Гражданский кодекс часть 1

ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта («акта проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006 – 2008 года, а также эффективности использования объектов федеральной собственности, закреплённых за учреждениями, за 2006-2007 годы и истекший период 2008 года») от 23.05.2008 года и о признании незаконными: заключения на возражения по акту проверки от 26.06.2008 года, представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года и предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года.

В ходе судебного разбирательства ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского в результате уточнения заявленных требований просит суд:

Признать недействительным п.1 раздела I Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040, содержащее требование об обеспечении в срок до 01.09.2008 года возврата аванса в сумме 13.278.039 рублей, перечисленного подрядчику ЗАО «Сартехстройинвест» сверх установленного размера на строительство объекта «Общежитие классического университета СГУ им. Н.Г. Чернышевского по адресу: <...> за счёт средств федерального бюджета.

Признать недействительным п.2 раздела II Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040, содержащий обязательное указание на необходимость обеспечить до 01.09.2008 года выполнение работ, предусмотренных календарным планом в рамках исполнения государственного контракта от 02.11.2007 года №235К/07, либо расторгнуть данный государственный контракт.

Признать недействительным п.2 раздела I Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039, содержащий указание на нарушение в виде незаконное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием, выразившееся в неправомерном использовании внебюджетных средств в сумме 650.066,17 рублей в связи с отсутствием первичных документов о постановке на учёт газопотребляющего оборудования.

Признать недействительным п.1 раздела II Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039, содержащий указание на финансовое нарушение Университета в виде не выполнения требования по софинансированию программных мероприятий в 2007 году, утверждённые в Титульном списке вновь начинаемой и переходящей стройки, в установленном порядке Федеральным агентством по образованию, т.е. не выполнение задания собственника на сумму 115.456.642,91 руб.»

Признать недействительным п.4 раздела II Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039, содержащий указание на финансовое нарушение в сумме 621.287,98 рубля, в том числе, за счёт средств федерального бюджета – 562.848, 27 рубля, за счёт внебюджетных средств – 58.439, 71 рубля в виде неэффективного использования имущества Университета, выразившееся в том, что 9 единиц основных средств (автомобили), на которые амортизация начислена в полном объёме, но технически исправные и числящиеся в реестре федерального имущества длительное время не эксплуатировались.

Позиция заинтересованного лица – Территориального управления в Саратовской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, изложена в отзыве на заявление ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского и дополнительных отзывах, представленных в дело.

Заинтересованное лицо возражает против удовлетворения заявленных требований, полагая, что оспариваемое заявителем Представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года не является ненормативным правовым актом, а Предписание по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года не затрагивают интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. По мнению заинтересованного лица, оспариваемые заявителем предписание и представление носят информационный характер, не нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку не содержат обязательных для него указаний, в связи с чем не влекут для него никаких правовых последствий. Кроме того, заинтересованное лицо считает, что данные документы не являются окончательными по решению указанных вопросов и поэтому не могут быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. В дополнениях к отзыву от 15.10.2008 года, от 16.01.2009 года и от 23.01.2009 года приводит дополнительные доводы в части обоснованности требований, содержащихся в п.1 раздела I и п.2 раздела II Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040.

В порядке п. 5 ст. 52 АПК РФ, на основании ходатайства № 38-919-08 от 01.12.2008г. к участию в деле привлечена Прокуратура Саратовской области.

Позиция Прокуратуры Саратовской области изложена в отзыве, согласно которого Прокуратура поддержала доводы Территориального управления в Саратовской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Суд, исследовав представленные сторонами доказательства, заслушав представителей сторон, установил следующее:

В соответствии с п.1 ст.198 АПК РФ «Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.»

Исходя из положений п.4 ст.200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, доказыванию подлежат следующие обстоятельства: являются ли акты – предписания и представления, выносимые территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) ненормативными правовыми актами; соответствуют ли оспариваемые заявителем «предписание по устранению выявленных нарушений» от 27.06.2008 года и «представление о ненадлежащем исполнении бюджета» от 27.06.2008 года нормативным требованиям, предъявляемым к данным актам; имеют ли оспариваемые акты признаки ненормативного правового акта по своему содержанию; соответствуют ли данные акты требованиям действующего законодательства; имеются ли в действиях заявителя, указанных в оспариваемых актах, признаки нарушения бюджетного законодательства; нарушают ли оспариваемые акты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; содержат ли оспариваемые акты обязательные для исполнения заявителем указания.

