Решение № А56-81162/15 от 27.01.2016 АС города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г.Санкт-Петербург

03 февраля 2016 года Дело № А56-81162/2015

Резолютивная часть решения объявлена 27 января 2016 года. Полный текст решения изготовлен 03 февраля 2016 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе: судьи Калайджяна А.А.  ,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ксенофонтовой И.А.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

Открытого акционерного общества "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях"

к Северо-Европейскому Межрегиональному Территориальному Управлению по надзору за ядерной и радиационной безопасностью федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании постановления № 11-52.71/2773 от 03.08.2015

при участии

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 07.10.2015; ФИО2 по доверенности от 07.10.2015

от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности от 12.01.2016

установил:

Открытое акционерное общество "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях" в лице филиала "Дирекция строящейся Курской АЭС-2" (далее – заявитель, Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Северо-Европейского Межрегионального Территориального Управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – заинтересованное лицо, Управление) № 11-52.71/2773 от 03.08.2015.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, обеспечили явку своих представителей.

Заявитель поддержал заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения заявленных требований по мотивам, изложенным в отзыве.

Как следует из материалов дела, административным органом при проведении внеплановой проверки в период с 15.07.2015 по 24.07.2015 установлено, что Обществом в период с 16.06.2014 по 08.04.2015 производились земляные работы по подготовительному периоду строительства фундаментов энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2.

Согласно записям в общем журнале работ № 03-06/13-497-9 (раздел 3 «Сведения о выполнении работ в процессе строи­тельства») с 16.06.2014 по 08.04.2015 года были выполнены работы по разра­ботке основания грунта 4 и 5 участков механизированным способом до отметки 150,00, разработка грунта в котловане с отм. 146,000 до отм. 142,000 в/о 18А-22А/8Б-12Б. Объем разработанного грунта в котловане составляет около 2,1 млн. м3. На момент проверки дальнейшие работы приостановлены.

Заказчиком/застройщиком объекта капитального строительства «Энерго­блоки № 1, №2 Курской АЭС-2» является ОАО «Концерн Росэнергоатом» в лице филиала ОАО «Концерн Росэнергоатом» «Дирекция строящейся Курской АЭС-2», что подтверждается записями в общем журнале работ № 03-06/13-497-9 (титульные листы, раздел 4 «Сведения о строительном контроле застройщика или заказчика в процессе строительства») и договорами подряда на выполнение работ подготовительного периода сооружения Курской АЭС-2 (энергоблоки № 1, № 2) № 9/3430-Д от 30.09.2013 и на строительство Курской АЭС-2 (энер­гоблоки № 1, № 2) № 9/6204-Д от 29.12.2014.

Согласно предъявленному во время инспекции разрешению на строи­тельство от 06.12.2013 № RU 46303000-40 (с изменениями от 23.07.2014 и от 10.06.2015), выданному администрацией г. Курчатова Курской области (срок действия - до 09 апреля 2016 года) на объект капитального строительства «энергоблоки № 1, № 2 Курской АЭС-2» разрешается выполнение всех видов работ подготовительного периода за исключением земляных работ по подгото­вительному периоду строительства фундаментов энергоблоков № 1, №2 Кур­ской АЭС-2.

Разрешение на строительство, выданное ГК «Росатом» на строитель­ство «энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2» или на этап подготовительного периода, включающее земляные работы по подготовительному периоду строи­тельства фундаментов энергоблоков, не представлено. Таким образом, ОАО «Концерн Росэнергоатом» осуществляло строительство объекта капи­тального строительства «энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2», в части зем­ляных работ по подготовительному периоду строительства фундаментов энер­гоблоков, без надлежащего разрешения на строительство в нарушение ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ.

Таким образом, ОАО «Концерн Росэнергоатом» начало работы основного
 периода строительства Курской АЭС-2 в период с 16.06.2014 по 08.04.2015 без
 надлежащего разрешения на строительство.

23.07.2015 в отношении Общества должностным лицом Отдела составлен протокол № 11-52.71/2605 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Постановлением от 03.08.2015 N 11-52.71/2773 по делу об административном правонарушении Общество привлечено к ответственности в соответствии с вышеуказанной квалификацией в виде штрафа в размере 600 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, - влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона административного правонарушения состоит в со­вершении действий по осуществлению строительства, реконструкции, капи­тального ремонта объектов капитального строительства в отсутствие разреше­ния на строительство.

