Гражданский кодекс часть 1

ПУБЛИЧНОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "РОСТЕЛЕКОМ" (далее – Общество, Ростелеком, ПАО, заявитель) с соблюдением установленного срока обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области к УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ (далее – Управление, УФАС, Административный орган, заинтересованное лицо) с заявлением об оспаривании постановления от 19.09.2019 № 064/04/14.32-495/2019 (далее - Постановление) по делу об административном правонарушении по ч.4 ст.14.32 КоАП РФ с назначением 420 000 руб. штрафа.

Заявитель, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не направил своего представителя в судебное заседание. Представитель заинтересованного лица против удовлетворения требований возражал, по основаниям, изложенным в отзыве.

Судебное заседание проведено в порядке ст.156 АПК РФ.

Материалы дела исследованы по ст. 65, 70, 71 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Решением Саратовского УФАС России от 29.05.2019 по делу № 5-30/ов Министерство образования Саратовской области, Государственное автономное учреждение дополнительного профессионального образования «Саратовский областной институт развития образования», ПАО «Ростелеком», ООО «Дневник.ру» были признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

В УФАС поступило заявление ООО ЦИТ «Аверс» (далее – ЦИТ) на действия Министерства образования Саратовской области (далее - Министерство), Государственного автономного учреждения дополнительного профессионального образования «Саратовский областной институт развития образования» (далее - ГАУ ДПО «СОИРО», Заказчик), ПАО «Ростелеком», ООО «Дневник.ру» при внедрении автоматизированной информационной системы дополнительного образования Саратовской области.

Руководствуясь ч.11 ст. 44 Закона о защите конкуренции, Управление отложило принятие решения по результатам рассмотрения заявления до принятия и вступления в силу судебного акта по делу № A57-26901/2017, выводы по которому имели непосредственное значение для результатов рассмотрения заявления ЦИТ.

Ранее по результатам рассмотрения обращения ЦИТ Управлением было принято решение № 9-77/ов от 11.08.2017, которым Министерство, Ростелеком и ООО «Дневник.ру» признаны нарушившими п. 4 ст. 16 Закон о защите конкуренции в связи с заключением соглашения, направленного на ограничение и недопущение конкуренции.

В ходе рассмотрения дела № 9-77/ов установлено, что АИС «Контингент-регион» внедрена в соответствии с договором от 15.12.2014 № 65, заключённым между Ростелеком и Министерством.

В 2015, 2016 годах по результатам проведения аукционов Министерство и Общество заключали государственные контракты на оказание услуг по модернизации АИС «Контингент-регион».

Ростелеком выступал подрядчиком по данным договорам. При этом, внедрило и модернизировало АИС «Контингент-регион» ООО «Дневник.ру» по договорам, заключенным с Обществом. Цена заключенных договоров была значительно ниже цены договоров, заключенных между ПАО и Министерством.

Кроме того, было установлено, что в результате антиконкурентных действий исключительные права на программное обеспечение не были переданы государственному заказчику, что привело к представлению ПАО «Ростелеком» и ООО «Дневник.ру» преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 03.12.2018 по делу №А57-26901/2017 установлена законность решения Саратовского УФАС России №9-77/ов.

В ходе рассмотрения заявления ООО ЦИТ «Аверс» на действия Министерства образования, ГАУ ДПО «СОИРО», ПАО «Ростелеком», ООО «Дневник.ру» при внедрении автоматизированное информационной системы дополнительного образования Саратовской области, Саратовским УФАС России установлено, что реализация антиконкурентного соглашения, выявленного в рамках рассмотрения дела №9-77/ов, продолжается его участниками.

По данным Министерства (исх.№01-26/10000 от 07.12.2018) в целях реализации государственной программы «Информационное общество» (2014-2020)», а также концепции создания единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам (утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2014 № 2125-р) Министерством поэтапно вводились региональные сегменты единой информационной системы контингента.

Приказом Министерства от 17.01.2017 №104 ГАУ ДПО «СОИРО» переданы функции по исполнению в 2017 году плана-графика реализации подпрограммы 7 «Развитие финансовой грамотности населения области» государственной программы Саратовской области «Развитие образования в Саратовской области до 2025 года».