Суд установил, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) образована в соответствии с Указом Президента РФ от 09.2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 года, 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 года, 27 марта 2006 года, 15 февраля, 24 сентября 2007 года, 12 мая, 7 октября 2008 года) и на основании п.1 данного Указа входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Пунктом 4 п/п «а» настоящего Указа установлено, что «федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности…»

В соответствии с п.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 года №278 с изменениями от 07.11.2008 года) «Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля».

Согласно п.4 того же Положения «Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями».

Как следует из п.2 «Положения о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора», утв. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года №89н «Территориальный орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее – территориальное управление) является государственным органом, находящимся в подчинении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».

Полномочия Территориального управления регламентируются п.5 указанного Положения. В соответствии с п.5.14.7 Территориальное управление имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённым Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 года №75-н п.104 «В акте ревизии (проверки), акте встречной проверки не допускаются:

выводы, предположения, факты, не подтвержденные соответствующими документами;

указания на материалы правоохранительных органов и показания, данные следственным органам должностными, материально ответственными и иными лицами проверенной организации;

морально-этическая оценка действий должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации».

Как следует из толкования положений п.п.121-126 Административного регламента, утверждённого Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 года №75-Н, основанием для вынесения обязательных для рассмотрения представлений и обязательных для исполнения предписаний является нарушение бюджетного законодательства. Предписания и представления носят обязательный для исполнения характер и выносятся в рамках административных процедур. «За невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП» (п.126. Административного регламента».)

Основание участия органов Росфиннадзора в арбитражных судах по представлению прав и законных интересов Российской Федерации по делам об оспаривании юридическими лицами ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) Росфиннадзора (территориальных органов), должностных лиц, закрепляется в п.194 Административном регламента.

Под нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст.281 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 года №145-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля, 16 октября, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 г., 20, 26 апреля, 24 июля, 2, 8 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14, 22, 24 июля 2008 г.) понимается: «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.»

Статья 283 Бюджетного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень нарушений бюджетного законодательства, влекущий за собой возможность применения мер принуждения к виновному лицу.

В соответствии с ч.2 ст.284 Бюджетного кодекса РФ «руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса: … «выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств».

Часть 4 ст.284 Бюджетного кодекса РФ предполагает процедуру обжалования действий федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в пунктах 1-3 настоящей статьи, а также ответственность указанных должностных лиц за неправомерное применение мер принуждения.

В связи с изложенным, суд считает, что предписание, выносимое органом Росфиннадзора, в соответствии с вышеуказанными нормативными актами, является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в судебном порядке. Представление, выносимое органом Росфиннадзора, может быть оспорено в судебном порядке только при условии, что оно содержит обязательные для исполнения указания, нарушающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п.5 ст.200 АПК РФ «обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие)».

Заявителем оспаривается Предписание по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040 в части указания на следующие нарушения:

1). п.1 раздела I :

Содержание нарушения

Сверх установленного размера до 30 процентов от установленного годового лимита капитальных вложений на строительство объекта «Общежитие классического университета СГУ им.Н.Г. Чернышевского по адресу: <...>», за счёт средств федерального бюджета неправомерно произведён авансовый платёж ЗАО «Сартехстройинвест».

Сумма нарушения

13.278.039 рублей

Нормативный правовой акт, который нарушен (пункт,часть)

Пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 22.06.1994 г. №745 «Об авансировании подрядных работ на объектах строительства для федеральных государственных нужд».

Наименование и реквизиты документов, подтверждающих нарушение

Платёжное поручение от 24.12.2007 года №6099, приобщённое к Журналу операций с безналичными денежными средствами и записи в Журнале операций расчётов с поставщиками и подрядчиками

Содержание требования

Обеспечить возврат аванса, перечисленного подрядчику ЗАО «Сартехстройинвест» сверх установленного размера

Срок исполнения требования

01.09.2008 года

Суд считает, что требование об обеспечении в срок до 01.09.2008 года возврата аванса в сумме 13.278.039 рублей, перечисленного заявителем подрядчику ЗАО «Сартехстройинвест», является мерой принуждения, обязательной для исполнения и влекущей нарушение интересов заявителя в сфере экономической деятельности. Кроме того, оспариваемый заявителем пункт предписания незаконно возлагает на ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского обязанность, препятствующую нормальному осуществлению дальнейшей деятельности по строительству общежития по адресу: <...>.

