Гражданский кодекс часть 1

Общество с ограниченной ответственностью «Навигатор-СБС» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточнив в судебном заседании требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании незаконным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 10.04.2013 по делу №Т12-50/13 и об обязании УФАС устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества путем выдачи предписания ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга».

Определением от 03.06.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самострельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное унитарное предприятие «Водоканал Санкт-Петербурга» (далее – заказчик).

В судебном заседании представитель Общества поддержал заявленные требования. Представители УФАС и ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» против удовлетворения заявленных требований возражали, считая оспариваемое решение законным и обоснованным.

Суд рассмотрел дело по представленным в нем материалам и доводам, изложенным представителями сторон в судебном заседании.

Как видно из материалов дела, 01.03.2013 ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» разместило на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://www.zakupki.gov.ru извещение о проведении закупки способом предварительного квалификационного отбора (далее – ПКО) №31300170190 на предмет: «Комплекс работ по проектированию, строительству и реконструкции сетей водоснабжения и водоотведения для обеспечения подключения новых объектов в зонах влияния водопровода: Южная водопроводная станция, Северная водопроводная станция, Главная водопроводная станция, ФИО4 водопроводная станция, Юго-Западных пригородов, Северных пригородов и в зонах бассейнов канализования: ЦСА – Центральная станция аэрации, ССА – Северная станция аэрации, ЮЗОС – Юго-западные очистные сооружения, Северных пригородов, Юго-Западных пригородов».

При организации ПКО №31300170190 ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», руководствовался следующими документами:

- положениями Федерального закона №223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон №223-ФЗ);

- Положением об организации закупок товаров, работ, услуг за счет собственных средств ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», утвержденным приказом генерального директора ФИО5 от 30.12.2011 №218 (далее – Положение);

- Документацией для проведения предварительного квалификационного отбора участников для участия в процедуре закупки на право заключения договоров на тему: «Комплекс работ по проектированию, строительству и реконструкции сетей водоснабжения и водоотведения для обеспечения подключения новых объектов в зонах влияния водопровода: Южная водопроводная станция, Северная водопроводная станция, Главная водопроводная станция, ФИО4 водопроводная станция, Юго-Западных пригородов, Северных пригородов и в зонах бассейнов канализования: ЦСА – Центральная станция аэрации, ССА – Северная станция аэрации, ЮЗОС – Юго-западные очистные сооружения, Северных пригородов, Юго-Западных пригородов», утвержденной заместителем генерального директора по капитальному строительству и инвестициям ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» ФИО6 от 01.03.2013 (далее – Документация).

Положение и Документация были размещены ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» на сайте закупок вместе с извещением.

12.03.2013 ООО «Навигатор-СБС» обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу с жалобой на действия ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» при проведении предварительного квалификационного отбора участников закупки, а именно установление требования в пункте 9 «Квалификационные требования» раздела 2 «Требования к участникам» Инструкции, являющейся неотъемлемой частью документации ПКО №31300170190: «В случаях, когда в адрес заказчика на участника предварительного квалификационного отбора поступали обоснованные жалобы (3 и более) в отношении выполнения работ собственными (и/или привлеченными) силами на объектах заказчика в текущем или прошедшем календарном году, организатор размещения заказа имеет право признать данную организацию не прошедшей предварительный квалификационный отбор».

Решением Санкт-Петербургского УФАС России от 10.04.2013 по делу №Т12-50/13 жалоба Общества признана необоснованной.

Общество не согласилось с указанным решением и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По мнению заявителя, установив данные требования в Инструкции, заказчик предъявляет неизмеряемые требования к участникам закупки, тем самым нарушая принцип отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Разделом 8 Положения об организации закупок товаров, работ, услуг за счет собственных средств ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» предусмотрены требования к участникам размещения заказа, которые имеют «общий» характер и относятся к юридическому лицу (участнику размещения заказа) в контексте его деятельности в целом, безотносительно исполнения по договорам, заключенным с ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга».

Согласно пункту 10.1 раздела 10 «Способы размещения заказа Предприятия, условия их применения» Положения, выбор поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется с помощью следующих процедур закупки:

а) конкурс (открытый и закрытый, по итогам ПКО);

б) аукцион (открытый и закрытый, по итогам ПКО);

в) запрос ценовых котировок (открытый и закрытый, по итогам ПКО);

г) конкурентные переговоры;

д) закупка путем мониторинга цен;

е) закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), если, любая из перечисленных процедур закупок не противоречит действующему законодательству Российской Федерации на момент ее осуществления.

