Газопровод межпоселковый от ГРС «Тосно» - пос. Строение Тосненского района Ленинградской области». В приложении № 1 к Техническому заданию (Приложение № 1 к Документации об аукционе) установлены требования к значениям показателей (характеристик) товаров, используемых при выполнении работ (89 позиций). Комитет в данной закупке выступал в качестве уполномоченного органа.

В Ленинградское УФАС поступила жалоба АО «Газпром газораспределение Ленинградская область» (вх. № 8991 от 11.11.2016) на действия заказчика (Администрации), а именно, допущенные при описании объекта закупки нарушения положений статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

Решением Ленинградского УФАС от 18.11.2016 по делу № 1555-03-8991-РЗ/16 (исх. № Р/03/1587 от 06.12.2016) жалоба АО «Газпром газораспределение Ленинградская область» признана обоснованной, в действиях Заказчика (Администрации) установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, выразившееся в необъективном описании объекта закупки.

Управлением также выдано предписание от 18.11.2016 по делу № 1555-03-8991-РЗ/16 (исх. № П/03/240 от 06.12.2016 которым Заказчику, аукционной комиссии предписано устранить нарушения пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, а именно:

- отменить протоколы, составленные в ходе проведения закупки;

- привести документацию об электронном аукционе в соответствие с требованиями Закона о контрактной системе с учетом решения по делу № 1555-03-8991--РЗ/16 путем внесения изменений в документацию об электронном аукционе в части описания объекта закупки;

- разместить соответствующую документацию в Единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru;

- назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дату окончания срока рассмотрения первых частей заявок участников, дату проведения аукциона в электронной форме и разместить указанные сведения на официальном сайте.

Не согласившись с решением и предписанием Управления от 18.11.2016 по делу №1555-03-8991-РЗ/16, Комитет обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных Комитетом требований в связи со следующим.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), которым, в том числе, установлен единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пунктом 2 названной статьи предусмотрено, что к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) относятся, в том числе, аукционы.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ установлено, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Описание объекта закупки может включать в себя спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии, результаты работы, тестирования, требования, в том числе в отношении проведения испытаний, методов испытаний, упаковки в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, маркировки, этикеток, подтверждения соответствия, процессов и методов производства в соответствии с требованиями технических регламентов, документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации, технических условий, а также в отношении условных обозначений и терминологии (пункт 3 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

В рассматриваемом случае предметом спорной закупки является заключение контракта на выполнение строительно-монтажных работ по объекту «Газопровод межпоселковый от ГРС «Тосно» - пос. Строение Тосненского района Ленинградской области»

Требования к значениям показателей (характеристик) товара, позволяющие определить соответствие установленным заказчиком требованиям, установлены в Приложении № 1 к Техническому заданию.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, выслушав и оценив доводы сторон, суд находит обоснованным вывод Управления о нарушении заказчиком пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, выразившемся в необъективном описании объекта закупки, по следующим основаниям.

Как установлено Управлением и следует из документации к электронному аукциону, в Приложении № 1 к Техническому заданию установлены требования к 89 товарам. В их числе заказчиком, установлены требования к электродам 19 раз, к солидолу 4 раза, к лаку 2 раза, к доскам 3 раза, к грунтовке 9 раз, к клею 12 раз, к канату стальному 2 раза. При этом, отсутствуют требования к товарам, которые оказывают непосредственное влияние на конструктив объекта (требы металлические).

Кроме этого, согласно части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 52 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее – Положение № 87).

Согласно пункту 3 Положения № 87 проектная документация состоит из текстовой и графической частей.

Текстовая часть содержит сведения в отношении объекта капитального строительства, описание принятых технических и иных решений, пояснения, ссылки на нормативные и (или) технические документы, используемые при подготовке проектной документации и результаты расчетов, обосновывающие принятые решения.

Графическая часть отображает принятые технические и иные решения и выполняется в виде чертежей, схем, планов и других документов в графической форме.

В соответствии с пунктом 4 Положения № 87 в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

Таким образом, как правомерно указано Управлением, действующим законодательством определено, что требования к работам и товарам, которые имеют принципиальное значение, влияющие на надежность и безопасность объекта, установлены исключительно проектной документацией и разрабатываемой с целью реализации в процессе строительства содержащихся в ней решений рабочей документации. Помимо этого, в процессе капитального ремонта объекта капитального строительства подрядчик вправе отклоняться от параметров проектной документации после повторного утверждения застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в установленном порядке.