Доводы заинтересованного лица о том, что предписание носит рекомендательный характер и не подпадает в этой части под критерии ненормативного правового акта, подлежащего оспариванию в судебном порядке, суд находит не основанными на законе.

В соответствии с п.2.2. Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГПО ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского» от 02.11.2007 года «заказчик перечисляет Подрядчику до начала работ аванс в размере 30% от стоимости контракта, т.е. 81.678.126,9 рублей по мере поступления финансирования после подписания настоящего Государственного контракта». Порядок и процедура заключения данного государственного контракта в установленном порядке заинтересованными лицами не оспорены.

Согласно ст.310 Гражданского кодекса РФ «односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключение случаев, предусмотренных законом».

Государственный контракт 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГПО ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского» от 02.11.2007 года был заключён в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля, 24 июля 2007 года).

В соответствии с ч.1 ст.115 Федерального закона от 19.12.2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» заключение и оплата федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными органами договоров, исполнение которых осуществляется за счёт средств федерального бюджета, производятся в пределах утверждённых им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов федерального бюджета и с учётом принятых и неисполненных обязательств. Часть 3 ст.115 Федерального закона от 19.12.2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» предоставляет право получателям средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг предусматривать авансовые платежи в размере 30 процентов суммы договора (контракта), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч.4 ст.115 Федерального закона от 19.12.2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» «нарушение требований настоящей статьи при заключении указанных в части 1 настоящей статьи договоров является основанием для признания их судом недействительным по иску вышестоящей организации.» На момент рассмотрения данного дела в суде п.2.2 Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГПО ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского» от 02.11.2007 года никем не оспорен.

Заинтересованное лицо в обоснование применения мер принуждения к заявителю в виде обеспечения возврата аванса в сумме 13.278.039 рублей допустило в предписании ссылку на не действующий на момент проверки (апрель-май 2008 года) подзаконный акт - Постановление Правительства РФ от 22.06.1994 года №745 «Об авансировании подрядных работ на объектах строительства для федеральных государственных нужд». Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 года №989 Постановление №745 от 22.06.1994 года было признано утратившим силу с 01.01.2008 года.

В соответствии с п.6 Постановления Правительства РФ от 28 февраля 2002 г. N 137
"О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год"
(с изменениями от 26 июня, 13 сентября 2002 г., 29 декабря 2007 г., 19 января 2008 г.) было установлено, что «получатель средств федерального бюджета вправе осуществлять авансовые платежи согласно заключенным договорам (контрактам) на поставку товаров, работ, услуг в размере, не превышающем 20 процентов суммы договора (контракта), если иные размеры авансовых платежей не установлены законодательством Российской Федерации». Срок действия данного пункта законодательно не ограничен периодом 2002 года. В целом данное Постановление Правительства является действующим по сегодняшний день. В соответствии с п.2.1. Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГПО ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского» от 02.11.2007 года общая стоимость работ определена в сумме 272.260.423 рубля, 20% от которой составляет 54.452.084 рубля 60 копеек. Платёжным поручением №6099 от 24.12.2007 года ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского перечислило ЗАО «Сартехстройинвест» по вышеуказанному договору 22.278.039 рублей, в том числе, 13.278.039 рублей, согласно оспариваемого Предписания, сверх установленного размера.

Заявитель представил в суд копию гарантийного письма (исх№1/1 от 10.01.2008 года) закрытого акционерного общества «Сартехстройинвест» за подписью генерального директора ФИО5, в котором ЗАО «Сартехстройинвест» гарантировало ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского выполнение строительно-монтажных работ с учётом стоимости строительных материалов по объекту «Студенческое общежитие №1 по адресу: <...> на сумму 22.278.039 рублей по ценам, сложившимся по состоянию на 31 декабря 2008 года.

Из толкования Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГПО ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского» от 02.11.2007 года вытекает, что закупка строительных материалов для нужд строительства осуществляется в рамках стоимости контракта и возлагается на ЗАО «Сартехстройинвест».