Согласно пункту 10.8.1 Положения предварительный квалификационный отбор – отбор участников размещения заказа, допускаемых для участия в процедуре закупки в соответствии с требованиями и критериями, установленными организатором размещения заказа. Предварительный квалификационный отбор может предшествовать процедуре закупки (или нескольких процедур).

Предварительный квалификационный отбор проводится для выявления участников размещения заказа, квалификация которых позволит участвовать в конкурсе, аукционе, запросе ценовых котировок (пункт 10.8.2 Положения), причем в тех случаях, когда организатор размещения заказа может четко определить минимальный уровень квалификации участника размещения заказа, необходимый для успешного выполнения договора (пункт 10.8.3 Положения).

Согласно пункту 10.8.4 Положения предварительный квалификационный отбор основан на удовлетворении (неудовлетворении) требований, касающихся общего и специального опыта участника размещения заказа, кадровых возможностей, оборудования, финансового состояния, которые подтверждаются участником размещения заказа при предоставлении участником размещения заказа заявки на участие в предварительном квалификационном отборе.

Разделом 2 «Требования к участникам» Инструкции, являющейся неотъемлемой частью Документации (далее – Инструкция), предусмотрено, что в настоящей процедуре может принять участие любое юридическое лицо, либо несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, деятельность которых не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

Пунктом 9 раздела 2 «Требования к участникам» Инструкции, заказчиком установлены квалификационные требования к участникам, а именно: «Предварительный квалификационный отбор основан на удовлетворении (неудовлетворении) требований, касающихся общего и специального опытов участника, кадровых возможностей, оборудования, финансового состояния, которые подтверждаются участником при заполнении форм, приложенных к квалификационной заявке участника. Заказчик оставляет за собой право на незначительные отступления, если они не оказывают существенного влияния на возможности участника, связанные с выполнением договора. При определении соответствия участника требованиям предварительного квалификационного отбора, опыт и ресурсы субподрядчиков не учитывается. В случае, если заявка подается коллективным участником, соответствие квалификационным требованиям необходимым для исполнения договора, установленные требования определяются по совокупности вышеуказанных показателей всех партнеров коллективного участника».

В пункте 9 «Квалификационные требования» раздела 2 «Требования к участникам» Инструкции заказчик установил, в том числе, следующие требования: общий опыт, специальный опыт, кадровые возможности, производственные основные фонды, привлечение субподрядчиков, отсутствие отрицательного опыта работы с Предприятием.

Согласно требованию «Отсутствие отрицательного опыта работы с Предприятием» пункта 9 «Квалификационные требования» раздела 2 «Требования к участникам» Инструкции, заказчик установил:

- «В случаях, когда в адрес заказчика на участника предварительного квалификационного отбора поступали обоснованные жалобы (3 и более) в отношении выполнения работ собственными (и/или привлеченными) силами на объектах заказчика в текущем или прошедшем календарном году, организатор размещения заказа имеет право признать данную организацию не прошедшей предварительный квалификационный отбор».

По мнению ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», такой подход к выбору участников позволяет отказать в заключении договора с организациями, которые ранее показали себя со стороны недобросовестного подрядчика.

Однако данный довод не принимается судом.

Как указано в статье 1 Федерального закона №223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу части 2 статьи 2 Закона №223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В соответствии с частью 5 статьи 3 Закона №223-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

Согласно пункту 9 части 10 статьи 4 Закона №223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона №223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Согласно части 1 статьи 3 Закона №223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе, принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Таким образом, заказчик самостоятельно устанавливает требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям, с учетом положений действующего законодательства Российской Федерации.

Кроме того, согласно части 7 статьи 3 Закона №223-ФЗ при закупке заказчик вправе установить требование об отсутствии сведений об участниках закупки в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном статьей 5 Закона о закупках, и (или) в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

При этом в соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок) запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, при проведении закупки заказчики должны указывать в документации о закупке сведения, определенные положением о закупке, с учетом требований антимонопольного законодательства, что подтверждается позицией ФАС России, изложенной в письме от 24.12.2012 № ИА/44025/12 «О направлении разъяснений по вопросам применения Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона №223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:

1) информационная открытость закупки;

2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных

ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Исследовав материалы дела, суд считает, что установленное заказчиком требование не соответствует целям и принципам, указанным в Законе №223-ФЗ, поскольку заказчик может произвольно и субъективно ограничивать состав участников закупки, не способствует развитию добросовестной конкуренции и не направлено на эффективное расходование денежных средств.

