Гражданский кодекс часть 1

истец: Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" (адрес: Россия 125009, г МОСКВА, г МОСКВА, пер ДЕГТЯРНЫЙ 8/3; Россия 197342, Санкт-Петербург, Выборгская наб. 63 лит.А; Россия 198510, Санкт-Петербург, Петергоф, Аврора д.2, лит.Б , ОГРН: 7739550156; 1027739550156; 1027739550156 );

ответчик: Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (адрес: Россия 191023, г САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, г САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, пл ЛОМОНОСОВА 1 , ОГРН: 7843025527 );

о признании недействительным распоряжения от 09.11.2018 №07-19-495/18

при участии

- от истца: ФИО1 (представитель по доверенности от 29.12.2018)

- от ответчика: ФИО2 (представитель по доверенности от 17.09.2018)

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с исковым заявлением к Комитету по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры о признании недействительным распоряжения от 09.11.2018 №07-19-495/18.

Определением суда от 22.02.2019 исковое заявление принято к производству, назначено предварительное и основное судебное заседание.

В судебном заседании представитель истца поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель ответчика против удовлетворения заявленных требований возражал, представил в материалы дела отзыв.

В соответствии с п. 4 ст. 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд перешел из предварительного в основное судебное разбирательство.

Исследовав материалы настоящего дела и оценив собранные по делу доказательства в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, арбитражный суд установил следующее.

Распоряжением Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры от 09.11.2018 № 07-19-495/18 утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Батарея северная № 6», включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Объект культурного наследия федерального значения «Батарея северная № 6», расположенный по адресу: Санкт-Петербург, <...> Северный форт, литера А на основании совместного распоряжения Министерства культуры и Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 29.12.2001 № 13/3749-р закреплен на праве оперативного управления за Федеральным государственным бюджетным учреждением культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры».

24.02.2016 между Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Санкт-Петербурге и Агентством подписан акт приема-передачи Объекта.

Впоследствии за Агентством зарегистрировано право оперативного управления, о чем выдано свидетельство от 17.03.2016.

Агентство является лицом, на которое возлагается исполнение требований утвержденного Распоряжением КГИОП охранного обязательства.

24.04.2017 Агентство направило в адрес КГИОП обращение (исх. № 317), в котором просило подготовить и направить в адрес Агентства охранное обязательство на Объект.

24.05.2017 в ответном письме с исх. № 01-25-4173/17-0-1 КГИОП сообщил Агентству о том, что Объект включен в план подготовки и утверждения охранных обязательств на 2017 год. Также КГИОП указал, что акт осмотра технического состояния Объекта будет направлен в адрес Агентства в срок до 01.08.2017.

06.06.2017 комиссией, в состав которой вошли представители Агентства и КГИОП составлен акт отнесения Объекта к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии.

Данный акт направлен КГИОП в адрес Агентства 10.07.2017.

17.08.2017 КГИОП направил Агентству уведомление (исх. № 07-20-360/17-3-0) о необходимости обеспечения доступа к Объекту 21.09.2017, мотивируя необходимостью установления требований охранного обязательства и составления акта технического состояния.

20.09.2017 Агентство направило в адрес КГИОП письмо (исх. № 782) с просьбой о выдаче указанного акта.

13.10.2017 в письме с исх. № 01-25-11884-1 КГИОП сообщил о том, что акт обследования состояния Объекта будет направлен Агентству после подготовки охранного обязательства в соответствии с уведомлением от 26.07.2017 № 07-20-360/17. При этом КГИОП повторно направил в адрес Агентства акт отнесения Объекта к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии от 06.06.2017.

20.12.2017 в письме с исх. № 01-25-25763-1 КГИОП сообщил Агентству о том, что распоряжение об утверждении предмета охраны Объекта (охранное обязательство) будет направлено в адрес Агентства в первом квартале 2018 года.

По окончании обозначенного срока охранное обязательство утверждено не было.

06.07.2018 Агентство вновь обратилось в КГИОП с обращением (исх. № 644), в котором просило ускорить подготовку охранного обязательства с целью реализации программы по передаче объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, в аренду по программе «Аренда объекта культурного наследия за 1 рубль».

Содержащие аналогичную просьбу обращения направлялись Агентством в адрес КГИОП 15.10.2018 (исх. № 971) и 29.10.2018 (исх. № 1036).

01.11.2018 КГИОП направил Агентству письмо (исх. № 01-25-22606/18-01), в котором, ссылаясь на проведение подготовки охранного обязательства и необходимость актуализации акта технического состояния Объекта, просил обеспечить доступ к нему своих специалистов.

02.11.2018 с целью проведения осмотра на Объект был организован совместный выезд Агентства, КГИОП и сотрудников прокуратуры г Кронштадта.