Закупка ЗАО «Сартехстройинвест» стройматериалов на сумму полученного аванса подтверждается уведомлением (исх. №299/1 от 30.05.2008 года) за подписью генерального директора и главного бухгалтера с приложением счетов-фактур на 145 листах, приобщённых к материалам дела. Таким образом, возложенная на ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского обязанность возвратить аванс в сумме, превышающей 30% установленного лимита на 2007 года, т.е. в сумме 13.278.039 рублей, нарушает экономические права и интересы заявителя и создаёт иные препятствия для осуществления Университетом предпринимательской и иной экономической деятельности.

Довод заинтересованного лица о том, что средства в сумме 13.278.039 рублей, перечисленные на основании п.2.2. Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГПО ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского» от 02.11.2007 года израсходованы незаконно и согласно п.4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (с изменениями от 25.07.2000 года, от 18.07.2001 года) подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений, суд считает не обоснованным. В ходе судебного разбирательства было установлено, что сумма, перечисленная в виде предоплаты, была полностью освоена генподрядчиком в рамках заключённого договора. Заинтересованным лицом в ходе проведённой проверки не установлено и в суд не было представлено доказательств, что денежные средства были использованы по нецелевому назначению. В отзыве от 23 января 2009 года представитель ТУ Росфиннадзора по Саратовской области указывает, что предписание о возврате суммы 13.278.039 рублей «не содержит в себе безусловного требования о возврате этих средств самим Заявителем, а способы обеспечения такого возврата остаются на усмотрение Заявителя.»

Нарушения бюджетного законодательства регламентируются Бюджетным кодексом Российской Федерации от 17.07.1998 года с последующими изменениями и дополнениями.

Суд считает, что заинтересованное лицо не представило в суд доказательств того, что оплата аванса, по государственному контракту сверх 30% от устанавливаемого годового лимита капитальных вложений на стройки и объекты, относится к нарушению бюджетного законодательства, влекущему за собой в соответствии со ст.283, 284 Бюджетного кодекса РФ меры принуждения в виде возврата денежных сумм.

На основании предоставленных сторонами доказательств суд признаёт недействительным п.1 раздела I «незаконное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием» Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040 Территориального управления в Саратовской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, содержащее требование об обеспечении до 01.09.2008 года возврата аванса в сумме 13.278.039 рублей, перечисленного подрядчику ЗАО «Сартехстройинвест» сверх установленного размера на строительство объекта «Общежитие классического университета СГУ им. Н.Г. Чернышевского по адресу: <...> за счёт средств федерального бюджета.

2). п.2 раздела II Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040:

Содержание нарушения

Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. №803, использованы неэффективно

Сумма нарушения

22.278.039 рублей

Нормативный правовой акт, который нарушен (пункт,часть)

Статьи 34, 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации

Наименование и реквизиты документов, подтверждающих нарушение

Платёжное поручение от 24.12.2007 года №6099, отсутствие разрешения на строительство, отсутствие актов выполненных работ

Содержание требования

Обеспечить выполнение работ, предусмотренных календарным планом в рамках исполнения государственного контракта от 02.11.2007 года №235К/07, либо расторгнуть контракт

Срок исполнения требования

01.09.2008 года

Заслушав доводы сторон, суд установил следующее:

В соответствии с п.122 «Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности», утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 года №75-н, на основании акта ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к исполнению проверенной организацией (ее должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание). В предписании руководителя Росфиннадзора … «перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение».

В оспариваемом заявителем п.2 раздела II Предписания в качестве суммы нарушения в размере 22.278.039 рублей указана сумма аванса, перечисленного ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского подрядчику ЗАО «Сартехстройинвест» в соответствии с п.2.2.Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГОУ ВПО СГУ им. Н.Г. Чернышевского от 02.11.2007 года.

В п.2 раздела II Предписания отсутствует указание на нарушение бюджетного законодательства и нормативно-правовой акт, положения которого нарушены, что противоречит требованиям п.122 Административного регламента, утверждённого приказом Минфина РФ от 04.09.2007 года №75-н.

Статья 163 Бюджетного кодекса РФ утратила силу в соответствии с Федеральным законом №63-ФЗ от 26 апреля 2007 года, не действовала на момент проводимой заинтересованным лицом проверки (апрель, май 2008 года) и на момент вынесения Предписания №60-01-31/1040 от 27.06.2008 года.

