Гражданский кодекс часть 1

третьи лица 1. Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-памятник «Исаакиевский собор», 2. Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск», 3. Федеральное государственное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Царское Село», 4. Федеральное государственное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Петергоф», 5. Индивидуальный предприниматель ФИО1, 6. Региональная общественная организация «Санкт-Петербургская Ассоциация профессиональных гидов-переводчиков», 7. Комитет по инвестициям.

об оспаривании решения от 12.12.2011 по делу №К03-162/11

при участии

от заявителя – ФИО2, доверенность от 12.05.2012, ФИО3, доверенность от 11.05.2012 № 484-23-1;

от заинтересованного лица – ФИО4, доверенность от 15.02.2012 № 05/1502;

от третьих лиц – 1. ФИО5, доверенность от 06.04.2012 № 18, 2. ФИО6, доверенность от 26.04.2012 № 18, 3. ФИО7, доверенность от 26.06.2012 № 43, 4. ФИО8, доверенность от 25.01.2012 № 195/01-25, 5. ФИО1, личность удостоверена по паспорту; 6. ФИО9, доверенность от 26.03.2010; 7. ФИО10, доверенность от 14.05.2012 № 01-66-546

установил:

Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Государственный музей истории Санкт-Петербурга» (далее – заявитель, учреждение, музей) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – заинтересованное лицо, управление, УФАС) от 12.12.2011 по делу №К03-162/11.

В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленное требование.

Представитель УФАС, индивидуальный предприниматель ФИО1, региональная общественная организация «Санкт-Петербургская Ассоциация профессиональных гидов-переводчиков» возражали против заявленного требования, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого решения.

Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-памятник «Исаакиевский собор», Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск», Федеральное государственное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Царское Село», Федеральное государственное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Петергоф», Комитет по инвестициям поддержали позицию заявителя.

Исследовав материалы дела, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

На основании заявления индивидуального предпринимателя ФИО1 на действия заявителя, а также Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный музей-памятник «Исаакиевский собор», Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск», Федерального государственного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Царское Село», Федерального государственного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Петергоф» УФАС возбуждено дело №К03-162-11.

В соответствии с аналитическим отчетом по результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (л.д. 186-187), положение каждого из вышеуказанных учреждений культуры на рынке услуг по публичному представлению музейных коллекций-произведений искусств признано доминирующим (доля каждого музея на соответствующем рынке услуг учреждений культуры (музеев) по публичному представлению соответствующей музейной коллекции составляет 100 %).

Основанием для обращения ФИО1 с жалобой в УФАС послужили отказы музеев в заключении договоров на 2011 год о проведении экскурсий на английском, испанском и русском языках для иностранных и российских туристов на территории музея.

Полагая, что указанные отказы направлены на ограничение конкуренции в сфере экскурсионного обслуживания иностранных граждан, в действиях Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения «Государственный музей истории Санкт-Петербурга», Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный музей-памятник «Исаакиевский собор», Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск», Федерального государственного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Царское Село», Федерального государственного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Петергоф» признано нарушение части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившиеся в необоснованном отказе от заключения с индивидуальным предпринимателем ФИО1 договора, предоставляющего возможность оказывать экскурсионные услуги на территории соответствующих музеев, по основаниям отсутствия необходимости и обязанности заключения договора, в условиях самостоятельного оказания экскурсионных услуг сотрудниками музеев, в также в части создания неравных условий осуществления деятельности участникам рынка экскурсионного обслуживания по информированию о сроках проведения договорной кампании, о чем принято решение от 26.12.2011 № 05/14911.

Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Условия признания лица занимающим доминирующее положение на рынке определенного товара (ограниченного в силу пункта 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции, в том числе территориальными пределами) определяются статьей 5 Закона.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):

1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;

2) для которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйственного субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительно размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции федеральный антимонопольный орган утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

Процедура определения признаков наличия доминирующего положения хозяйствующего субъекта установлена Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, являющимся приложением к приказу Федеральной антимонопольной службы от 17.01.2007 № 5 (далее - Регламент).

Пунктом 3.6.4 названного Регламента установлено, что определение признаков наличия доминирующего положения хозяйствующего субъекта осуществляется по результатам анализа состояния конкуренции, проведенного согласно соответствующему порядку проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта, и включает в себя идентификацию хозяйствующего субъекта, предварительное определение продуктовых и географических границ товарного рынка, выявление группы лиц, оценку положения хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынке.

В соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» в отношении действий (бездействия), прямо поименованных в части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, наличие или угроза наступления соответствующих последствий (недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц) предполагается и не требует доказывания антимонопольным органом. Однако, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения части 2 статьи 10 и части 1 статьи 13 Закона и определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.

В данном случае при вынесении оспариваемого решения управление исходило из того, что музеи занимают доминирующее положение на рынке оказания экскурсионных услуг.