09.11.2018 КГИОП издано Распоряжение об утверждении охранного обязательства.

В соответствии с последним на Агентство возлагается обязанность по выполнению работ по сохранению объекта культурного наследия, определенных КГИОП на основании акта технического состояния объекта культурного наследия, составленного в порядке, установленном п. 2 ст. 47.2 Федерального закона № 73-ФЗ: в течение 60 месяцев со дня утверждения охранного обязательства актом КГИОП на основании задания и разрешения КГИОП выполнить консервацию, ремонт и реставрацию объекта культурного наследия, в соответствии с проектной документацией, согласованной с КГИОП (в том числе восстановить 8(восемь) пушечных стволов и выполнить установку на историческое место зубчатого колеса погрузочного крана (п. 25).

Считая указанное распоряжение незаконным, Учреждение обратилось для признания распоряжения недействительным.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт признается судом недействительным, если он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права обратившегося лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании подпунктов 2, 3 пункта 1 статьи 9.2 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ) КГИОП уполномочен осуществлять государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения и федеральный надзор за их состоянием, тем самым в том числе и в отношении Объекта.

В силу пункта 1 статьи 33 Закона 73-ФЗ объекты (выявленные объекты) культурного наследия культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно подпунктам 4,10 пункта 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе установление ограничений (обременении) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия путем утверждения охранного обязательства собственников и иных законных владельцев объекта культурного наследия, а также установление предмета охраны объекта культурного наследия и границ его территории.

Подготовка и утверждение охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия осуществляется в соответствии с требованиями статьи 47.6 Закона 73-ФЗ и приказа Министерства культуры РФ от 01.07.2015 № 1887 «О реализации отдельных положений статьи 47.6 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) (вместе с «Порядком подготовки и утверждения охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия...)».

Заявитель, обосновывая незаконность Распоряжения 07-19-495, полагает, что подготовленный КГИОП акт технического состояния Объекта от 02.11.2018 выполнен с нарушением сроков, установленных Административным регламентом по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за состоянием объектов культурного наследия регионального значения и проведению один раз в пять лет обследования состояния и фотофиксации указанных объектов в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения объектов культурного наследия, утвержденным распоряжением: КГИОП от 19.08.2013 №10-387.

Указанные правовые акты, как и иная нормативная документация в области охраны объектов культурного наследия, не содержат требования к срокам, в рамках которых должны быть разработаны и утверждены охранные обязательства собственников и иных владельцев объектов культурного наследия, находящихся в границах территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Как сообщает ответчик в своем отзыве, значительное количество объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга (в 2017 году - 6070, в 2018 году - 6142) работа по утверждению охранных обязательств осуществляется в КГИОП на плановой основе в соответствии с ежегодным приказами КГИОП об утверждении списков объектов культурного наследия, в отношении которых планируется утверждение охранного обязательства.

24.04.2017 в КГИОП поступило письмо АУИПИК о подготовке и направлении в его адрес охранного обязательства по сохранению Объекта, по результатам рассмотрения которого КГИОП (от 24.05.2017 № 01-25-4173/17-0-1) сообщил указанному юридическому лицу о включении Объекта в план подготовки и утверждения охранных обязательств на 2017 год (приказ КГИОП от 17.02.2017 № 41-п об утверждения перечня объектов, в отношении которых в 2017 году осуществляется подготовка и утверждение охранных обязательств).

В ходе подготовки проекта охранного обязательства Объекта письмом от 17.08.2017 КГИОП уведомил Заявителя о дате осмотра Объекта 21.09.2017 и необходимости предоставления в силу пункта 2 статьи 47.2 Закона 73-ФЗ его мнения относительно состава (перечня), видов работ по его сохранению, а также сроков их выполнения и условий доступа к Объекту граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (периодичность, длительность и иные характеристики доступа).

В результате проведенного осмотра Объекта в дату, указанную в данном письме (21.09.2017), представителями КГИОП было зафиксировано на фотоматериалах, а также в соответствующем акте (в соответствии с Распоряжением 10-455) техническое состояние Объекта, которое не содержало сведений об отсутствии на нем восьми пушечных стволов и зубчатого колеса погрузочного крана.

Созданная в силу приказа КГИОП от 17.02.2017 № 41-п процедура подготовки проекта охранного обязательства и его утверждения, предусмотренная Приказом 1887, не была завершена в связи с отсутствием на указанную дату утверждённых КГИОП предметов охраны Объекта, которые являются неотъемлемой частью охранного обязательства и их отсутствие в силу подпункта 6 пункта 2 статьи 18, пункта 1 статьи 42, подпункту 3 пункта 1 статьи 47.3 Закона 73-ФЗ будет препятствовать надлежащей реализации государственной охраны объектов культурного наследия и исполнению требований охранного обязательства, в том числе в части выполнения работ по сохранению Объекта, что также отражено в определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.02.2017 № 305-ЭС16-21353.

