Гражданский кодекс часть 1

заявитель: Местная Администрация муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области

ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третьи лица: 1) ООО «Петергоф»

2) ООО «Исток»

об оспаривании решения и предписания от 15.01.2015 по делу №1039-04-1937-А/14

при участии

от заявителя: ФИО2, доверенность от 04.08.2015 № 607

от ответчика: ФИО3, доверенность от 13.04.2015 №04/1460

от третьих лиц: 1) не явился, извещен

2) ФИО4, доверенность от 22.05.2015

установил:

Местная Администрация муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением (с учетом уточнений) о признании недействительными решения и предписания от 15.01.2015 по делу №1039-04-1937-А/14 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее – Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Петергоф» (далее – ООО «Петергоф») и общество с ограниченной ответственностью «Исток» (далее – ООО «Исток»).

В судебном заседании представитель Администрации требования поддержал, представитель Управления против удовлетворения требований заявителя возражал. Представитель ООО «Исток» поддержал доводы Администрации.

ООО «Петергоф» о времени и месте судебного заседания надлежащим образом извещено, однако представителя в судебное заседание не направило, что согласно части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено без участия ООО «Петергоф».

Суд, исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, установил следующее.

Дело о нарушении антимонопольного законодательства №1039-04-1937-А/14 возбуждено Управлением по результатам рассмотрения заявления ООО «Петергоф», поступившего из прокуратуры Ломоносовского района.

15.01.2015 Управлением изготовлено решение в полном объеме (резолютивная часть объявлена 24.12.2014). Согласно решению Управление признало в действиях Администрации нарушение части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

15.01.2015 заявителю выдано предписание №1039-04-1937-А/14 в срок до 19.02.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в создании дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг, и в ограничении доступа к участию в торгах на право осуществления работ по благоустройству муниципальных кладбищ, а именно:

- в срок до 19.02.2015 исключить из договора от 28.06.2011 №РУ-1 пункты, предоставляющие ООО «Исток» приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению Муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, а также исключить пункты, возлагающие на ООО «Исток» обязанности и функции, не входящие гарантированный перечень услуг по погребению:

предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище);

текущее содержание и благоустройство кладбища;

услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.

Считая решение и предписание от 15.01.2015 по делу №1039-04-1937-А/14 незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений государственных органов необходимо одновременное наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В соответствии с п. 22 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), Областным законом Ленинградской области от 10.07.2014 N 48-оз «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

В соответствии с п. 17. ст. 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

Отношения, связанные с погребением умерших регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон
№ 8-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В статье 29 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно распоряжению Правительства Ленинградской области от 03.09.1996 №894/12р «О создании единой специализированной службы по вопросам похоронного дела в районах и городах Ленинградской области» постановлением Главы администрации муниципального образования «Ломоносовский район» от 09.10.1997 № 468 для оказания ритуальных услуг населению Ломоносовского района Ленинградской области создана специализированная служба по вопросам похоронного дела - ООО «Исток». Учредителем ООО «Исток» является орган местного самоуправления муниципального района.

В связи с тем, что на территории МО Большеижорское городское поселение не создавались специализированные службы по вопросам похоронного дела и в целях координации работ по повышению качества ритуального обслуживания населения между ООО «Исток» и Администрацией заключен договор №РУ-1 от 28.06.2011 на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших, последующим содержанием захоронений.

При анализе данного договора Управление установило, что в него включены пункты, предоставляющие ООО «Исток» приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования Большеижорское городское поселение. Так, в силу пункта 1.4. договора ООО «Исток» предоставлено приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования на территории кладбища муниципального образования по прейскуранту, согласованному с муниципальным образованием. Согласно пункту 2.4.4. договора ООО «Исток» наделено преимущественным правом оказывать ритуальные услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища установку или замену памятников, оград и других надмогильных сооружений, их обслуживание. При этом в данном пункте указано, что если заказчики привлекают другую специализированную организацию, заказчики вносят на счет ООО «Исток» взнос на содержание кладбища в соответствии с прейскурантом ООО «Исток».

Вместе с тем из материалов дела следует и антимонопольным органом не оспаривается, что пункт 2.2.4 исключен 14.03.2014 из договора после заключения дополнительного соглашения от 14.03.2014. При этом дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено Управлением 12.11.2014.

Следовательно, на момент возбуждения дела ООО «Исток» уже не было наделено по договору преимущественным правом оказывать ритуальные услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища.

Что касается пункта 1.4, то он также исключен из договора 20.12.2014 в связи с заключением дополнительного соглашения от 20.12.2014. При этом следует отметить, что содержание указанного в пункте 1.4 приоритетного права общества оказывать комплекс ритуальных услуг приведено в пункте 2.2.4 договора, в связи с чем в отсутствие в договоре с 14.03.2014 условия, содержащегося в пункте 2.2.4, сам по себе пункт 1.4 носит декларативный характер и фактически никаких последствий за собой не имеет.

Доказательств того, что с 14.03.2014 и на момент возбуждения дела ООО «Исток» фактически пользовалось преимущественным правом в осуществлении хозяйственной деятельности на рынке ритуальных услуг по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, в деле отсутствуют и Управлением не представлены.

В связи с этим доводы Управления о том, что Администрацией в нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ были созданы дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг, суд считает несостоятельными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона № 8 супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Согласно пункту 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы (пункт 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ).

Как следует из статьи 12 Закона № 8-ФЗ, при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1).

Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (пункт 2).

Услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение.

Стоимость указанных услуг определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (пункт 3).

В данном случае Управление считает, что в договоре предусмотрены обязанности и функции ООО «Исток», не входящие в вышеприведенный гарантированный перечень услуг по погребению, а именно: предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище); текущее содержание и благоустройство кладбища; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.