Однако суд, исследовав представленные в материалы дела доказательства, признает ошибочным вывод УФАС о том, что музеи занимают доминирующее положение на соответствующем рынке.

В соответствии с положениями Закона о защите конкуренции и Регламентом, управление провело анализ состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения указанных субъектов на рынке оказания экскурсионных услуг, по результатам проведения которого составлен аналитический отчет.

Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке утвержден приказом Федеральной антимонопольной службы России от 25.04.2006 № 108 (далее - Порядок).

Согласно пункту 3 Порядка проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает в себя следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка; в) определение географических границ товарного рынка; г) определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке; д) расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке; е) определение уровня концентрации товарного рынка; ж) определение барьеров входа на товарный рынок; з) оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке; и) составление аналитического отчета (в случаях, указанных в подпунктах «а» и «д» пункта 1 Порядка, определение уровня концентрации товарного рынка, определение барьеров входа на товарный рынок и оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке могут не проводиться).

Методы, используемые при определении продуктовых и географических границ товарного рынка, приведены в пункте 5 Порядка.

В нарушение требований пункта 6.1 статьи 5 Закона о защите конкуренции, пунктов 3.3, 3.4, 3.7 Регламента, УФАС проведен анализ рынка услуг по публичному представлению музейных коллекций и (или) произведений искусства, вместе с тем, в обжалуемом решении управления содержатся выводы по товарному рынку оказания экскурсионных услуг.

Рынок оказания экскурсионных услуг в установленном законом порядке не был исследован, результаты такого анализа отсутствуют.

В разделе Аналитического отчета «Определение продуктовых и
географических границ товарного рынка» указано, что продуктовые границы
рассматриваемого рынка можно определить «как рынок услуг по публичному
представлению музейных коллекций и (или) произведений искусства».

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220 (далее – Порядок) определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении покупателей (как физических, так и юридических лиц) о взаимозаменяемости товаров, составляющих одну товарную группу.

Мнение покупателей определяется в результате сплошного или выборочного опроса покупателей или анализа предмета договоров, на основании которых осуществляется реализация товара.

Согласно пункту 3.6. Порядка, выявление товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара, осуществляется путем:

- экспертных оценок;

- анализа сопоставимых по существенным свойствам товаров, входящих вместе с рассматриваемым товаром в одну классификационную группу одного из общероссийских классификаторов видов экономической деятельности, продукции или услуг.

Экспертные оценки по делу не производились и в материалах дела УФАС отсутствуют.

В соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению ОК 002-93 (ОКУН), утвержденным постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 № 163, услуги музеев определены, как следующие: посещение музеев, демонстрация музейных коллекций на выезд, показ экспозиций музеев, показ экспозиций выставок, создание музейных каталогов и обслуживание посетителей музеев, изготовление копий (с возможным увеличением) с музейных экспонатов, с документов из фондов музеев.

Все музеи оказывают посетителям услуги по представлению музейных предметов и музейных коллекций, а также закрепленных за ними объектов культурного наследия (недвижимых памятников истории и культуры).

В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» целями создания музеев в Российской Федерации являются: осуществление просветительной, научно-исследовательской и образовательной деятельности; хранение музейных предметов и музейных коллекций; выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций; изучение музейных предметов и музейных коллекций; публикация музейных предметов и музейных коллекций.

Согласно пункту 3.9 Порядка, в результате проведения «теста гипотетического
монополиста» (для определения продуктовых границ товарного рынка) выясняется
мнение приобретателей товара о составе группы взаимозаменяемых товаров. Для этого
приобретатели отвечают на вопрос: «Какими товарами и в каком объеме они предпочтут заменить предварительно определенный товар, если цена на него долговременно (дольше одного года) повысится на 5 - 10 процентов, а цены на остальные товары останутся неизменными?».

Ответы приобретателей товара обобщаются и с помощью обобщенной информации определяется, выполняются ли следующие два условия:

- в результате указанного в вопросе повышения цены приобретатели будут заменять рассматриваемый товар другими товарами;

- произойдет снижение объема продаж предварительно определенного товара, делающее такое повышение цены невыгодным для продавца (продавцов) предварительно определенного товара.

Если оба указанных условия выполняются, то товары, которые являются наиболее близкими по свойствам к предварительно определенному товару и на которые приобретатель (приобретатели) готов (готовы) заменить рассматриваемый товар, следует включить в состав группы взаимозаменяемых товаров.

Таким образом, вывод Аналитического отчета о том, что экспонаты, включенные в музейные коллекции, относятся к не взаимозаменяемым товарам, не соответствует действительности.

В разделе Аналитического отчета УФАС «Определение продуктовых и географических границ товарного рынка» указывается, что географические границы рассматриваемого товарного рынка с точки зрения продавца можно определить в границах каждого учреждения культуры (музея)

Определение географических границ товарного рынка выполнено УФАС с нарушениями требований раздела Порядка, поскольку в качестве географических границ товарного рынка УФАС определено несуществующее понятие.