Приказом Министерства № 2055 от 26.09.2017 ГАУ ДПО «СОИРО» переданы функции по исполнению в 2017 году контрольного события 2.2.5 «Приобретение и внедрение автоматизированной информационной системы» основного мероприятия 2.2 «Использование чинформационно-коммуникационных технологий в образовании, науке и повышения квалификации» подпрограммы 2 «Повышение эффективности деятельности органов исполнительной и законодательной власти Саратовской области за счет использования информационно-коммуникационных технологий» государственной программы Саратовской области «Информационное общество на 2014-2017 годы».

Соглашением от 25.01.2017 №58 в редакции дополнительного соглашения от 25.12.2017 № 58а-24 Министерством представлены субсидии ГАУ ДПО «СОИРО» на иные цели, в том числе субсидии на расширение использования информационно-коммуникационных технологий в образовании, науке и повышении квалификации в рамках подпрограммы «Повышение эффективности деятельности органов исполнительной и законодательной власти Саратовской области за счет средств использования информационно-коммуникационных технологий» государственной программы Саратовской области «информационное общество на 2014-2017 годы». Лимиты открыты 10.10.2017 в сумме 1 500 000 рублей.

Приказом ГАУ ДПО «СОИРО» от 07.02.2018 № 37д утверждена смета расходов на реализацию контрольного события 2.1.5 «Поддержка автоматизированной информационной системы общего и дополнительного образования в области» подпрограммы 2 «Развитие системы общего и дополнительного образования» государственной программы Саратовской области «Развитие образования в Саратовской области до 2025 года» на 2018 финансовый год. Из сметы следует, что на услуги по поддержке автоматизированной информационной системы общего и дополнительного образования в области предусмотрено 1000 000 рублей. Денежные средства поступили 21.12.2017.

Приказом Министерства №15.01.2018 № 40 ГАУ ДПО «СОИРО» переданы функции по исполнению в 2018 году плана-графика реализации подпрограммы 7 «Развитие финансовой грамотности населения области» государственной программы Саратовской области «Развитие образования в Саратовской области до 2025 года».

14.11.2017 ГАУ ДПО «СОИРО» в Единой информационной системе в сфере закупок было размещено извещение о проведении электронного аукциона № 31705734624 на право заключения договора на внедрение автоматизированной информационной системы дополнительного образования Саратовской области (далее - АИС ОДО) (далее - Аукцион). Начальная (максимальная) цена - 1 500 000 рублей.

Согласно протоколу № 31705734624-02 рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе в электронной форме от 06.12.2017, принято решение допустить к участию в Аукционе ПАО «Ростелеком».

Согласно информации, размещенной в ЕИС, по результатам Аукциона 18.12.2017 между Заказчиком и ПАО «Ростелеком» был заключен договор № 31705734624. По условиям договора его предметом является внедрение АИС ОДО (пункт 1.1 договора). Место оказание Услуги - <...>. Цена Договора - 1 500 000 рублей.

Согласно пункту 3.2. Договора оплата Услуг производится за счет средств бюджета Саратовской области на 2017 и на 2018 (контрольное событие 2.2.5 основного мероприятия 2.2 подпрограммы 2 государственной программы Саратовской области «Информационное общество на 2014-2017 года» на 2017 (финансовый год).

Из информации, размещенной в ЕИС следует, что дата окончания исполнения договора - 29.12.2017.

12.12.2017 ПАО «Ростелеком» разместило в ЕИС извещение и документацию по проведению открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуги по внедрению автоматизированной информационной системы дополнительного образования Саратовской области. Начальная (максимальная) цена договора - 890 000 рублей.

Согласно протоколу № 31705872041/1 от 18.12.2017 на участие в запросе котировок в электронной форме была подана единственная заявка ООО «Дневник.ру».

По результатам открытого запроса котировок в электронной форме между ПАО «Ростелеком» и ООО «Дневник.ру» 25.12.2017 был заключен договор №0611/25/812-17, предметом которого выступило внедрение АИС ОДО. Цена договора 890 000 рублей. Сроки оказания услуг: с даты заключения договора до 28.12.2017.

При этом, Техническое задание по Договору № 31705734624 совпадает с Техническим заданием по Договору № 0611/25/812-17, включая требования к информационному взаимодействию АИС ОДО со смежными системами (АИС «Контингент - регион»).

Цена по Договору, заключенному между Заказчиком и ПАО «Ростелеком» и по договору ООО «Дневник.ру» с ПАО «Ростелеком» отличается: 1 500 000 руб. и 890 000 руб.

