Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительными решения и предписания Комиссии Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок по делу № 1712-03-9669-РЗ/16 от 08.12.2016

при участии

от заявителя: Базанова Л.И. по доверенности от 09.01.2018,

от заинтересованного лица: Пашедко А.Д., по доверенности от 19.10.2017,

от третьих лиц: не явились, извещены,

установил:

Комитет государственного заказа Ленинградской области обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (далее - заявитель, Комитет) с заявлением о признании недействительными решения и предписания Комиссии Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок по делу № 1712-03-9669-РЗ/16 от 08.12.2016.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле привлечены Общество с ограниченной ответственностью «Балтсервис», Местная администрация Муниципального образования Аннинского сельского поселения Ленинградской области.

Определением суда от 14.06.2017 производство по настоящему делу было приостановлено до вступления в законную силу решения по делу № А56-84052/2016 в связи с необходимостью обеспечения единообразия судебной практики в аналогичных спорных правоотношениях и в целях исключения риска принятия противоречащих друг другу судебных актов.

В судебном заседании 20.02.2018 производство по делу А56-10198/2017 возобновлено.

Представитель Комитета поддержал заявленные требования. Представитель Управления возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Третьи лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, суд установил следующее:

Комитетом государственного заказа Ленинградской области, который является уполномоченным органом на осуществление функций по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нужд Ленинградской области, на основании обращения заказчика - Местная администрация муниципального образования Аннинское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области - 22.11.2016 на Официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было размещено извещение и аукционная документация для проведения электронного аукциона на выполнение работ по строительству объекта: Дом культуры со зрительным залом на 150 мест и библиотекой в п. Новоселье Ломоносовского района. Извещение № 0145200000416002003.

Порядок и условия проведения торгов определены аукционной документацией.

08.12.2016 Ленинградское УФАС России возбудило дело № 1712-03-9669-РЗ/16 о нарушении законодательства о контрактной системе и вынесло Решение по делу № 1712-03-9669-РЗ/16 о нарушении законодательства о закупках, на основании которого выдало предписание по делу № 1712-03-9669-РЗ/16.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных Комитетом требований в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), которым, в том числе, установлен единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Как указано в части 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации. Гражданского кодекса Российской Федерации. Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящею Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части I статьи 1 настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 7 Закона о контрактной системе в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок (часть 1).

Открытость и прозрачность информации, указанной в части I настоящей статьи, обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе (часть 2).

Информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной (часть 3).

В силу статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками. специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В силу части 1 статьи 9 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

В силу части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пунктом 2 названной статьи предусмотрено, что к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) относятся, в том числе, аукционы.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ установлено, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Описание объекта закупки может включать в себя спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии, результаты работы, тестирования, требования, в том числе в отношении проведения испытаний, методов испытаний, упаковки в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, маркировки, этикеток, подтверждения соответствия, процессов и методов производства в соответствии с требованиями технических регламентов, документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации, технических условий, а также в отношении условных обозначений и терминологии (пункт 3 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Суд считает обоснованным вывод УФАС о нарушении заказчиком пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, выразившегося в необъективном описании объекта закупки, по следующим основаниям.

В Приложении № 2 к техническому заданию установлены требования к 205 товарам. В соответствии с подпунктом б пунктом 3 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе первая часть должна содержать согласие, а также конкретные показатели используемого при выполнении работ товара.

Кроме этого, согласно части статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 52 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее – Положение № 87).

Согласно пункту 3 Положения № 87 проектная документация состоит из текстовой и графической частей.

Текстовая часть содержит сведения в отношении объекта капитального строительства, описание принятых технических и иных решений, пояснения, ссылки на нормативные и (или) технические документы, используемые при подготовке проектной документации и результаты расчетов, обосновывающие принятые решения.

Графическая часть отображает принятые технические и иные решения и выполняется в виде чертежей, схем, планов и других документов в графической форме.

В соответствии с пунктом 4 Положения № 87 в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

Таким образом, как правомерно указано Управлением, действующим законодательством определено, что требования к работам и товарам, которые имеют принципиальное значение, влияющие на надежность и безопасность объекта, установлены исключительно проектной документацией и разрабатываемой с целью реализации в процессе строительства содержащихся в ней решений рабочей документации. Помимо этого, в процессе капитального ремонта объекта капитального строительства подрядчик вправе отклоняться от параметров проектной документации после повторного утверждения застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в установленном порядке.

Из материалов дела усматривается, что в рассматриваемой проектной документации предусмотрено такое приложение как «Спецификация».

Положениями ГОСТ Р 21.1101-2013 «Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации» установлены основные требования к проектной и рабочей документации строительства объектов различного назначения.

