Гражданский кодекс часть 1

Акционерное общество "Российский научный центр "Прикладная химия (ГИПХ)" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Всеволожской городской прокуратуры (далее - городская прокуратура) от 27.05.2021 N 86 о проведении проверки.

К участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечена прокуратура Ленинградской области (далее - прокуратура области).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.08.2021, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2021, в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.06.2022 решение от 12.08.2021 и постановление от 13.12.2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Определением суда от 16.06.2022 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Санкт-Петербургская прокуратура по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (далее - спецпрокуратура).

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы заявления и дополнений к нему, представители прокуратур возражали против его удовлетворения.

Как следует из материалов дела, городской прокуратурой принято решение от 27.05.2021 N 86 о проведении проверки по соблюдению Обществом законодательства о промышленной безопасности при эксплуатации производственного корпуса 029, находящегося по адресу: Ленинградская обл., Всеволожский р-н, г.п. им. Морозова, ул. Чекалова, д. 3.

Общество, полагая, что у городской прокуратуры в отношении него отсутствовали полномочия по осуществлению надзорных мероприятий, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения, действия (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (пункт 1 статьи 21 Закона N 2202-1).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона N 2202-1 проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона N 2202-1 прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, использует полномочия, предусмотренные статьей 22 названного Закона.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона N 2202-1 решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В силу абзаца 3 части 1 статьи 22 Закона N 2202-1 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в том числе, требовать от органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 Закона N 2202-1.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации в от 17.02.2015 N 2-П, возложение Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти.

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

С учетом изложенного, действия прокуратуры по проведению проверки в соответствии с Законом N 2202-1 сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы органа или должностного лица, в отношении которых она проводилась.

Общество считает, что у городской прокуратуры отсутствовали основания для проведения проверки, поскольку одновременно проводилась проверка спецпрокуратурой на основании решения от 27.05.2021 № 59/1.

Как установлено судом, на основании поручения Прокуратуры Санкт-Петербурга от 18.05.2021 N 37-17-2021/317ДСП Спецпрокуратурой принято решение от 25.05.2021 N 59 о проведении проверки Общества на предмет исполнения требований Федерального закона от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а также гражданского законодательства; срок проведения проверки с 25.05.2021 по 23.06.2021.

Впоследствии на основании поручения Прокуратуры Санкт-Петербурга от 21.05.2021 N 37-17-2021/332ДСП, содержащего сведения о наличии в действиях Общества иных нарушений законов, Спецпрокуратурой в соответствии с частью 3 статьи 21 Закона N 2202-1 принято решение от 27.05.2021 N 59/1 о расширении предмета проверки для установления наличия или отсутствия нарушений требований Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона от 21.12.1994 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" при эксплуатации производственного корпуса 029, расположенного по адресу: <...>.

В рамках дела № А56-80944/2021 заявление Общества об оспаривании в том числе решения спецпрокуратуры от 27.05.2021 № 59/1 о расширении предмета проверки оставлено без удовлетворения.

Как установлено судами трех инстанций в рамках дела № А56-80944/2021, оспариваемые действия спецпрокуратуры при проведении проверки на основании решения от 27.05.2021 № 59/1 о расширении предмета проверки не нарушают законодательство, а также права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, не создают для него необоснованные препятствия для осуществления такой деятельности.

Ссылки заявителя на то, что спецпрокуратурой на основании решений от 25.05.2021 N 59 и от 27.05.2021 N 59/1 также проводилась проверка соблюдения требований законодательства о промышленной безопасности при эксплуатации Обществом производственного корпуса 029 по адресу: <...>, отклоняются судом, поскольку данные обстоятельства не свидетельствуют о нарушении прав Общества изданием городской прокуратурой решения N 86 о проведении проверки.

Из материалов дела не следует и Обществом не представлены доказательства того, что по результатам проверочных мероприятий как со стороны спецпрокуратуры, так и со стороны городской прокуратуры дважды были приняты в отношении Общества меры прокурорского реагирования.

Обществом также не представлены доказательства того, что решение городской прокуратуры о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства о промышленной безопасности при наличии решения № 59/1 привело к нарушению прав и законных интересов Общества.

Более того, как установлено судами трех инстанций в рамках дела N А56-84373/2021, Общество не допустило к проверке городскую прокуратуру и письмом от 07.06.2021 N ЕВ-3037 отказало в допуске на объект - производственное здание (корпус 029, Ленинградская обл. Всеволожский р-н, г.п. им. Морозова, ул. Чкалова, д. 3) по запросу Всеволожской городской прокуратуры от 04.06.2021 N 7-94-2021, вынесенному в рамках проверки по решению от 27.05.2021 N 86.

Доводы Общества об отсутствии у городской прокуратуры полномочий на проведение проверок в отношении Общества, деятельность которого, по мнению заявителя, поднадзорна исключительно спецпрокуратуре, отклоняются судом.

В соответствии с пунктом 2.1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" (далее - Приказ N 84) на прокуроров по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах возложен, в том числе надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами в хозяйствующих субъектах, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.06.2018 N 1311-рс (за исключением объектов Федеральной службы по техническому и экспортному контролю), в том числе в закрытых административно-территориальных образованиях и обособленных военных городках Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, на космодроме "Восточный", где проживает или работает гражданское население.

При этом, в силу пункта 2.5 Приказа N 84 при отсутствии на территории субъекта Российской Федерации специализированной прокуратуры (на правах районной) прокурорам субъектов Российской Федерации, руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо возлагать соответствующие полномочия по осуществлению надзора на прокуроров городов и районов.

Согласно пункту 7.1 Приказа N 84 надлежит практиковать проведение совместных проверок, оперативных и координационных совещаний.

При этом Приказ N 84 не содержит ограничений либо запретов для прокуратуры субъекта Российской Федерации, либо городской/районной прокуратуры в ее составе, если объект уже проверялся специализированной прокуратурой.

С учетом изложенных норм, поскольку на территории Ленинградской области отсутствует соответствующая специализированная прокуратура, то делегирование ее полномочий Всеволожской городской прокуратуре, учитывая место нахождения проверяемых объектов (пос. Морозова и пос. Кузьмоловский расположены в административных границах Всеволожского района Ленинградской области) является правомерным.

Ссылки Общества на приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 22.04.2019 N 47 "Об определении полномочий Санкт-Петербургской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах" отклоняются судом, поскольку действие указанного приказа не распространяется на прокуратуры иных субъектов Российской Федерации (в том числе на Прокуратуру Ленинградской области, к которой относится Всеволожская городская прокуратура) и не отменяет положения пункта 2.5 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 N 84.

Таким образом, решение о проведении проверки № 86 принято прокуратурой в рамках предоставленных Законом N 2202-1 полномочий по надзору за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации

Доказательства того, что принятое решение не связано с осуществлением возложенных Законом N 2202-1 на органы прокуратуры функций, в материалы дела не представлены.

При таких обстоятельствах судом не установлено необходимой совокупности предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований о признании незаконным решения о проведении проверки № 86.

Учитывая изложенное заявленные требовании не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия Решения.

Судья Петрова Т.Ю.