Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Мамяшевой Д.Р., при ведении протокола судебного заседания секретарем Никоноровой М.А., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Министерства финансов Саратовской области,

заинтересованные лица:

Управление Федерального казначейства по Саратовской области,

Министерство образования Саратовской области,

Министерство финансов Российской Федерации,

Прокуратура Саратовской области,

Правительство Саратовской области,

о признании незаконными пунктов 1, 2 представления Управления Федерального казначейства по Саратовской области от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП,

при участии представителей:

от Министерства финансов Саратовской области – ФИО1, по доверенности от

27.12.2022,

от Управления Федерального казначейства по Саратовской области – ФИО2, по доверенности от 11.01.2021,

от Прокуратуры Саратовской области - ФИО3, служебное удостоверение,

от Правительства Саратовской области ? ФИО4, по доверенности от 22.09.2022,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось Министерства финансов Саратовской области (далее — заявитель, Минфин Саратовской области) с заявлением о признании незаконными пунктов 1, 2 представления Управления Федерального казначейства по Саратовской области (далее ? уполномоченный орган, УФК по Саратовской области) от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель УФК по Саратовской области возражал против удовлетворения заявленных требований, по основаниям изложенным в отзывах и пояснений к ним.

Представитель Правительство Саратовской области подержал заявленные требования заявителя , по основаниям изложенным в отзыве.

Иные лица, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

Суд, в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Как следует из материалов дела, УФК по Саратовской области на основании приказа от 16.09.2022 № 7ДСП «О назначении внеплановой выездной проверки в министерстве финансов Саратовской области», в период с 26.09.2022 по 21.11.2022 проведена внеплановая выездная проверка в Минфине Саратовской области по теме: «Проверка обоснованности и достоверности объема кредиторской задолженности консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе просроченной кредиторской задолженности» (идентификатор контрольного мероприятия: 2022-ВВ.000.0009-6000.009). Проверяемый период с 01.01.2020 по 01.07.2022.

По результатам проверки УФК по Саратовской области составлен акт внеплановой выездной проверки от 21.11.2022,

Минфин Саратовской области письмом 12.12.2022 № 08-02-45/5879 направило в адрес УФК по Саратовской области возражения на акт выездной проверки от 21.11.2022.

Рассмотрев возражения УФК по Саратовской области письмом от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10008-ДСП представило в Министерство копию заключения на возражения, а также представление от 15.12.2022 года № 60-11-35/22-10005-ДСП.

В ходе контрольного мероприятия УФК по Саратовской области выявлены и отражены в представлении от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП следующие нарушения:

1. в нарушение пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пунктов 10, 33 Положения о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 31.12.2015 № 699-П, пункта 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденного приказом Министерства финансов Саратовской области от 13.08.2019 № 434 (действовало до 03.09.2020), пункта 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденного приказом Министерства финансов Саратовской области от 04.09.2020 № 600 (действовало до 31.08.2021), пункта 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденного приказом Министерства финансов Саратовской области от 01.09.2021 № 312, министерством финансов Саратовской области при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов неправомерно предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области, на общую сумму 10 872 768 600,00 рублей, в том числе: на 01.01.2020- 3 199 767 700,00 рублей, на 01.01.2021 - 3 690 644 300,00 рублей, на 01.01.2022 - 3 982 356 600,00 рублей, и как следствие, в Законе Саратовской области от 26.1 1.2019 № 130-3CO «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (принят Саратовской областной Думой 20.11.2019), в Законе Саратовской области от 01.12.2020 № 141-ЗСО «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (принят Саратовской областной Думой 25.11.2020), в Законе Саратовской области от 02.12.2021 № 140-ЗСО «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (принят Саратовской областной Думой 24.11.2021), а также в Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020, 2021 и 2022 годы предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство образования Саратовской области, при отсутствии утвержденных нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ) и нормативных затрат на содержание государственного имущества;

2. в нарушение статьи 34 БК РФ в 2020 году при исполнении бюджетного процесса Министерством при наличии заключенных кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области средства не были направлены своевременно (на следующий рабочий день после заключения кредитного договора) на погашение долговых обязательств области (погашение кредитов с более высокой ставкой), что позволило бы сократить расходы Саратовской области на обслуживание государственного долга на 18 512 506,76 рубля (установлено 18 случаев задержки привлечения средств после заключения кредитных договоров);