Положениями ГОСТ Р 21.1101-2013 «Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации» установлены основные требования к проектной и рабочей документации для строительства объектов различного назначения.

В соответствии с пунктом 3.1.5 ГОСТ Р 21.1101-2013 спецификация оборудования, изделий и материалов - это текстовый проектный документ, определяющий состав оборудования, изделий и материалов, предназначенный для комплектования, подготовки и осуществления строительства.

ГОСТ 21.110-2013 «Межгосударственный стандарт. Система проектной документации для строительства. Спецификация оборудования, изделий и материалов» установлены форма и общие правила выполнения спецификации оборудования, изделий и материалов в составе рабочей документации для строительства объектов различного назначения.

В соответствии с пунктом 4.3 ГОСТ 21.110-2013 в спецификацию включают все оборудование, материалы и изделия, предусмотренные рабочими чертежами соответствующего основного комплекта.

В соответствии с пунктом 4.6. ГОСТ 21.110-2013 в спецификацию не включают отдельные виды изделий и материалы, номенклатуру и количество которых определяет строительно-монтажная организация, исходя из действующих технологических и производственных норм.

Таким образом, из приведенных положений следует, что те работы, механизмы и оборудование, которые являются принципиальными при производстве строительства, указаны в проектной и рабочей документации. При этом, состав оборудования, изделий и материалов, предназначенный для комплектования, подготовки и осуществления строительства определяется в спецификации.

В отношении других товаров, которые могут быть использованы в ходе выполнения работ, строительным организациям надлежит руководствоваться действующими нормативными документами, регламентирующими качество таких работ.

При рассмотрении дела № 1555-03-8991-РЗ/16 Управлением исследована проектная документация по объекту «Газопровод межпоселковый от ГРС «Тосно» - пос. Строение Тосненского района Ленинградской области» и установлено, что в проектной документации (спецификации) отсутствуют принципиальные или обязательные требования к использованию электродов конкретных марок, солидолу, ксилолу, лаку, доскам, грунтовке, растворителю, а потому при производстве работ строительным организациям надлежит руководствоваться действующими нормативными документами, регламентирующими качество таких работ. Следовательно, при производстве работ, строительной организацией, могут быть выбраны те марки и материалы которые будут отвечать техническим требованиям, в соответствии со спецификой объекта и требованиями нормативных документов, установленными проектной документацией. К таким нормативным документам относятся, например, СП 42-103-2003 «Проектирование и строительство газопроводов из полиэтиленовых труб и реконструкция изношенных газопроводов», СП 62.13330.2011 «Свод правил. Газораспределительные системы. Актуализированная редакция СНиП 42-01-2002».

Так например, в соответствии с пунктом 4.13 СП 62.13330.2011 «Свод правил. Газораспределительные системы. Актуализированная редакция СНиП 42-01-2002» сварочные соединения труб по своим физико-механическим свойствам и герметичности должны соответствовать характеристикам основного материала свариваемых труб.

Поскольку в проектной документации отсутствуют принципиальные или обязательные требования к использованию электродов конкретных марок, Управление обоснованно отметило, что при производстве работ строительной организацией для соответствия качества сварного шва требованиям СП 62.13330.2011 могут быть использованы любые электроды, у которых временное сопротивление по разрыву будет соответствовать характеристикам основного материала свариваемых труб.

Доводы заказчика о том, что установленные в Приложении № 1 к Техническому заданию требования к показателям таких товаров как асфальт литой, электроды, солидол, доски, ксилол, битум, грунтовка и т.д., предусмотрены сборниками Государственных элементных сметных норм (ГЭСН), обоснованно отклонены Управлением ввиду следующего.

Локальные сметные расчеты, входящие в состав проектной документации, являются частью раздела 11 проектной документации, требования к содержанию которой установлены Положением № 87. В соответствии с пунктами 28 и 30 Положения № 87, а также с учетом положений части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации смета определяет стоимость работ в целом и по разным видам работ.

В соответствии с пунктом 2.1 Постановления Госстроя России от 05.03.2004 №15/1 «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации» (далее - Методика) сметные нормативы - это обобщенное название комплекса сметных норм, расценок и цен. объединяемых в отдельные сборники. Вместе с правилами и положениями, содержащими в себе необходимые требования, они служат основой для определения сметной стоимости строительства.