23.03.2018 ГАУ ДПО «СОИРО» на сайте www.zakupki.gov.ru было размещено извещение о проведении электронного аукциона № 31806280554 на право заключения договора по дооснащению и проведению аттестационных испытаний системы защиты информации АИС «Контингент - регион» министерства образования Саратовской области для нужд ГАУ ДПО «СОИРО». Начальная (максимальная) цена 977 011 руб. В техническом задании документации об аукционе указано: Заказчик: ГАУ ДПО «СОИРО». Получатель услуги: Министерство образования Саратовской области.

Согласно информации, размещенной в ЕИС, указанная закупка отменена 06.04.2018.

В протоколе отмены открытого аукциона в электронной форме от 06.04.2018 указано, что в связи с изменением текущих нужд ГАУ ДПО «СОИРО» принято решение об отказе в проведении открытого аукциона.

Посчитав, что изложенные обстоятельства указывают на неправомерное проведение закупки на внедрении автоматизированной информационной системы дополнительного образования Саратовской области ГАУ ДПО «СОИРО» в порядке, установленном Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ), УФАС составило в отношении Общества протокол от 05.09.2019 №064/04/14.32-495/2019 об административном правонарушении по ч.4.ст14.32 КоАП РФ.

В ходе рассмотрения административного дела установлено, что при определении цены контрактов на внедрение автоматизированной информационной системы дополнительного образования Саратовской области ГАУ ДПО «СОИРО» направляло запросы именно участникам выявленного ранее антиконкурентного соглашения и на полученной преимущественно от них информации формировало цену.

Кроме того, к участникам закупки на внедрение автоматизированной информационной системы дополнительного образования Саратовской области установлены требования о наличии лицензии ФСБ и ФСТЭК, а также требование о регистрации внедряемой системы в реестре отечественного программного обеспечения.

В свою очередь, у данных организаций не имеется разработанного программного обеспечения, зарегистрированного в едином реестре российского программного обеспечения. ООО «Дневник.ру» и ООО «Лаборатория современных технологий» не имеют лицензии ФСБ России.

В связи с введением запрета на использование иностранного программного обеспечения государственными структурами общество «Дневник.ру» непосредственно само не могло участвовать в госзакупках, поскольку является организацией со 100 процентной долей иностранного участия. Для преодоления указанного барьера участвовало общество «Ростелеком», хотя не обладает ресурсами для выполнения рассматриваемого контракта.

В рамках дела установлено, что органом субъекта по - прежнему не приняты меры к получению исключительных прав на продукт, что также свидетельствует о наличии антиконкурентного соглашения.

При этом, в целях реализации соглашения Министерством указанные ранее функции были переданы ГАУ ДПО «СОИРО» в нарушении требований бюджетного и антимонопольного законодательства.

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, разъяснено, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов. Законодательством не определено и не может быть определено, какие доказательства его подтверждают, а также не установлены и не могут быть установлены требования к форме подтверждающих документов.

Факт передачи функций ГАУ ДПО «СОИРО» является одним из доказательств заключения антиконкурентного соглашения.

Согласно Положению о Министерстве, утвержденному Постановлением Правительства Саратовской области от 10.07.2007 №267-П Министерство осуществляет полномочия:

- разработка и реализация государственных программ Саратовской области в сфере образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей Саратовской области (п. 2);

- реализация в рамках полномочий государственных программ Российской Федерации и государственных программ Саратовской области по вопросам образования (п. 33);

- осуществление закупок товаров, работ, услуг, направленных на обеспечение государственных нужд Саратовской области, и заключение государственных контрактов, в установленной сфере деятельности и в пределах своей компетенции (п. 42).

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон об автономных учреждениях) основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Одним из способов исполнения Министерством возложенных на него функции управления в сфере образования является создание и финансирование путем представления субсидий из бюджета Саратовской области созданных им автономных учреждений, которые своими силами и средствами оказывает услуги (выполняет работы) в сфере образовательной деятельности в пределах выделенных бюджетных средств на цели, определенные соглашением.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона N 223-ФЗ целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Таким образом, предметами закупок могут быть работы, услуги, необходимые для непосредственного удовлетворения потребностей автономных учреждений, то есть когда автономные учреждения сами являются потребителями (получателями) таких работ (услуг), и финансируемые за их счет.