3. в нарушение абзаца седьмого пункта 1 статьи 160.2 БК РФ утвержденная приказом Министерства финансов Саратовской области от 14.09.2016 № 353 Методика прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита областного бюджета, администрируемых министерством финансов Саратовской области, не учитывает требования подпункта «б» пункта 2 Общих требований к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 года № 469, поскольку не содержит описание порядка расчета прогнозного объема по таким видам поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, как «Увеличение прочих остатков денежных средств бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Увеличение финансовых активов в собственности субъектов Российской Федерации за счет средств организаций, учредителями которых являются субъекты Российской Федерации и лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства или в финансовых органах субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации» с указанием методов расчета, предусмотренных пунктом 3 постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 г. № 469, внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на динамику поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета при их наличии в процессе формирования изменений в закон о бюджете Саратовской области.

Представлением от 15.12.2022 года № 60-11-35/22-10005-ДСП УФК по Саратовской области обязало Минфин Саратовской области в срок до 04.12.2023 принять меры по устранению причин и условий допущенных нарушений, в том числе: рассмотреть информацию о выявленных нарушениях; провести дополнительное изучение нарушенного законодательства Российской Федерации должностными лицами, допустившими нарушения; усилить контроль со стороны руководства Министерства финансов Саратовской области за соблюдением вышеуказанными должностными лицами требований нарушенного законодательства Российской Федерации.

Минфин Саратовской области не согласившись с пунктами 1 и 2 представления УФК по Саратовской области от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП обратилось с заявленными требованиями в суд.

В обоснование заявленных требований Минфин Саратовской области указывает, что УФК по Саратовской области неправомерно проведена внеплановая проверка, так как постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336) введен запрет на проведение в 2022 году плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а постановлением Правительства РФ от 14.04.2022 № 665 «Об особенностях осуществления в 2022 году государственного (муниципального) финансового контроля в отношении главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств» (далее –Постановление № 665) введен мораторий на проведение проверок до 1 января 2023 года Федеральным казначейством, в том числе его территориальными органами, в рамках государственного (муниципального) финансового контроля не проводятся проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в том числе являющихся государственными (муниципальными) заказчиками.

В части пункта 1 представления от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП Минфин Саратовской области указывает, что нормы бюджетного законодательства не содержат требований относительно применения в процессе формирования областного бюджета утвержденных нормативных затрат. По мнению заявителя вывод УФК по Саратовской области о наличии фактов планирования главными распорядителями объемов бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выполнения государственного задания не на основании нормативных затрат и неправомерности включения их в проект бюджета не основан на нормах действующего законодательства, а следовательно, является необоснованным.

В части пункта 2 представления от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП заявитель указывает, что при наличии заключенных кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области не направлены на погашение долговых обязательств области, так как Минфин Саратовской области самостоятельно определяет необходимость и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. При этом не привлечение на финансирование дефицита областного бюджета указанных банковских кредитов, как планировалось, позволило сэкономить расходы на обслуживание государственного внутреннего долга области в сумме 114,8 млн. рублей. Минфин Саратовской области нивелировало риск несбалансированности бюджета и операционный риск. В случае привлечения данных банковских кредитов на финансирование дефицита областного бюджета на следующий рабочий день после заключения кредитных договоров потребовались бы дополнительные средства.

По мнению заявителя, пункт 2 представления от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП нарушает права и законные интересы Минфина Саратовской области.

Изучив позиции лиц участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для признания решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета, финансовый орган публично-правового образования, государственные (муниципальные) учреждения.

В силу пункта 3 статьи 166.1 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными приведенным Кодексом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ к контрольной деятельности Федерального казначейства отнесен внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

На основании пункта 1 статьи 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля среди прочих относится: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (абзацы второй и третий пункта 2 статьи 269.2 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 269.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235 (далее - Стандарт), решение о назначении внепланового контрольного мероприятия может быть принято на основании, в том числе: установления должностным лицом органа контроля в ходе исполнения должностных обязанностей признаков нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля; поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, главы местной администрации по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля.

