Гражданский кодекс часть 1

Правительство Санкт-Петербурга обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – Управление, Санкт-Петербургское УФАС) от 19.09.2018 № 1-00-34/78-03-18.

Определением суда от 05.02.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено некоммерческое партнерство «Объединение компаний индустрии услуг старшему поколению».

В судебном заседании 02.04.2019 представитель Правительства Санкт-Петербурга поддержал заявленные требования, заявителем представлены в суд дополнительные письменные пояснения.

Представитель Управления возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Третье лицо извещено, в судебное заседание представителей не направило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей третьего лица.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее:

Санкт-Петербургское УФАС России в ходе рассмотрения заявления НП «Объединение компаний индустрии услуг старшему поколению» (вх.№27835/17 от 23.11.2017) выявило в действиях Правительства Санкт-Петербурга признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившиеся в необоснованном препятствовании осуществлению хозяйственной деятельности субъектам, не имеющим пятилетний опыт работы в сфере оказания социальных услуг, путем установления в пункте 2.7 Порядка формирования и ведения реестра поставщиков социальных услуг в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1286 «О порядке формирования и ведения реестра поставщиков социальных услуг в Санкт-Петербурге» (далее – Порядок № 1286) не предусмотренного федеральным законодательством требования о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее пяти лет со дня государственной регистрации, что ограничивает право таких субъектов на включение в реестр поставщиков социальных услуг.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Управлением выдано Правительству Санкт-Петербурга предупреждение от 25.12.2017 № 78/37780/17 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым Санкт-Петербургское УФАС предупреждает Правительство Санкт-Петербурга о необходимости изменения в срок до 31 января 2018 года акта, который содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства - постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1286 «О порядке формирования и ведения реестра поставщиков социальных услуг в Санкт-Петербурге», путем исключения (изменения) установленного в пункте 2.7 Порядка формирования и ведения реестра поставщиков социальных услуг в Санкт-Петербурге требования о представлении информации, необходимой для включения поставщика социальных услуг в реестр, о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее пяти лет со дня государственной регистрации и приведения указанной нормы в соответствие с Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ (в ред. 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Поскольку предупреждение от 25.12.2017 № 78/37780/17 не было исполнено Правительством Санкт-Петербурга в установленный в нем срок, Санкт-Петербургским УФАС приказом от 13.07.2018 № 348 № 348/18 в отношении Правительства Санкт-Петербурга возбуждено дело № 10-00-34/78-03-18 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением Санкт-Петербургского УФАС от 19.09.2018 № 1-00-34/78-03-18 в действиях Правительства Санкт-Петербурга признано нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся во включении Правительством Санкт-Петербурга в пункт 2.7 Порядка № 1286 условия о представлении информации, необходимой для включения поставщика услуг в реестр, о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее пяти лет со дня государственной регистрации, не предусмотренной федеральным законодательством, применение которого может воспрепятствовать осуществлению деятельности субъектам, не имеющим пятилетний опыт работы в сфере оказания социальных услуг, может ограничить право таких субъектов на включение в реестр поставщиков социальных услуг и привести к ограничению конкуренции на рынке социальных услуг.

При этом Управление решило не выдавать Правительству Санкт-Петербурга предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в связи с принятием постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.08.2018 № 687 «О внесении изменений в Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 №1286».

Не согласившись в вынесенным Санкт-Петербургским УФАС решением и предписанием, Правительство Санкт-Петербурга обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы сторон, суд считает заявленные Правительством Санкт-Петербурга требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

Оспариваемым решением Санкт-Петербургское УФАС от 19.09.2018 № 1-00-34/78-03-18 в действиях Правительства Санкт-Петербурга признано нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся во включении Правительством Санкт-Петербурга в пункт 2.7 Порядка № 1286 условия о представлении информации, необходимой для включения поставщика услуг в реестр, о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее пяти лет со дня государственной регистрации, не предусмотренной федеральным законодательством

В соответствии с пунктом 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276, действовавшей до 27.08.2018) для включения в реестр поставщиков поставщик социальных услуг направляет в Комитет, в том числе, информацию о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее пяти лет со дня государственной регистрации.

Согласно преамбуле постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1286 «О порядке формирования и ведения реестра поставщиков социальных услуг в Санкт-Петербурге» Порядок № 1286 утвержден в рамках реализации Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 442-ФЗ).

Закон 442-ФЗ устанавливает правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания граждан, права и обязанности получателей социальных услуг, права и обязанности поставщиков социальных услуг (часть 1 статьи 1).

В соответствии со статьей 8 Закона № 442-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания относятся: правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъектах Российской Федерации в пределах полномочий, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 1); формирование и ведение реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг (пункт 7).

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Закона № 442-ФЗ поставщики социальных услуг имеют право быть включенными в реестр поставщиков социальных услуг субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 25 Закона № 442-ФЗ реестр поставщиков социальных услуг формируется в субъекте Российской Федерации.

Включение организаций социального обслуживания в реестр поставщиков социальных услуг осуществляется на добровольной основе (часть 2 статьи 25 Закона №442-ФЗ).