Установление предмета охраны, подлежащего обязательному сохранению, в рамках реализации механизма государственной охраны объектов культурного наследия, обеспечивает сохранность историко-культурной и иной ценности памятника и его подлинного исторического облика в целях соблюдения права граждан Российской Федерации на доступ к объектам культурного наследия и реализации их конституционной обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

После сообщений в средствах массовой информации сведений о пропаже с Объекта восьми пушечных стволов и зубчатого колеса погрузочного крана КГИОП был организован на основании письма от 15.10.2018 № 01-25-22606/18-0-0 повторный осмотр Объекта и составлен актуализированный акт осмотра его технического состояния, который содержал сведения об отсутствии указанных элементов.

Согласно пункту 6.3. приложения 2 к Приказу 1887 акт технического состояния объекта культурного наследия составляется по форме и в порядке, установленным соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Распоряжением КГИОП от 07.09.2016 № 10-455 «Об утверждении порядка составления акта технического состояния объекта культурного наследия и форм актов технического состояния объектов культурного наследия» установлена форма акта технического состояния, составляемого в рамках подготовки проекта охранного обязательства, и порядок его выполнения.

Согласно подпункту 14 пункта 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ к государственной охране объектов культурного наследия относится также обследование и фотофиксация один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности.

Порядок исполнения указанной государственной функции установлен Регламентом.

Согласно пункту 2 Распоряжения 10-455 порядок подготовки акта технического состояния объекта культурного наследия и его форма не распространяется на правоотношения связанные с обследованием объекта культурного наследия один раз в пять лет, осуществляемым в силу подпункта 14 пункта 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ в рамках государственной охраны объектов культурного наследия и с осуществлением государственного надзора за объектами культурного наследия в случае получения сведений о его ненадлежащем состоянии, порядок проведения которых урегулирован иными нормативными актами КГИОП.

Тем самым, учитывая, что проведение один раз в пять лет обследования состояния объекта культурного наследия и утверждение охранного обязательства являются различными по своему содержанию и смыслу государственными функциями в рамках государственной охраны объектов культурного наследия, а также наличие Приказа 1887, Распоряжения 10-455 и его пункта 2, исключают правовые основания для применения положений Регламента, в том числе сроков, установленных в нем, к процедуре подготовки акта технического состояния объекта культурного наследия в рамках охранного обязательства.

Также следует отметить, что требования и условия охранного обязательства в силу Приказа 1887 устанавливаются с учетом технического состояния объекта культурного наследия и в случае, если охранное обязательство будет основано на сведениях об Объекте не соответствующих фактическим на дату его утверждения, такой документ не будет отвечать требованиям объективности, законности, а также будет противоречить государственной охране объектов культурного наследия, что повлечет его обжалование со стороны собственников и иных законных владельцев объектов культурного наследия в судебном порядке.

Данная позиция об обязательном наличии актуализированных сведений о техническом состоянии объекта культурного наследия при подготовке охранного обязательства нашла свое отражение и закрепление в судебной практике, а именно: в решении Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 01.03.2017 по делу №2-425/2017 и апелляционном определение Санкт-Петербургского городского суда от 13.06.2017 № 33-11751/2017.

Таким образом, ответчик довод Заявителя о том, что акт технического состояния Объекта от 02.11.2018 подготовлен с нарушением сроков, установленных Регламентом, и при наличии сведений о техническом состоянии Объекта от 21.09.2017 имеет неправомерный характер, что влечет незаконность самого охранного обязательства, утвержденного Распоряжением 07-19 -495, считает необоснованным и противоречащим действующим правовым нормам.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ, статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 12.07.2007 № 333-64 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге», пунктом 8 Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры РФ от 13.01.2016 № 28 (далее - Приказ 28), пунктами 3.12, 4.4 Положения о КГИОП, утвержденного постановлением Правительства от 28.04.2004 № 651, установление предмет охраны объекта культурного наследия является отдельной процедурой, реализуемой КГИОП в рамках государственной охраны объектов культурного наследия путем издания правового акта об утверждении предмета охраны памятника либо ансамбля.

Так, нормы законодательства в том числе Приказ 28 не регламентирует и не устанавливают сроки, в соответствии с которыми орган охраны объектов культурного наследия, реализуя полномочие по установлению и утверждению предмета охраны объекта культурного наследия, принимает решение об его утверждении.