Согласно пункту 4.1 Стандарта в ходе осуществления внутреннего государственного финансового контроля в отношении главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета подлежат изучению следующие вопросы: ведение бюджетного учета администрируемых доходов, формирование и представление бюджетной отчетности; осуществление начисления, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в федеральный бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществление взыскания задолженности по платежам в федеральный бюджет, пеней и штрафов; принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в федеральный бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, а также представление поручения в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации; принятие решений о зачете (уточнении) платежей в федеральный бюджет и представление уведомлений в орган Федерального казначейства; списание (признание) безнадежных к взысканию платежей в федеральный бюджет; формирование дебиторской задолженности администрируемых доходов, управление дебиторской задолженностью; формирование кредиторской задолженности администрируемых доходов, управление кредиторской задолженностью; иные бюджетные полномочия, осуществляемые главным администратором (администратором) доходов бюджета.

Из Положения Министерства финансов Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 11.10.2013 № 544-П (далее – Положение № 544-П) следует, что Министерство финансов Саратовской области является финансовым органом субъекта Российской Федерации - Саратовской области.

В силу подпункта 15 пункта 9.1 Положение № 544-П Министерство осуществляет полномочия в сфере исполнения бюджета: осуществляет полномочия главного администратора доходов областного бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита областного бюджета, главного распорядителя средств областного бюджета в соответствии с законом области об областном бюджете.

Указанные нормы права свидетельствуют, что к полномочиям УФК по Саратовской области отнесено проведение внеплановой выездной проверки Минфина Саратовской области по теме: «Проверка обоснованности и достоверности объема кредиторской задолженности консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе просроченной кредиторской задолженности».

Согласно пункту 1 Постановления № 336 в 2022 году не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), за исключением случаев, указанных в пункте 2 Постановления № 336.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона № 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Согласно пункту 8 части 4 статьи 2 Федерального закона № 248-ФЗ положения Федерального закона № 248-ФЗ не применяются к организации и осуществлению государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 "О Федеральном казначействе", Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Согласно пункту 2 указанного Положения Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Таким образом, суд приходит к выводу, что порядок организации и осуществления государственного финансового контроля не регулируется Федеральными законами № 248-ФЗ, № 294-ФЗ, в связи с чем ограничения, установленные Постановлениями Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 не распространяются на государственный финансовый контроль.

Особенности осуществления государственного финансового контроля определены постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2022 № 665.

Пунктом 1 Постановления № 665 установлен мораторий на проведение до 1 января 2023 года Федеральным казначейством, в том числе его территориальными органами, в рамках государственного (муниципального) финансового контроля проверок главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в том числе являющихся государственными (муниципальными) заказчиками.

В силу пункта 3 Постановления № 665 пункт 1 настоящего постановления не распространяется на проверки, проведение которых осуществляется в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и требованиями Генерального прокурора Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что основанием для назначения внеплановой выездной проверки Минфина Саратовской области послужило поручение Федерального казначейства от 23.08.2022 № 17-02-12/20742-ДСП, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 10.09.2021 № Пр-1689.

При указанных обстоятельствах, суд отклоняет довод Минфина Саратовской области о неправомерности действий по проведению проверки УФК по Саратовской области, так как мораторий установленный Постановлением № 665 к спорным правоотношениям не применяется, в связи с назначением внеплановой выездной проверки во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 10.09.2021 № Пр-1689.

В части требований о признании недействительным пункта 1 представления от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП суд приходит к следующим выводам.