Часть 3 статьи 25 Закона № 442-ФЗ определяет содержание реестра поставщиков социальных услуг, устанавливает перечень информации, подлежащей включению в реестр поставщиков социальных услуг.

В частности, пунктом 14 части 3 статьи 25 Закона № 442-ФЗ установлено, что реестр поставщиков социальных услуг содержит информацию об опыте работы поставщика социальных услуг за последние пять лет.

Из положений Закона № 442-ФЗ не следует, что отсутствие опыта работы именно в сфере социального обслуживания не менее 5 лет до подачи заявки является основанием для отказа во включении претендента в реестр поставщиков социальных услуг. Ограничений на включение в реестр поставщиков социальных услуг лиц, осуществляющих деятельность менее пяти лет, Закон № 442-ФЗ не устанавливает.

При этом в силу пункта 15 части 3 статьи 25 Закона 442-ФЗ иная информация, подлежащая включению в реестр, может быть определена только Правительством Российской Федерации.

Согласно абзацу 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276, действовавшей до 27.08.2018) для включения в реестр поставщиков поставщик социальных услуг направляет в Комитет, в том числе, информацию о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее пяти лет со дня государственной регистрации.

Управление пришло к выводу о том, что содержание абзаца 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 противоречит Закону № 442-ФЗ и требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку может воспрепятствовать осуществлению деятельности субъектам, не имеющим пятилетний опыт работы в сфере оказания социальных услуг, может ограничить право таких субъектов на включение в реестр поставщиков социальных услуг и ограничить конкуренцию на рынке социальных услуг.

Суд отклоняет доводы Правительства Санкт-Петербурга об истечении установленного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции срока давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, поскольку вмененное антимонопольным органом заявителю нарушение носит длящийся характер, так как положение абзаца 11 спорного пункта 2.7 Порядка № 1286 на момент его обнаружения антимонопольным органом являлось действующим и применялось при ведении реестра поставщиков социальных услуг в Санкт-Петербурге.

Вместе с тем, как указано в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2018 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рассматриваемом случае, по мнению суда, антимонопольным органом не доказано, что положения абзаца 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276, действовавшей до 27.08.2018) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276, действовавшей до 27.08.2018) установлен перечень документов и информации, которая предоставляется поставщиком социальных услуг для включения в реестр поставщиков социальных услуг.

При этом согласно пункту 3.5 Порядка № 1286 основанием для отказа во включении поставщика социальных услуг в реестр поставщиков является представление поставщиком социальных услуг неполных и(или) недостоверных сведений и документов, указанных в пункте 2.7 настоящего Порядка.

Вместе с тем, из положений абзаца 11 пункта 2.7 и пункта 3.5 Порядка № 1286 не следует, что отсутствие у поставщика социальных услуг опыта работы не менее чем 5 лет является основанием для отказа во включение в реестр поставщиков социальных услуг. В этом случае в реестр поставщиков социальных услуг включаются сведения о фактическом опыте работы поставщика.

Ограничений на включение в реестр поставщиков социальных услуг лиц, осуществляющих деятельность менее пяти лет, Порядок № 1286 (также как и Закон № 442-ФЗ) не устанавливает

Согласно абзацу 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276, действовавшей до 27.08.2018) поставщиком социальных услуг должна быть представлена только информация о наличии опыта работы по предоставлению социальных услуг не менее чем за пять лет. При этом указанное положение Порядка № 1286 не ставит право поставщика социальных услуг на включение в реестр поставщиков социальных услуг в зависимость от наличия у него пятилетнего опыта работы.

Соответственно, спорное положение абзаца 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276, действовавшей до 27.08.2018) не создает оснований для отказа во включение в реестр поставщиков социальных услуг, не ограничивает их право на включение в реестр. Указанное положение Порядка № 1286 не препятствует осуществлению субъектами (независимо от опыта их работы) деятельности по оказанию социальных услуг.

Управлением в ходе рассмотрения дела № 1-00-34/78-03-18 не установлено и не доказано, что каким-либо поставщикам социальных услуг (в том числе подателю жалобы – НП «Объединение компаний индустрии услуг старшему поколению») было отказано во включении в реестр поставщиков социальных услуг на основании пунктов 2.7 и 3.5 Порядка № 1286 по причине отсутствия пятилетнего опыта работы по предоставлению социальных услуг.

При таких обстоятельствах, выводы Санкт-Петербургского УФАС о том, что содержание абзаца 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 не соответствует требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку может воспрепятствовать осуществлению деятельности субъектам, не имеющим пятилетний опыт работы в сфере оказания социальных услуг, может ограничить право таких субъектов на включение в реестр поставщиков социальных услуг и ограничить конкуренцию на рынке социальных услуг, не подтверждены соответствующими доказательствами и носят предположительный характер.

Антимонопольным органом не доказано, что положения абзаца 11 пункта 2.7 Порядка № 1286 (в редакции Постановления Санкт-Петербурга от 20.03.2015 № 276 приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответственно, не доказано наличие в действиях Правительства Санкт-Петербурга нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, решение Санкт-Петербургского УФАС от 19.09.2018 № 1-00-34/78-03-18 подлежит признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 19.09.2018 по делу № 1-00-34/78-03-18.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Денисюк М.И.