Ограничение конкретными сроками процедуры установления предмета охраны, осуществляется органом охраны объектов культурного наследия и обусловлено особенностями технического состояния объекта культурного наследия, необходимостью реализации работ по его сохранению, необходимостью включения памятников и ансамблей в государственные программы по сохранению объектов культурного наследия, условия которых требуют в обязательном порядке наличие утвержденного предмета охраны, а также целями государственной охраны объектов культурного наследия, направленными на предотвращение повреждения объектов культурного наследия, их разрушения или уничтожения, изменения их облика.

Продление сроков утверждения охранного обязательства в отношении Объекта, указанно в письмах КГИОП от 20.12.2017 № 01-25-15763/17-0-1 и от 01.11.2018 № 01-25-22606/18-0-1, объясняется спецификой Объекта, выраженной в его нахождении в водах Финского залива и отдаленность от берегов материковой части Санкт-Петербурга, тем самым, ограничивающая доступность к нему исключительно в навигационный период и только водным транспортом.

Ответчик утверждает, что такое обстоятельство при отсутствии нормативно установленных требований к срокам утверждения охранного обязательства и предмета охраны объектов культурного наследия не может быть основанием для признания действии КГИОП по утверждению предмета охраны Объекта неправомерными.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 18 Закона 73-ФЗ предметом охраны объекта культурного наследия является описание его особенностей, являющихся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению.

Согласно пункту 4 Приказа 28 материалы по обоснованию проекта предмета охраны объекта культурного наследия формируются на основании историко-культурных исследований, заключений государственных историко-культурных экспертиз, иных документов и материалов, позволяющих определить предмет охраны объекта культурного наследия (аннотированной иконографии, историко-архитектурных опорных планов, графических материалов, исторических справок, материалов, содержащих информацию о ценности объекта с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры).

При этом в силу пункта 6.5. Приказа 28 техническое состояние объекта культурного наследия и его отдельных элементов не влияет на состав предмета охраны объекта культурного наследия.

Таким образом, перечисленные положения Приказа 28, не запрещают включение в предмет охраны объекта культурного наследия его отсутствующих элементов, исторически связанных с ним и формирующим его историко-культурную ценность, которая является основанием для включения объекта культурного наследия в Реестр.

Тем самым, наличие в предмете охраны Объекта, утвержденного Распоряжением 452, фактически отсутствующих восьми пушечных стволов соответствует законодательству, что указывает на законность принятого КГИОП решения в части установления и утверждения предмета охраны Объекта и необоснованность по этому вопросу доводов Заявителя.

При этом следует отметить, что наличие восьми пушечных стволов и зубчатого колеса погрузочного крана на Объекте подтверждено актами осмотра КГИОП от 21.09.2017, от 28.05.2018 и 06.07.2017.

Таким образом, зафиксированный в акте технического осмотра от 02.11.2018, а также в акте мероприятия по контролю за соблюдением обязательных требований, составленным в соответствии с требованиями статьи 11 Закона 73-ФЗ, факт утраты данных элементов, произошел в связи с ненадлежащим соблюдением и исполнением Заявителем, возложенной в силу пункта 11 статьи 47.6 Закона 73-ФЗ на него обязанности по содержанию, сохранению и использованию Объекта, предусмотренной статьями 47.2-47.3 Закона 73-ФЗ.

Виновность Заявителя в нарушении требований сохранения и использования объектов культурного наследия, выразившемся в утрате элементов Объекта, являющихся его предметом охраны, подтверждена постановлением Кронштадтского районного суда Санкт-Петербурга по делу №5-5/2019 о признании АУИПИК виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.13 КоЛИ РФ, и назначении штрафа в сумме 200 000 рублей, вступившим в законную силу 02.04.2019 в результате рассмотрения Санкт-Петербургским городским судом апелляционной жалобы Заявителя, в удовлетворении которой, указанным судебным органом было отказано.

Согласно статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» должностное лицо выявившее нарушение требований законодательства должно принять меры по его устранению и обеспечить контроль за устранением выявленных нарушений.

Таким образом, включение в условия охранного обязательства, утвержденного Распоряжением 07-19-495, требований по проведению работ по сохранению Объекта, предусматривающих в том числе восстановление утраченных по вине Заявителя элементов, входящих в его предмет охраны, является мерой, направленной на устранение выявленных в рамках государственного надзора нарушений и соблюдение требований государственной охраны объектов культурного наследия, применение которой не противоречит действующим нормам законодательства в области охраны объектов культурного наследия и законодательства, регламентирующего порядок реализации надзорно-конрольных полномочий.

Учитывая вышеизложенное, суд полагает не подлежащими удовлетворению

Расходы по уплате госпошлины подлежат оставлению на истце в соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

Арбитражный суд решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Егорова Д.А.