Исходя из принципа правовой определенности, заказчик обязан четко обосновывать случаи возможного отстранения участника или отказа в заключении с ним договора, а сам участник должен представлять по каким критериям и параметрам будет оцениваться его заявка.

Вместе с тем, из оспариваемого положения не ясно, какие жалобы учитываются заказчиком при рассмотрении заявки, жалобы каких лиц и в какие органы имеются в виду, не определен порядок признания жалобы обоснованной, не установлены критерии обоснованности жалобы.

Следовательно, установив данное требование в Инструкции, заказчик предъявляет к участникам закупки неизмеримые требования, так как им не установлен порядок и критерии оценки заявки участника по данному показателю, что является нарушением принципа, установленного частью 1 статьи 3 Закона №223-ФЗ.

Кроме того, из текста данного требования следует, что в случае выявления трех обоснованных жалоб на участника закупки, организатор размещения заказа имеет право признать данную организацию не прошедшей предварительный квалификационный отбор.

По смыслу данного положения, организатор закупки имеет право отклонить заявку одного из участников, и не отклонить другую заявку, что также не соответствует части 6 статьи 3 Закона №223-ЗФ, поскольку не обеспечивает равное применение данного требования в отношении всех участников закупки.

Отсутствие в документации порядка оценки и сопоставления заявок противоречит целям Закона №223-ФЗ, поскольку объявление публичной процедуры, когда участникам закупки неизвестен порядок, при котором та или иная заявка участника признается победившей на конкурсе, препятствует развитию добросовестной конкуренции и способствует ограничению возможности участия юридических и физических лиц в закупке, создает условия для злоупотреблений со стороны организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Следовательно, оценка предложений по данному критерию в нарушение положений Закона №223-ФЗ и Закона № 135-ФЗ может приводить к созданию преимущественных условий для отдельных участников предварительного квалификационного отбора.

Также, Законом №223-ФЗ предусмотрен специальный инструмент для определения недобросовестных участников закупок – реестр недобросовестных поставщиков (статья 5 Закона).

В реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках закупки, уклонившихся от заключения договоров, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими договоров.

Сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных поставщиков, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте без взимания платы.

В части 5 пункта 6 «Обязательные требования к участникам» раздела 2 «Требования к участникам» заказчик установил, что сведения об участнике должны отсутствовать в реестре недобросовестных поставщиков.

Отсутствие организации в данном реестре должно служить подтверждением добросовестности и порядочности организации.

Таким образом, судом установлено, что антимонопольный орган не исследовал доводы жалобы Общества надлежащим образом, не дал оценку обстоятельствам, изложенным в жалобе, и неправомерно ее отклонил, что является основанием для признания решения Управления недействительным.

При этом требование заявителя об обязании УФАС устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества путем выдачи предписания ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» подлежит отклонению.

Согласно части 9 статьи 17 Закона № 135-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов антимонопольный орган вправе: выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов; выдать указанным в части 1 названной статьи лицам обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации; обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным.

Таким образом, данной статьей установлено право антимонопольного органа выдать предписание, а не обязанность. Кроме того, в соответствии с пунктом 3.41 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденного приказом ФАС России №498 от 24.07.2012, предписание изготавливается на основании принятого решения о выявлении нарушений законодательства Российской Федерации.

Однако в данном случае решение о нарушении законодательства антимонопольным органом не принято, поэтому отсутствует основание для выдачи предписания.

На основании изложенного, требования заявителя в данной части удовлетворению не подлежат.

В соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ и разъяснениями, содержащимися в пункте 5 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации», уплаченная Обществом государственная пошлина в размере 2000 рублей взыскивается в его пользу непосредственно с Управления как со стороны по делу о признании действий и решений государственного органа незаконными.

Согласно статье 104 АПК РФ сумма излишне уплаченной заявителем государственной пошлины в размере 2000 рублей подлежит возврату Обществу в порядке, предусмотренном статьей 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 104, 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 10.04.2013 по делу №Т12-50/13.

Отказать в удовлетворении требования обществу с ограниченной ответственностью «Навигатор-СБС» об обязании Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу выдать предписание ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга».

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в пользу общества с ограниченной ответственностью «Навигатор-СБС» 2000 рублей судебных расходов по оплате государственной пошлины.

Выдать обществу с ограниченной ответственностью «Навигатор-СБС» справку на возврат из федерального бюджета излишне уплаченной государственной пошлины в размере 2000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Анисимова О.В.