Согласно п. 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных право­нарушениях» субъектами ответственности за административное правонаруше­ние, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застрой­щик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляю­щие соответствующие работы, например подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществ­лению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на стро­ительство.

В соответствии с п. 13 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Доказательствами, имеющимися в деле (материалами по итогам внепла­новой целевой инспекции при рассмотрении заявлений ОАО «Концерн Рос­энергоатом» от 27.02.2015 №9/04/981 и №9/04/977 о выдаче лицензии на со­оружение ядерных установок (объект применения - энергоблоки № 1, № 2 Кур­ской АЭС-2, в том числе, журналами работ; актом проверки от 24.07.2015 № 11-51/2650; протоколом об административном правонарушении от 23 июля 2015 года № 11-52.71/2605), письмом Администрации города Курчатова Кур­ской области от 31.07.2015 № 4304, осмотром площадки размещения Курской АЭС-2 в ходе инспекции подтверждается факт совершения Обществом вменяе­мого правонарушения.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о наличии в действиях предприятия состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом предусмотрена административная ответственность, однако данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Доказательств невозможности соблюдения предприятием требований ГрК РФ в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, в материалах дела не содержится.

В силу части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Контролирующий орган, в силу прямого указания закона обязан при проведении проверки установить все фактические обстоятельства, способные повлиять на квалификацию правоотношений.

В настоящем деле суд пришел к выводу о том, что административный орган представил достаточные доказательства виновности предприятия по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Учитывая изложенное, наличие в действиях (бездействии) заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, подтверждено материалами дела.

Нарушений порядка производства по делу об административном правонарушении, установленного КоАП РФ, судом не установлено.

Доводы заявителя о том, что у него имеется надлежащее разрешение на
 строительство объекта «Подготовительный период строительства энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2», в том числе, в отношении земляных
 работ по подготовительному периоду строительства фундаментов энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2 отклоняется судом, поскольку данный вывод прямо противоречит тексту разрешения на строитель­ство, действовавшего в период производства земляных работ с 16.06.2014 по 08.04.2015, исключающего из перечня разрешенных работ земляные работы по подготовительному периоду строительства фундаментов энергоблоков № 1,№ 2 Курской АЭС-2.

Более того, представленное разрешение на строительство, действующее с 10.06.2015, содержит закрытый перечень объ­ектов капитального строительства и не дает права на какие-либо земляные работы для энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2. Данный вывод письмен­но подтвердил орган, выдавший разрешение.

Таким образом, и в период производства земляных работ по разработке котлована под энергоблоки №1, №2 Курской АЭС-2 с 16.06.2014 по 08.04.2015, и на момент привлечения к административной ответственности разрешение на строительство в отношении указанных работ отсутствовало.

Ссылка заявителя о том, что земляные работы по устройству
 котлована энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2 не относятся к строительству объекта капитального строительства (объекта использования
 атомной энергии) также отклоняется судом.

Данный вывод не соответствует «Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности. ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2)», в раздел F которого «Строительство» включено и рытье котлованов (группировка 43.12 Подготовка строительной площадки подраздела 43 Работы строительные специализированные). Также Заявитель подменяет понятия подготовка стро­ительной площадки (содержание которого нормативно определено) и подго­товительный период строительства (произвольно заданного проектом).

Вывод полностью соответствует определению Общих положения обеспечения безопасности атомных станций (ОПБ-88/97) «сооружение АС» (про­цесс возведения зданий и конструкций АС, включающий комплекс строи­тельных работ, работ по монтажу оборудования, вспомогательных, транс­портных и других работ), на которое ссылается Заявитель, т.к., во-первых, основания зданий, в том числе естественные, относятся к конструкциям объектов капитального строительства, во-вторых, зем­ляные работы по устройству котлована относятся к строительным работам, и кроме того окончание «...и других работ» предполагает возможность вклю­чении иных, не упомянутых в определении работ, т.е. перечень открытый.

Заявитель в уточне­нии к заявлению от 27.08.2015 № 9/Ф50/1490 фактически письменно подтверждает факт выемки (разра­ботки) грунта в котловане энергоблоков № 1, № 2 Курской АЭС-2 с июня 2014 года в объеме 2,1 млн. м3 из запланированных 7 млн. м3.