Получателем услуг по рассматриваемому договору, заключенному ГАУ ДПО «СОИРО» с ПАО «Ростелеком» является не автономная организация, а население Саратовской области.

ГАУ ДПО «СОИРО», заключив договор с ПАО «Ростелеком» фактически исполнило функции, возложенные на Министерство образования Саратовской области как орган государственной власти Саратовской области, и с использованием выделенных последнему средств бюджета Саратовской области.

Заключение ГАУ ДПО «СОИРО» договоров на выполнение работ, услуг, за счет этих бюджетных средств в любом случае могло осуществляться только государственным заказчиком.

Исходя из системного толкования положений статьи 6 Бюджетного кодекса, статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях», статьи 2 Закона об автономных учреждениях, пункта 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 № 1505-р, для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами; автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

В данном случае наделение ГАУ ДПО «СОИРО» функциями органа власти является неправомерным и преследует обход процедуры торгов, предусмотренной законодательством о контрактной системе. Одновременно, ГАУ ДПО «СОИРО» не могло быть наделено функциями органа власти и по причине осуществления хозяйственной деятельности. Указанные обстоятельства свидетельствуют о продолжении исполнения ранее выявленного антиконкурентного соглашения.

Об этом же свидетельствуют динамика и привязка к конкретным календарным периодам действий Общества по объявлению закупки ранее заключения контракта.

Постановлением от 19.09.2019 № 064/04/14.32-495/2019 Общество привлечено к административной ответственности по ч.4 ст.14.32 КоАП РФ с назначением 420 000 руб. штрафа. При вынесении указанного Постановления Управлением учтены обстоятельства, установленные решением Саратовского УФАС России по делу №5-30/ов от 29.05.2019.

Не согласившись с Постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав имеющиеся доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

В силу ч.4 ст.14.32 КоАП РФ заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо участие в нем, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от одной сотой до пяти сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо сумма расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 процентов совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) или административное правонарушение совершено на рынке товаров (работ, услуг), реализация которых осуществляется по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам), в размере от двух тысячных до двух сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее пятидесяти тысяч рублей.

Материалами дела подтверждены событие и состав вменяемого правонарушения, а также вина в его совершении согласно ст.2.1 КоАП РФ.

Оспариваемое постановление вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Дополнительных обстоятельств, отягчающих или смягчающих такую ответственность (кроме указанных в постановлении), а также обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, судом не установлено.

Нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, которые не могут быть восполнены при рассмотрении дела судом, не выявлено.

Оснований для применения правил ст. 2.9, 3.4, 4.1.1 КоАП РФ суд в данном случае не усматривает с учетом особенностей объекта правовой охраны от посягательства.

В соответствии с ч.1 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ.

Согласно ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Назначение административного наказания должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в пределах нормы, предусматривающей ответственность за административное правонарушение, именно той меры государственного принуждения, которая с наибольшим эффектом достигала бы целей исправления правонарушителя и предупреждения совершения новых противоправных деяний, а также на ее соразмерности в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.09.2015 N 1828-О указано, что, поскольку административное наказание является средством государственного реагирования на совершенное административное правонарушение и как таковое применяется в целях предупреждения совершения новых административных правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, установленные данным Кодексом размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для обеспечения соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов. В противном случае применение административного наказания не будет отвечать предназначению государственного принуждения в правовом государстве, которое должно заключаться главным образом в превентивном использовании соответствующих юридических средств (санкций) для защиты прав и свобод человека и гражданина, а также иных конституционно признанных ценностей.

С учетом изложенного, исходя из конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, объема и тяжести выявленных суд считает обоснованным размер назначенного Обществу наказания.

По мнению суда, такое наказание в данном случае отвечает принципам разумности и справедливости, соответствует тяжести совершенного правонарушения и обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Доводы заявителя подлежат отклонению как не нашедшие подтверждения в материалах дела. Ссылки на акты арбитражных судов по другим делам не могут быть учтены, так как они приняты исходя из иной совокупности фактических обстоятельств.

В удовлетворении заявления следует отказать.

При подаче заявления госпошлина не уплачивалась.

Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

1.в удовлетворении заявления – отказать.

2.Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня принятия решения.

Судья Селезнёва О.А.