В разделе «Определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей» Аналитического отчета УФАС в качестве продавцов указаны музеи, а в качестве покупателей - физические лица (индивидуальные посетители музея, гиды-переводчики, индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги по проведению экскурсий на территории музея, туроператоры и турагенты).

В соответствии с пунктом 5.1 Порядка в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.

В Аналитическом отчете УФАС в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включены, помимо музеев, реализующих услугу «по представлению по публичному представлению соответствующей музейной коллекции», произвольно определенные покупатели указанной услуги.

Из пункта 8 обжалуемого решения от 12.12.2012 следует, отказ музеев в заключении договоров на проведение экскурсий с ФИО1 создает ограничение доступу данного хозяйствующего субъекта на рынок экскурсионных услуг, участниками которого являются также сами музеи.

Вместе с тем, в Аналитическом отчете управление устанавливает доминирующее положение музеев на рынке по публичному представлению соответствующей музейной коллекции.

Единственным потребителем услуги, рынок оказания которой определен в
Аналитическом отчете УФАС как «рынок по публичному представлению музейных
коллекций и (или) произведений искусства», являются физические лица - посетители
музеев.

Гиды-переводчики, индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги по проведению экскурсий на территории музея, туроператоры и турагенты оказывают посреднические и (или) дополнительные услуги, но не являются покупателями услуги музеев по публичному представлению музейных коллекций и (или) произведений искусства.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган не доказал факта доминирования хозяйствующего субъекта на рынке.

Также судом приняты во внимание доводы о нарушении процедуры принятия Аналитического отчета.

В соответствии с пунктом 3.7.3 Регламента материалы проведенного Анализа состояния конкуренции подписывает руководитель Ответственного структурного подразделения и направляет председателю Комиссии, который приобщает их к материалам дела и знакомит с ними лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства. Сведения, являющиеся коммерческой или иной охраняемой законом тайной, в них не включаются и хранятся отдельно.

Как утверждает заявитель, и управление не оспаривает, что музей с материалами проведенного Анализа состояния конкуренции знаком не был.

Таким образом, управлением было нарушено право заявителя, установленное пунктом 3.8.1 Административного регламента, в соответствии с которым на заседании Комиссия заслушивает доводы заинтересованных сторон, рассматривает представленные хозяйствующим субъектом в Комиссию доказательства того, что его положение не может быть признано доминирующим.

Суд не может согласиться с доводами управления (пункт 9 решения от 12.12.2011) о том, что действия музеев по не информированию неопределенного круга лиц о начале договорной кампании на 2011, необоснованному отказу от заключения договора с ФИО1 привели к созданию дискриминационных услуовий осуществления деятельности ФИО1 и создали препятствия доступу на товарный рынок оказания экскурсионных услуг.

Материалами дела не подтверждается, что незаключение указанными сторонами договора способно вызвать либо вызвало негативные последствия для той или иной конкурентной среды.

В пункте 4.3 решения управление указывает, что у ФИО1 отсутствовала возможность через открытые информационные каналы получить информацию о начале договорной кампании в музеях на 2011 год и о перечне документов, необходимых для заключения договора на экскурсионное обслуживание.

Вместе с тем, указанная договорная кампания проводилась в рамках заключения договоров с туристическими организациями (туроператорами и турагентами) на осуществление ими туристско-экскурсионной деятельности и заключение отдельных договоров на экскурсионное обслуживание не предусматривала.

В оспариваемом решении управление не привело нормативный правовой акт, в соответствии с которым музей был обязан заключить договор с ФИО1 о проведении экскурсий для иностранных и российских туристов на территории музея.

Информация о проведении кампании по заключению договоров с туроператорами и турагентами на осуществление ими туристско-экскурсионной деятельности на территории музеев доводилась до заинтересованных лиц через организации туриндустрии. Сроки проведения такой кампании определялись необходимостью формирования туристского продукта на очередной год.

Таким образом, музеи предоставляли лицам, осуществляющим туристско-экскурсионную деятельность на территории музеев, необходимую информацию.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что в нарушение положения части 5 статьи 200 АПК РФ антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность решения по делу № К03-162/11 о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 рублей подлежат взысканию с заинтересованного лица в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Cанкт-Петербургу от 12.12.2011 по делу № К03-162/11, возбужденному по признакам нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении СПб ГБУК «Государственный музей истории Санкт-Петербурга», СПб ГБУК «Государственный музей-памятник «Исаакиевский собор», СПб ГБУК «Государственный музей-заповедник «Павловск», ФГБУК «Государственный музей-заповедник «Царское Село» ФГБУК «Государственный музей-заповедник «Петергоф».

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Cанкт-Петербургу в пользу СПб ГБУК «Государственный музей истории Санкт-Петербурга» расходы по оплате государственной пошлины в размере 2000 рублей.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения.

Судья Боровлев Д.Ю.