Следовательно, разработка котлована под энергоблоки в период с 16.06.2014 по 08.04.2015 фактически означает начало строительства объекта капитального строительства «Энергоблоки № 1, № 2 Курской АЭС-2», начи­нать которое можно только при наличии разрешения на строительство.

Довод Заявителя о вынесении постановления по делу об
 административном правонарушении за пределами срока давности также отклоняется судом.

В отношении длящегося правонарушения течение строка дав­ности начинается с момента его выявления, которым в рассматриваемом слу­чае является дата составления протокола - 23.07.2015. Юридическое значе­ние имеет дата выявления, а не дата, когда нарушение могло быть выявлено, но выявлено не было. Заявителем не представлено доказательств, что Заин­тересованное лицо выявило правонарушение ранее указанной даты.

Кроме того, в отношении нарушений в области строительства срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год.

Таким образом, постановление по делу об административном правона­рушении вынесено в пределах срока давности привлечения к административ­ной ответственности.

Ссылка Заявителя на отсутствие у заинтересованного лица полномочий по осуществлению государственного строительного надзора в отношении Курской АЭС-2, а также на нарушение процедуры проверки при осуществлении государственного строительного надзора также несостоятельна.

Управление имеет равные полномочия в отношении всех под­надзорных объектов использования атомной энергии, в том числе по осу­ществлению государственного строительного надзора. Поднадзорность объ­ектов Управления определяется по общему правилу территориальной под­надзорности, с дополнением и исключением ряда экстерриториальных объ­ектов. К числу таких объектов, поднадзорных Управлению относится с авгу­ста 2014 года и Курская АЭС-2, находящаяся на территории, поднадзорной другому МТУ ЯРБ.

Но выявлено правонарушение было не при осуществлении государ­ственного строительного надзора, а при надзоре в области использования атомной энергии (выполнении процедур в процессе выдаче лицензии на со­оружение Курской АЭС-2), что не противоречит КоАП РФ, т.к. все долж­ностные лица обладают и теми, и другими полномочиями. Необходимости запрашивать какие-либо документы, выходящие за рамки программы про­верки, не было, так как все документы, на которые имеются ссылки а матери­алах дела об административном правонарушении, ранее были направлены Заинтересованному лицу Заявителем в январе 2015 года. Для выявления пра­вонарушения было достаточно осмотра площадки сооружения Курской АЭС-2, предусмотренного программой проверки при лицензировании.

Таким образом, Управление имеет полномочия по осуществлению гос­ударственного строительного надзора в отношении Курской АЭС-2, в том числе полномочия должностных лиц для привлечения к административной ответственности за нарушения в области строительства. Нарушения при под­готовке и проведении проверки в области строительства не могли быть до­пущены, т.к. проверка данного вида не проводилась. Выявлены соответству­ющие нарушения были при проверке в области использования атомной энер­гии.

Вместе с тем, суд считает оспариваемое постановление подлежащим изменению в части размера штрафа.

Суд, оценив все доводы заявителя и фактические обстоятельства дела, считает возможным уменьшить назначенный предприятию размер штрафа, поскольку штраф в размере 600 000 руб. является значительным, на что обращено внимание в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 года N 4-П.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 года N 4-П, размеры штрафов в отношении юридических лиц должны отвечать критериям пропорциональности и обеспечивать индивидуализацию наказания юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, тем самым обеспечить справедливое и соразмерное наказание.

Указанным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации положения части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьи 19.7.3 КоАП РФ, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, совершивших предусмотренные ими административные правонарушения, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти законоположения во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией (сто тысяч рублей и более), и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

Частью 2.2 статьи 4.1 КоАП РФ предусмотрено, что при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

При назначении административного наказания в соответствии с частью 2.2 статьи 4.1 КоАП РФ размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для граждан или должностных лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса (часть 2.3 статьи 4.1 КоАП РФ).

Принимая во внимание доводы предприятия, а также значительный размер наложенного на него штрафа, суд полагает возможным с учетом требований пункта 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ изменить оспариваемое постановление Отдела в части наказания, снизив размер административного штрафа до 300 000 руб.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,, арбитражный суд

решил:

Изменить постановление № 11-52.71/2773 по делу об административном правонарушении от 03.08.2015 в отношении Открытого акционерного общества «Концерн Росэнергоатом» за совершение административного правонарушения предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ в части назначенного штрафа, снизить размер штрафа до 300 000 руб.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня принятия.

Судья Калайджян А.А.