Так, пунктом 2.3.2 договора на ООО «Исток» возложена обязанность обеспечивать ведение и сохранность книги регистрации захоронений на кладбище. В соответствии с пунктом 2.3.10 договора ООО «Исток» обязано обеспечивать внесение записи о произведенном захоронении в архивную книгу регистрации с указанием предоставленного участка в день захоронения и ставить оттиск штампа на первичном гербовом свидетельстве о смерти. На повторных свидетельствах о смерти и копиях штамп не ставится. В случае захоронения по повторному свидетельству о смерти, ответственным лицом ООО «Исток» заказчику может выдаваться заверенная штампом ООО «Исток» выписка из книги регистрации захоронений.

В согласованный с Администрацией прейскурант цен на оказание ООО «Исток» ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших на Большеижорском кладбище, входят такие услуги, как отвод места на кладбище, выдача справки с выходом на кладбище с целью проверки состояния захоронения и подтверждения захоронения на конкретном кладбище.

Из решения и отзыва Управления видно, что несогласие антимонопольного органа с правом общества оказывать данные услуги вызвано тем, что функции по предоставлению места на кладбище (отвод места на кладбище), а также по ведению учета захоронений должна осуществлять Администрация, а не общество.

Между тем согласно пояснениям Администрации и общества определение ООО «Исток» наличия свободного места на кладбище и возможности осуществить погребение на основании волеизъявления умершего в соответствии с оформленными заказами носит исключительно технический характер при том, что для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения. Регистрация захоронений на кладбище ведется обществом с целью упорядочения и идентификации (инвентаризации) мест погребения. В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, деятельность общества по регистрации захоронений не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса.

В связи с этим заявитель и общество полагают, что наделение ООО «Исток», как специализированной службы по вопросам похоронного дела, данными функциями не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции.

С учетом указанных доводов суд находит ошибочными выводы Управления о том, что Администрация наделяла ООО «Исток» функциями органа местного самоуправления. Доказательств того, что возложение на ООО «Исток» указанных функций могло создать преимущественные условия для деятельности общества как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, в деле отсутствуют и Управление не представлены.

Что касается текущего содержания и благоустройство кладбища, Управление считает, что Администрации следовало отобрать организацию для проведения данных работ по результатам проведения конкурса. Тот факт, что торги на выполнение работ, оказание услуг по благоустройству муниципальных кладбищ и содержанию мест захоронений в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе Администрацией не проводилась, не допустило, по мнению заинтересованного лица, конкуренцию среди неограниченного круга хозяйствующих субъектов за право участвовать в торгах, что нарушает часть 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений.

Между тем, в данном случае торги на выполнение работ (оказанию услуг) по благоустройству муниципального кладбища и содержанию мест захоронений Администрацией не проводились, и как следствие ею не могли быть совершены действия, приводящие к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

В статье 17 Закона № 135-ФЗ установлены требования к торгам, и как следствие, нарушение данной нормы может быть в принципе допущено только при проведении торгов. Если же торги не проводились (как, например, в данном случае), то сам по себе факт того, что работы по благоустройству муниципального кладбища и содержанию мест захоронений производились специализированной организацией на основании заключенного с органом местного самоуправления договора без проведения торгов, не образует указанного в части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ нарушения. Таким образом, доводы Управления о нарушении Администрацией части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ несостоятельны.

Также следует отметить, что решением Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 19.03.2014 № 12 «О передаче органами местного
самоуправления МО Большеижорское городское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области осуществления своих полномочий в части, касающейся организации ритуальных услуг населению, органам местного
самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области» отдельные полномочия Большеижорского городского поселения МО Ломоносовский район Ленинградской области в части, касающейся организации ритуальных услуг населению в границах «Поселения», а именно: обеспечение прав граждан на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению умерших (погибших); на погребение умерших, не имеющих родственников; на погребение умерших, личность которых не установлена, специализированной службой по вопросам похоронного дела Муниципального района, на которую, в соответствии с
действующим законодательством, возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, переданы МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области.

В данном решении указано, что в случае согласия органов местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район администрации МО Большеижорское городское поселение следует поручить разработать и заключить с Главой администрации МО Ломоносовский муниципальный район
Соглашение о передаче органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области вышеуказанных полномочий Большеижорского городского поселения МО Ломоносовский район Ленинградской области в части, касающейся организации ритуальных услуг населению в границах «Поселения».

Передавались ли фактически указанные полномочия Администрацией органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, Управлением при рассмотрении дела не выяснялось. Факт того, что в случае если полномочия Администрацией все же были переданы МО Ломоносовский муниципальный район, каким образом осуществлялось взаимодействие между Администрацией, ООО «Исток» и МО Ломоносовский муниципальный район с учетом уже заключенного договора №РУ-1 от 28.06.2011, антимонопольным органом не устанавливалось. Оценка данных обстоятельств в оспариваемом решении отсутствует, из решения не следует, что Управление устанавливало, какой именно орган местного самоуправления с учетом решения Совета депутатов от 19.03.2014 № 12 на момент возбуждения антимонопольного дела занимался организацией ритуальных услуг населению в границах муниципального Большеижорское городское поселение.

Принимая во внимание изложенное в совокупности, суд считает, что основания для принятия оспариваемых решения и предписания в отношении заявителя Управлением не доказаны, в связи с чем данные акты подлежат признанию недействительными, а требования Администрации – удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.01.2015 № Р/04/8 и предписание от 15.01.2015 № П/04/3 по делу №1039-04-1937-А/14.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения.

Судья Галкина Т.В.