Согласно пункту 2.2 Методики под сметной нормой рассматривается совокупность ресурсов (затрат труда работников строительства, времени работы строительных машин, потребности в материалах, изделиях и конструкциях и т.п.), установленная на принятый измеритель строительных, монтажных или других работ.

Главной функцией сметных норм является определение нормативного количества ресурсов, минимально необходимых и достаточных для выполнения соответствующего вида работ, как основы для последующего перехода к стоимостным показателям. Сметные нормативы разрабатываются на основе принципа усреднения.

Согласно пункту 2.5 Методики государственные элементные сметные нормы (ГЭСН) предназначены для определения состава и потребности в материально-технических и трудовых ресурсах, необходимых для выполнения строительных, монтажных, ремонтно-строительных и пусконаладочных работ. ГЭСН используются для определения сметной стоимости выполняемых работ ресурсным методом, разработки единичных расценок различного назначения (федеральных, территориальных, отраслевых, фирменных) и укрупненных сметных нормативов.

Сборники ГЭСН используются для определения прямых затрат в составе сметной стоимости строительства ресурсным методом, разработки единичных расценок, индивидуальных и укрупненных сметных норм (расценок), применяемых в строительстве.

Локальные сметы составлены на основании территориальных единичных расценок (далее - ТЕР), утвержденных Комитетом по строительству ЛО (приказ от 20.10.2015 № 28 «О переходе на территориальную сметно-нормативную базу ценообразования в строительстве в редакции 2014 года на территории Ленинградской области»). ТЕР – это сметные нормативы, содержащие расценки на выполнение единичных строительных работ на территории субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах локальные сметные расчеты, а также сметные нормативы, на основании которых они составлены - это обоснование цены контракта, и товары, указанные в смете, определяют цену того или иного изделия. Поэтому смета не может служить основанием для установления требований к товарам со стороны заказчика.

Перечень товаров и материалов, которые в обязательном порядке должны быть использованы при производстве работ, указан в спецификациях. Следовательно, именно спецификация по своим требованиям – является документом, включающим в себя требования к товарам, использование которых для подрядчика является обязательным.

При таких обстоятельствах, суд соглашается с позицией Управления о том, что подобное описание объекта закупки не может считаться объективным. Устанавливая требования к товарам исходя из локальных смет, заказчик пренебрегает теми разделами проектной документации, в которых описывается конструктив объекта.

Кроме того, как уже было установлено выше, в смете содержатся товары и материалы для обоснования сметной цены строительства, а следовательно, материалы, указанные в сметах, могут быть заменены при производстве работ на иные, соответствующие проектным решениям и технологии выполнения работ. По мнению суда, такое формирование положений аукционной документации (Технического задания), содержащих двусмысленность и неопределенность, имеет своей целью спровоцировать ошибки участников закупки при формировании заявки, что ведет к ограничению количества участников закупки, а следовательно, такое описание закупки не может быть признано объективным.

Объектом закупки в рассматриваемом случае являлось строительство газопровода, а не поставка товаров. Следовательно, целью заказчика являлось именно строительство указанного объекта, а результатом - построенный и введенный в эксплуатацию газопровод. Таким образом, для соблюдения требований пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ заказчику надлежит устанавливать требования к товарам, используемым при выполнении работ в соответствии с проектной документацией, то есть использование таких товаров должно быть прямо предусмотрено проектом (спецификациями). Не указанные в спецификации товары строительная организация выбирает по своему усмотрению, исходя из действующих и производственных норм. Только таким образом можно обеспечить объективность описания объекта закупки.

Следовательно, в рассматриваемом случае заказчику достаточно было сослаться на ГОСТы, строительные нормы и правила, а также требования проектной документации, определяющие качество и характеристики работ. При соблюдении требований указанной нормативной документации выполненные работы будут соответствовать документу, определяющему их качество. Иное из материалов дела не следует и заявителем не доказано.

Таким образом, Управлением обоснованно установлено в действиях заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения заявленных Комитетом требований и признания недействительным решения и предписания Ленинградского УФАС от 18.11.2016 по делу № 1555-03-8991-РЗ/16 не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявленных Комитетом государственного заказа Ленинградской области требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Денисюк М.И.