Статья 34 Бюджетного кодекса РФ раскрывает принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

Судом установлено, что на момент перечисления генподрядчику аванса, предусмотренного п.2.2 Государственного контракта 235К/07 на выполнение строительных работ для нужд ГОУ ВПО СГУ им. Н.Г. Чернышевского от 02.11.2007 года, строительная площадка не была подготовлена по объективным причинам (производилось отселение жильцов старого общежития №1, подлежащего сносу в связи с аварийностью здания, расположенного на стройплощадке строящегося нового здания общежития). Однако заявитель представил в суд доказательства освоения генподрядчиком суммы перечисленного аванса. Закупка ЗАО «Сартехстройинвест» стройматериалов на сумму полученного аванса подтверждается уведомлением (исх. №299/1 от 30.05.2008 года) за подписью генерального директора и главного бухгалтера с приложением счетов-фактур на 145 листах.

Кроме того, ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского представлена в суд копия гарантийного письма (исх№1/1 от 10.01.2008 года) закрытого акционерного общества «Сартехстройинвест» за подписью генерального директора ФИО5, согласно которому ЗАО «Сартехстройинвест» гарантировало выполнение строительно-монтажных работ с учётом стоимости строительных материалов по объекту «Студенческое общежитие №1 по адресу: <...> на сумму 22.278.039 рублей по ценам, сложившимся по состоянию на 31 декабря 2008 года.

Суд считает, что заинтересованное лицо не представило в суд доказательств того, что оплата аванса по государственному контракту относится к нарушению бюджетного законодательства, влекущему за собой в соответствии со ст.283, 284 Бюджетного кодекса РФ меры принуждения в виде возврата денежных сумм. Эффективность использования перечисленных в качестве аванса денежных средств является оценочной категорией и не может служить основанием для применения в отношении заявителя мер принуждения в виде обязания до 01.09.2008 года обеспечить выполнение работ, предусмотренных календарным планом в рамках исполнения государственного контракта от 02.11.2007 года №235К/07, либо расторгнуть контракт. В связи с тем, что денежные средства, перечисленные заявителем в качестве аванса, были на момент вынесения оспариваемого предписания использованы генподрядчиком на закупку строительных материалов в рамках заключённого государственного контракта, требование об обеспечении календарного плана строительства либо о расторжении государственного контракта находятся за пределами полномочий ТУ по Саратовской области Федеральной службы финансового надзора.

Календарный план на выполнение строительных работ на строительство студенческого общежития по адресу: <...>, предусматривал в срок до сентября 2008 года закладку нулевого цикла строящегося здания в виде осуществления земляных работ и строительства свайного поля. Стороны не оспаривали в судебном заседании, что выполнение данных работ до 01.09.2008 года было невозможно в связи с тем, что Университетом в судебном порядке производилось отселение жильцов из расположенного на строительной площадке здания, без демонтажа которого строительство осуществить невозможно. Содержащееся в предписании обязательное для исполнения заявителем указание Росфиннадзора на необходимость расторжения государственного контракта №235К/07 от 02.11.2007 года в связи с несоблюдением Календарного плана нарушает экономические интересы ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского и не соответствует положениям ст. ст. 283, 284 Бюджетного кодекса РФ и п.122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённого Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 года №75-н.

Суд считает, что нарушение календарного плана на выполнение строительных работ не является нарушением бюджетного законодательства и не может служить основанием для вынесения предписания, обязательного для исполнения.

На основании предоставленных сторонами доказательств суд признаёт недействительным п.2 раздела II Предписания Территориального управления в Саратовской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040, содержащий указание на незаконное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием, а также требование обеспечить до 01.09.2008 года выполнение работ, предусмотренных календарным планом в рамках исполнения контракта от 02.11.2007 года №235К/07, либо расторгнуть данный государственный контракт.

Заявитель также просит признать недействительным п.1 раздела I Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039, полагая, что данный пункт Представления содержит признаки ненормативного акта:

Содержание нарушения

При отсутствии первичных документов о постановке на учёт газопотребляющего оборудования неправомерно использовано внебюджетных средств Университета

Сумма нарушения

650.066, 17 рубля

Нормативный правовой акт, который нарушен (пункт, часть)

Статья 9 Федерального закона от 21.11.1996 года «О бухгалтерском учёте» и пункт 2 раздела 1 Сметные нормы по видам строительства (техническая часть) Сборника сметных норм дополнительных затрат в зимнее время ГСН 81-05-02-2001, принятого постановлением Госстроя Росси от 19.06.2001 г. №62

Суд, заслушав стороны и исследовав письменные доказательства по делу, установил следующее.