В соответствии с п. 3.1.5 ГОСТ Р 21.1101-2013 спецификация оборудования, изделий и материалов это текстовый проектный документ, определяющий состав оборудования, изделий и материалов, предназначенный для комплектования, подготовки и осуществления строительства.

ГОСТ 21.110-2013 «Межгосударственный стандарт. Система проектной документации для строительства. Спецификация оборудования, изделий и материалов» установлены форма и общие правила выполнения спецификации оборудования, изделий и материалов в составе рабочей документации для строительства объектов различного назначения.

В соответствии с пунктом 4.3 ГОСТ 21.110-2013 в спецификацию включают все оборудование, материалы и изделия, предусмотренные рабочими чертежами соответствующего основного комплекта.

В соответствии с пунктом 4.6. ГОСТ 21.110-2013 в спецификацию не включают отдельные виды изделий и материалы, номенклатуру и количество которых определяет строительно-монтажная организация, исходя из действующих технологических и производственных норм.

Анализ имеющейся в материалах дела спецификации по объекту закупки, позволяет сделать вывод, что данный документ учитывает все сведения, предусмотренные п. 4.3 ГОСТ 21.110-2013, а также показатели и характеристики технологического оборудования и устройств объекта капитального строительства (в том числе надежность, устойчивость, экономичность, возможность автоматического регулирования, минимальность выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, компактность, использование новейших технологий).

Данные выводы подтверждаются сведениям, содержащимися в проектной документации, в которой установлены принципиальные решения по надежности объекта закупки, с перечислением оборудования (товара), которое влияет на надежность и безопасность объекта.

Иными словами, из вышеизложенного следует, что те работы, механизмы и оборудование, которые являются принципиальными при производстве строительства, указаны в проектной документации.

В отношении других товаров, которые могут быть использованы в ходе выполнения работ, строительным организациям надлежит руководствоваться действующими нормативными документами, регламентирующими качество таких работ.

Листом 5 раздела 2015-253-КЖ не установлен конкретный материал для обмазочной гидроизоляции фундамента. Более того, такие требования отсутствуют в действующих нормативных документах, таких как СП 28.13330.2012 «Защита строительных конструкций от коррозии», СП 45.13330.2012 «Земляные сооружения, основания и фундаменты».

Таким образом, как правомерно указано Управлением, подрядчик вправе использовать любой материал, необходимый для приведенных нужд, который будет соответствовать одновременно решениям, изложенным в проекте, а также действующим нормативным документам.

Из указанного выше следует, что в проектной документации отсутствуют принципиальные или обязательные требования к использованию электродов конкретных марок, следовательно, при производстве работ по контракту, строительной организацией, для соответствия качества сварного шва требованием нормативных документов, могут быть использованы любые электроды, у которых характеристики которых не хуже характеристик, указанных в проекте.

В части требований к товарам, используемым при производстве работ, из положений проектной документации лишь следует, что все материалы и оборудование,используемые в процессе строительства должны иметь сертификаты и разрешение к применению.

Вместе с тем, из пояснений Заказчика следовало, что использование таких товаров, требования к которым установлены в Приложении № 2 к техническому заданию, как смазка солидол марки Ж, шнур асбестовый, масло индустриальное битумов нефтяных строительных и т.д., предусмотрено сборниками ГЭСН-2001.

В свою очередь локальные сметные расчеты, входящие в состав проектной документации, являются ее частью, требования к содержанию которой установлены постановлением. В соответствии с данной нормой, а также с учетом положений ч. 1 ст. 743 Гражданского кодекса РФ, смета определяет эту стоимость в целом и по разным видам работ.

В соответствии с пунктом 2.1 Постановления Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации» (далее - Методика) сметные нормативы - это обобщенное название комплекса сметных норм, расценок и цен. объединяемых в отдельные сборники. Вместе с правилами и положениями, содержащими в себе необходимые требования, они служат основой для определения сметной стоимости строительства.

Согласно пункту 2.2 Методики под сметной нормой рассматривается совокупность ресурсов (затрат труда работников строительства, времени работы строительных машин, потребности в материалах, изделиях и конструкциях и т.п.), установленная на принятый измеритель строительных, монтажных или других работ.

Главной функцией сметных норм является определение нормативного количества ресурсов, минимально необходимых и достаточных для выполнения соответствующего вида работ, как основы для последующего перехода к стоимостным показателям.

Сметные нормативы разрабатываются на основе принципа усреднения.

Согласно пункту 2.5 Методики государственные элементные сметные нормы (ГЭСН) предназначены для определения состава и потребности в материально-технических и трудовых ресурсах, необходимых для выполнения строительных, монтажных, ремонтно-строительных и пусконаладочных работ. ГЭСН используются для определения сметной стоимости выполняемых работ ресурсным методом, разработки единичных расценок различного назначения (федеральных, территориальных, отраслевых, фирменных) и укрупненных сметных нормативов.