Согласно Акта приёмки законченного строительством объекта газораспределительной системы учебного корпуса №12 Саратовского государственного университета по ул. Вольской/Белоглинской в Октябрьском районе г. Саратова от 07.11.2007 года с участием представителя эксплуатационной организации ОАО «Саратовгаз» и представителя органа Госгортехнадзора был сдан в эксплуатацию объект газораспределительной системы, обеспечивающий отопление незавершённого строительством учебного корпуса №12 ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского.

Из объяснений представителя ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского, не опровергнутых заинтересованным лицом, следует, что согласно записям в регистрах учёта по счёту №0120100000 «Основные средства» в составе основных средств Университета инвентарный объект «Учебный корпус №12» на момент проводимой проверки отсутствовал, так как для постановки на балансовый учёт вновь построенное здание должно быть введено в эксплуатацию и зарегистрировано в Федеральной регистрационной службе. Строительство здания и внутренние отделочные работы были завершены к началу осени 2007 года. Однако введение его в эксплуатацию требовало дополнительных работ по прокладке коммуникаций. Оставление здания в осень и зиму без отопления повлекло бы необоснованную порчу имущества и повреждение внутренней отделки. Оплата за газ по учебному корпусу № 12 за ноябрь-декабрь 2007г. и январь-апрель месяц 2008г. ООО «Саратовская газовая компания» являлась вынужденной мерой, направленной на сбережение имущества собственника и производилась за счет прибыли, оставшейся в распоряжении учреждения после уплаты налога на прибыль.

Судом установлено, что расходы на газоснабжение 12 корпуса ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского (отопление) за декабрь 2007 года – апрель 2008 года были произведены за счёт прибыли ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского. Данное обстоятельство подтверждается справкой ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского от 101.2.2008 года №4/480 за подписью главного бухгалтера Стрелюхиной Н.Н.; пояснительной запиской к Бухгалтерской справке №110 от 14.05.2008 года за подписью главного бухгалтера ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского Стрелюхиной Н.Н.; бухгалтерской справкой к операции №110 за 14 мая 2008 года; бухгалтерской справкой к операции №449 за 31 января 208 года; бухгалтерской справкой к операции №174 за 29 февраля 2008 года; бухгалтерской справкой к операции №598 за 30 апреля 2008 года; бухгалтерской справкой к операции №599 за 30 апреля 2008 года; копией первичной налоговой декларации ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского по налогу на прибыль организаций за 2007 год от 29.02.2008 года; копией корректирующей налоговой декларации ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского по налогу на прибыль организаций за 2007 год от 13.05.2008 года.

Территориальное управление Росфиннадзора по Саратовской области не предоставило в суд доказательств оплаты заявителем расходов на газоснабжение не введённого в эксплуатацию 12 учебного корпуса за счёт средств федерального бюджета и государственных внебюджетных средств.

Проверка деятельности ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского проводилась на основании письма руководителя Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора РФ от 16.01.2008 года №43-01-02-25/90 о проведении соответствующих проверок в вузах г. Саратова в соответствии с программой проверки, утверждённой Федеральной службой (т.2 л.д.9-22).

Задача внеплановой проверки вузов, в том числе, заявителя – ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского была определена следующим образом: «осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, выделенных государственным образовательным учреждениям на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, а также эффективности использования объектов федеральной собственности.» (т.2.л.д.10)

В связи с этим, порядок и основание расходования собственной прибыли заявителем предметом проверки, проведённой по поручению руководителя Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора РФ от 16.01.2008 года №43-01-02-25/90 являться не могли.

Суд не усматривает в действиях заявителя нарушения бюджетного законодательства.

Наряду с этим, оспариваемый заявителем пункт 2 раздела I Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039 не соответствует критериям ненормативного правового акта, не содержит обязательных требований нарушающих права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем производство по делу в этой части подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным ст.150 ч.1 п.1 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Заявитель просит признать недействительным п.1 раздела IIПредставления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039, полагая, что данный пункт содержит признаки ненормативного акта:

Содержание нарушения

Университетом не выполнены требования по софинансированию программных мероприятий в 207 года, утверждённые в Титульном списке вновь начинаемой и переходящей стройки, в установленном порядке Федеральным агентством по образованию, то есть, не выполнено задание собственника

Сумма нарушения

115.456.642, 91 рубля

Нормативный правовой акт, который нарушен (пункт, часть)

Статья 296 Гражданского кодекса Российской Федерации

Суд, заслушав представителей сторон и исследовав письменные доказательства, установил следующее.

В соответстви с Титульным списком переходящей стройки (корпус № 12) на 2007 год, утвержденным Федеральным агентством по образованию 14 февраля 2007 г. и Уведомлением №1 Федерального агентства по образованию от 20 февраля 2007 года о бюджетных асигнованиях из федерального бюджета на 2007 год, капитальных вложений в строительство учебного корпуса №12 ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского в 2007 году за счет собственных средств университета не предусматривалось.

На февраль 2007 года общая площадь корпуса №12 в соответствии с приказом Федерального агентства по образованию №228 от 11 ноября 2004 года и сводным заключением №320-04 Территориального управления Главгосэкспертизы России по Саратовской области от 12 октября 2004 года составляла 17545 кв.м.

Согласно Титульного списка переходящей стройки на 2007 год, утверждённого Федеральным агентством по образованию 5 декабря 2007года, приказа Федерального агентства по образованию №2252 от 05.12.2007 года, положительного заключения ФГУ Главгосэкспертиза России (Саратовский филиал) от 30 ноября 2007 года №652-07/СГЭ-0404/02 произошла корректировка проекта, связанной с изменением технико-экономических показателей (увеличение площади с 17 545 кв.м до 21 200 кв.м.), в связи с чем изменилась стоимость проекта. С 5 декабря 2007 года Титульным списком переходящей стройки на 2007 год предусматривалось софинансирование строительства за счёт собственных средств университета в сумме 117.379,06 рублей.

Из предоставленной ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского спраки от 10.12.2008 года №4/479 за подписью главного бухгалтера ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского Стрелюхиной Н.Н. следует, что по состоянию на период с 06.12.2007 года по 31.12.2007 года у заявителя отсутствовали собственные денежные средства в сумме 117.379,06 рублей, которые он мог направить на софинансирование строительства до конца 2007 года.

Строительство 12 учебного корпуса являлось переходящей стройкой. Согласно предоставленной сторонами документации, генеральный подрядчик строительства ЗАО «Сартехстройинвест» постоянно осуществлял строительство в течение 2007 года. Заинтересованное лицо не предоставило суду доказательства наличия счетов генподрядчика за выполненные им и неоплаченные по актам на конец 2007 года работы.

Также заинтересованным лицом не предоставлено доказательств того, что отсутствие софинансирования университетом стройки в декабре 2007 года повлекло необоснованные и непредусмотренные затраты федеральных бюджетных средств на финансирование строительства данного объекта.

Задачей проведённой проверки было «осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, выделенных государственным образовательным учреждениям на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, а также эффективности использования объектов федеральной собственности». (т.2.л.д.10)

Суд считает, что обязательства университета по софинансированию строительства не могли являться предметом проведённой внеплановой целевой проверки. Кроме того, в действиях ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского отсутствуют признаки нарушения бюджетного законодательства.

Наряду с этим, оспариваемый заявителем пункт 1 раздела II Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039 не соответствует критериям ненормативного правового акта, не содержит обязательных требований нарушающих права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, производство по делу в этой части подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным ст.150 ч.1 п.1 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Заявитель просит признать недействительным п.4 раздела II (иные финансовые нарушения) Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039, полагая, что данный пункт содержит признаки ненормативного акта:

Содержание нарушения

9 единиц основных средств, на которые амортизация начислена в полном объёме, но технически исправные и числящиеся в реестре федерального имущества, длительное время не эксплуатировались, что является неэффективным использованием имущества Университета

Сумма нарушения

621.287,98 рубля, в том числе, за счёт средств федерального бюджета – 562.848, 27 рубля и за счёт внебюджетных средств – 58.439, 71 рубля

Нормативный правовой акт, который нарушен (пункт, часть)

П.3 ст.39 Закона РФ от 10.07.1992 г. №3266-1 «Об образовании», ст.296 ГК РФ

Суд, заслушав представителей сторон, исследовав письменные доказательства установил следующее.