Сборники ГЭСН используются для определения прямых затрат в составе сметной стоимости строительства ресурсным методом, разработки единичных расценок, индивидуальных и укрупненных сметных норм (расценок), применяемых в строительстве.

Локальные сметы составлены на основании территориальных единичных расценок (далее - ТЕР), утвержденных Комитетом по строительству ЛО (приказ от 20.10.2015 № 28 «О переходе на территориальную сметно-нормативную базу ценообразования в строительстве в редакции 2014 года на территории Ленинградской области»). ТЕР - это сметные нормативы, содержащие расценки на выполнение единичных строительных работ на территории субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах локальные сметные расчеты, а также сметные нормативы, на основании которых они составлены - это обоснование цены контракта, и товары, указанные в смете, определяют цену того или иного изделия. Поэтому смета не может служить основанием для установления требований к товарам со стороны заказчика. Перечень товаров и материалов, которые в обязательном порядке должны быть использованы при производстве работ, указан в спецификациях. Следовательно, именно спецификация по своим требованиям – является документом, включающим в себя требования к товарам, использование которых для подрядчика является обязательным.

В обоснование необъективного описания объекта закупки антимонопольным органом в оспариваемом решении проанализированы требования, установленные к отдельным товарам.

Например, к товару «Битумы нефтяные строительные марки: БН- 70/30 по ГОСТ 6617-76», указанному в позициях № 126, 135. 144, 158, 167, установлено требование «Температура самовоспламенения должна быть не менее 368 °С». Между тем, к товару «Битумы нефтяные строительные марки: БН- 70/30 по ГОСТ 6617-76», указанному в позиции № 151, установлено требование «Температура самовоспламенения должна быть не меньше 368 °С».

Согласно инструкции по заполнению первой части заявки в первом случае приведенный показатель, описание значения которого сопровождается словосочетанием «не менее», устанавливает требование к максимальным или минимальным значениям показателей (характеристик) товара. При этом участнику закупки в заявке надлежит указать конкретное не интервальное значение показателя (характеристики) товара. Во втором случае словосочетание «не меньше», сопровождающее описание показателя, относит его к исключениям. При этом в заявке надлежит указать уже конкретное интервальное значение показателя товара с нижней границей равной или большей значения показателе товара, установленного в техническом задании.

При таких обстоятельствах, суд соглашается с позицией Управления о том, что подобное описание объекта закупки не может считаться объективным.

При описании одних и тех же товаров (товаров которым в соответствии с ГОСТ соответствует один и тот же ряд конкретных характеристик для каждого конкретного наименования или типа), установлено требование об указании сведений по значениям одних и тех же показателей, в одном случае в виде диапазона значений, а в другом в виде одногоконкретного числа. Заказчиком установлены требования к товарам, которые, в соответствии с действующим законодательством, строительная организация вправе не использовать при производстве работ. Кроме того, в смете содержатся товары и материалы для обоснования сметной цены строительства, и, следовательно, материалы, указанные в сметах могут быть заменены при производстве работ на иные, соответствующие проектным решениям и технологии выполнения работ. В то время как спецификация является документом, которого обязан придерживаться подрядчик.

В соответствии со статьей 1 Закона № 44-ФЗ основными целями указанного Закона являются повышение эффективности и результативности закупок, осуществляемых для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, антимонопольным органом зафиксировано нарушение в документации пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, поскольку используются нестандартные показатели.

Так, аукционной документацией предусмотрено, что при выполнении работ использовать необходимо использовать товар «Асфальтобетонная смесь дорожная мелкозернистая плотная тип А», который должен соответствовать ГОСТ 9128-2013 «Межгосударственный стандарт. Смеси асфальтобетонные, полимерасфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для автомобильных дорог и аэродромов. Технические условия».

Ленинградское УФАС, изучив проектную документацию, не выявило требования о соответствии спорного товара исключительно ГОСТ 9128-2013.

Кроме того, аукционная документация не содержит обоснования установления требования о соответствии спорного товара только ГОСТ 9128-2013.

Исходя из изложенного, учитывая отсутствия в аукционной документации обоснования необходимости установления требования о соответствии спорного товара исключительно ГОСТ 9128-2013, а также наличия иного стандарта, которому может соответствовать товар «Асфальтобетонная смесь дорожная мелкозернистая плотная тип А», требование о соответствии которому в аукционной документации не содержится, суд соглашается с выводом антимонопольного органа, что Заказчик при утверждении аукционной документации нарушил пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения заявленных Учреждением требований и признания недействительными решения и предписания Комиссии Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок по делу № 1712-03-9669-РЗ/16 от 08.12.2016 не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 146, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Арбитражный суд решил:

Возобновить производство по делу.

Отказать в удовлетворении требований.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Галкина Т.В.