Стороны не оспаривают, что согласно «Баланса главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета» (форма по ОКУД - 0503130) в итоговую сумму (стр.150) раздела 1 «Нефинансовые активы» основные средства включаются по остаточной стоимости. В соответствии со справкой ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского от 10.12.2008 года №3/6514 за подписью главного бухгалтера Н.н. Стрелюхиной по состоянию на 01.04.2008 года на перечисленные в акте проверки автомобили (автомобиль УАЗ 452 регистрационный номер 2292САН (год выпуска 1983), УАЗ 39621 регистрационный номер <***> (год выпуска 1980), ГАЗ 6601 регистрационный номер 9907САЦ (год выпуска 1976), ГАЗ 6601 регистрационный номер 8588САА (год выпуска 1982), УАЗ 452 регистрационный номер 5516 СЖВ (год выпуска 1979), УАЗ 452 Д регистрационный номер <***> год выпуска 1979), УАЗ 3303 регистрационный номер 6845 САР (год выпуска 1987), ГАЗ 6601 регистрационный номер 4710 САУ (год выпуска 1989), УАЗ 469 Б регистрационный номер 5215 САА (год выпуска 1983) начислена амортизация в объёме 100%, остаточная стоимость указанных автомобилей равна нулю. Содержание справки подтверждается ведомостью по основным средствам от 01 апреля 2008 года, приложенной к справке и удостоверенной подписью главного бухгалтера и печатью ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского. Фактический срок эксплуатации указанных автомобилей УАЗ и ГАЗ составляет от 10 лет до 31 года при сроке полезного использования ( полной амортизации) от 5 до 7 лет.

Заявитель пояснил, что все автомобили модели УАЗ и ГАЗ стоят на учёте в Кировско-Ленинском райвоенкомате и находятся в резерве на случай мобилизации, что сущетсвенно затрудняет их списание.

Для фактического использования данных автомобилей ввиду их физического и морального износа необходимо существенное дополнительное вложение денежных средств в их ремонт, расширение штата водителей, и необоснованно высокие затраты на ГСМ, что по мнению заявителя будет являться неэффективным использованием бюджетных средств.

Заинтересованное лицо не предоставило суду доказательств неэффективного использования заявителем имущества на сумму 621.287,98 рубля и обоснованности данной суммы.

Суд не усматривает в действиях ГОУ ВПО СГУ имени Н.Г. Чернышевского нарушения бюджетного и иного законодательства, выражающегося в неэффективном использовании 621.287,98 рубля, в том числе, за счёт средств федерального бюджета – 562.848, 27 рубля и за счёт внебюджетных средств – 58.439, 71 рубля.

Наряду с этим, оспариваемый заявителем п.4 раздела II Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.06.2008 года №60-01-31/1039 не соответствует критериям ненормативного правового акта, не содержит обязательных требований, нарушающих права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, производство по делу в этой части подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным ст.150 ч.1 п.1 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Руководствуясь ст.ст.200-201, 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Требования ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» (г. Саратов) удовлетворить частично.

Признать недействительным п.1 раздела I Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040, вынесенного Территориальным управлением в Саратовской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, содержащее требование об обеспечении в срок до 01.09.2008 года возврата аванса в сумме 13.278.039 рублей, перечисленного подрядчику ЗАО «Сартехстройинвест» сверх установленного размера на строительство объекта «Общежитие классического университета СГУ им. Н.Г. Чернышевского по адресу: <...> за счёт средств федерального бюджета.

Признать недействительным п.2 раздела II Предписания по устранению выявленных нарушений от 27.06.2008 года №60-01-31/1040, вынесенного Территориальным управлением в Саратовской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, содержащий обязательное указание на необходимость обеспечить до 01.09.2008 года выполнение работ, предусмотренных календарным планом в рамках исполнения государственного контракта от 02.11.2007 года №235К/07, либо расторгнуть данный государственный контракт.

В остальной части заявленных требований производство по делу прекратить.

Решение Арбитражного суда может быть обжаловано в порядке ст.ст. 257-260 АПК РФ путём подачи апелляционной жалобы в месячный срок с момента принятия решения, в порядке ст.ст.273-277 АПК РФ путём подачи кассационной жалобы в срок, не превышающий двух месяцев с момента вступления решения в законную силу.

Судья Арбитражного суда

Саратовской области Г.М. Вулах