Как следует из оспариваемого представления, в ходе проведения проверки уполномоченным органом установлено, что в целях внесения предложений по бюджетным ассигнованиям в проекты областного бюджета на 2020-2022 годы в ответ на запросы Минфина Саратовской области от 30.07.2019 №02-04-11/4313, от 01.09 2020 № 02-04-11/3798, от 17.08.2021 №02-04-11/4056 Министерство образования Саратовской области сопроводительными письмами от 22.08.2019 № 01-27/4747, от 20.09.2019 № 01-25/5436, от 16.09.2020 № 01-02/6003, от 03.09.2021 № 01.-27/5270 направлены «Предложения по распределению предельных объемов бюджетных ассигнований областного бюджета на исполнение действующих и принимаемых обязательств на 2020-2022 годы» по форме согласно приложению № 1 к Положению, утвержденному приказом Министерства от 13.08.2019 № 434 (действовало до 03.09.2020), Положению, утвержденному приказом Министерства от 04.09.2020 № 600 (действовало до 31.08.2021), Положению, утвержденному приказом Министерства от 01.09.2021 № 312, согласно которым среди прочих указаны предложения предельных объемов бюджетных ассигнований по субсидиям бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Предложения по распределению предельных объемов бюджетных ассигнований областного бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания подведомственными бюджетными и автономными учреждениями, представленные министерством образования Саратовской области в Министерство, рассчитаны не на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Согласно Приложению № 3 «Перечень государственных учреждений Саратовской области, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет министерство образования Саратовской области» к постановлению Правительства Саратовской области от 10.07.2007 № 267-П «Вопросы министерства образования Саратовской области» (в редакции с 25.12.2019 по 07.06.2020) Министерство образования Саратовской области осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении 85 учреждений Саратовской области, из которых 31 автономных учреждений, 52 бюджетных учреждений и 2 казенных учреждения.

Согласно Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020 год, 2021 год, 2022 год по видам расходов 611 и 621 предусмотрены бюджетные ассигнования бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области, на общую сумму 10 895 868 845,94 рубля.

Однако, как выявлено уполномоченным органом, при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов объем бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания определялся не исходя из нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ), рассчитанных учредителем (министерством образования Саратовской области) в процессе составления областного бюджета на очередной финансовый год, а исходя из фактического объема финансирования и потребности в индексации расходов по заработной плате, социальных выплат, тарифов на коммунальные услуги и других параметров по отношению к предшествующему году.

Приказы Министерства образования Саратовской области от 26.12.2019 № 2714, от 28.12.2020 № 1848, от 28.12.2021 № 2079 об утверждении нормативных затрат на 2020-2022 годы изданы после составления проекта областного бюджета на указанные годы и принятия бюджета Саратовской областной Думой (20.11.2019, 25.11.2020, 24.11.2021).

Таким образом, УФК по Саратовской области пришло к выводу, что Минфин Саратовской области при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов неправомерно предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области на общую сумму 10 872 768 600,00 рублей, а также в Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020, 2021 и 2022 годы предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство образования Саратовской области, при отсутствии утвержденных нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ) и нормативных затрат на содержание государственного имущества.

Суд соглашается с выводами УФК по Саратовской области по следующим основаниям.

Пунктом 2 статьи 171 БК РФ установлено, что непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Согласно пункту1 статьи 174.2 БК РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями осуществляется с учетом государственного задания па очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году (пункт 3 статьи 174.2 БК РФ).

Согласно статье 6 Закона Саратовской области «О бюджетном процессе в Саратовской области» финансовый орган области: 1) получает в установленном порядке от федеральных исполнительных органов и их территориальных органов, исполнительных органов области, Территориального фонда и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта областного бюджета; 2) организует составление и непосредственно составляет проект областного бюджета, представляет его в Правительство области, принимает участие в разработке проекта бюджета Территориального фонда.

В проверяемом периоде (01.01.2020 по 01.07.2022) порядок и методика планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядок составления прогноза расходов консолидированного бюджета Саратовской области на очередной финансовый год и плановый период регламентировались приказами Министерства от 13.08.2019 № 434, от 04.09.2020 № 600, от 01.09.2021 № 312.

Пунктом 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденного приказом Министерства финансов Саратовской области от 13.08.2019 № 434 (действовало до 03.09.2020), пунктом 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2021 год и на плановый период 2022 и2023 годов, утвержденного приказом Министерства финансов Саратовской области от 04.09.2020 № 600 (действовало до 31.08.2021), пунктом 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденного приказом Министерства финансов Саратовской области от 01.09.2021 № 312 предусмотрено, что объемы бюджетных ассигнований на исполнение обязательств по предоставлению субсидий областным государственным автономным и (или) бюджетным учреждениям:

а) на финансовое обеспечение оказания государственных услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с государственными заданиями (их проектами) рассчитываются нормативным методом в соответствии с нормативными правовыми актами области, устанавливающими порядок определения объема и предоставления указанных субсидий и нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ);

б) на иные цели - плановым методом либо иным методом.

Порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания регулируется положением, утвержденным постановлением Правительства Саратовской области от 31.12.2015 № 699-П (далее – Положение № 699-П).

Пунктом 10 Положения № 699-П предусмотрено, что объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативныхзатрат на оказание государственных услуг (затрат, связанные с выполнением работ) с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за областным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных областному учреждению из областного бюджета на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование) (далее - имущество учреждения), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения.

В соответствии с пунктом 12 Положения № 699-П нормативные затраты на оказание государственной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания услуги, установленного в государственном задании, на основе определяемых в соответствии с настоящим Положением базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат (далее - корректирующие коэффициенты) с соблюдением общих требований к определению нормативныхзатрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением в соответствующих сферах деятельности (далее - общие требования), утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

В случае отсутствия общих требований нормативные затраты на оказание государственных услуг в соответствующей сфере деятельности рассчитываются согласно принятым главным распорядителем (органом исполнительной власти области - учредителем) порядкам расчета нормативныхзатрат на оказание государственных услуг.

Согласно пункту 13 Положения № 699-П значения нормативныхзатрат на оказание государственной услуги утверждаются в отношении:

а) областных казенных учреждений - главным распорядителем в случае принятия им решения о применении нормативныхзатрат при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного задания;

б) областных бюджетных и (или) автономных учреждений - органами государственной власти области ? учредителями.

Из пункта 15 Положения № 699-П следует, что базовый норматив затрат рассчитывается исходя из затрат, необходимых для оказания государственной услуги, с соблюдением показателей качества оказания государственной услуги, а также показателей, отражающих отраслевую специфику государственной услуги (содержание, условия (формы) оказания государственной услуги), установленных в общероссийских перечнях или региональном перечне (далее - показатели отраслевой специфики).

В силу пункта 21 Положения № 699-П значение базового норматива затрат на оказание государственной услуги формируется (уточняется при необходимости при формировании областного бюджета на очередной период планирования) главным распорядителем (органом государственной власти области) общей суммой с выделением:

а) суммы затрат на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, включая административно-управленческий персонал, в случаях, установленных стандартами услуги;

б) суммы иных затрат, в том числе на коммунальные услуги, содержание недвижимого имущества, необходимого для выполнения государственного задания на оказание государственной услуги.

Корректирующие коэффициенты, применяемые при расчете нормативныхзатрат на оказание государственной услуги, состоят из территориального корректирующего коэффициента, отраслевых корректирующих коэффициентов и коэффициента выравнивания, которые могут применятся как к базовому нормативу затрат на оказание государственной услуги в целом, так и к отдельным его частям.

Пунктом 25 Положения № 699-П значения базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг, корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат, и величина нормативныхзатрат на оказание государственных услуг, используемые при расчете объемов субсидий на финансовое обеспечение государственных заданий на соответствующий финансовый год утверждаются главными распорядителями (органами исполнительной власти области - учредителями) по форме согласно приложению № 3 к настоящему Положению не позднее 15 рабочих дней со дня доведения до них в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств и подлежат размещению на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет главных распорядителей (органов государственной власти области – учредителей).

Из системного толкования указанных положений федерального и регионального законодательства следует, что нормативные затраты на оказание государственных услуг (затрат, связанные с выполнением работ) и нормативных затрат на содержание государственного имущества формируются и утверждаются при формировании областного бюджета на очередной период планирования, включая при составлении проекта бюджета Саратовской области.

При этом указанные нормативные затраты рассчитываются не из фактического объема финансирования, потребности и других параметров по отношению к предшествующему году, а на основании базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Доводы Минфина Саратовской области, изложенные в заявлении и дополнительных пояснениях, судом отклоняются, так как основанные на неверном толковании отдельных положений бюджетного законодательства, а не их системной взаимосвязи.

Таким образом, суд приходит к выводу о правомерности доводов УФК по Саратовской области, изложенных в пункте 1 представления от 15.12.2022 года № 60-11-35/22-10005-ДСП о нарушении Минфином Саратовской области пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, пунктов 10, 33 Положения № 699-П, пунктов 18 Положений о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на год и на плановый период, утвержденных приказами Министерства финансов Саратовской области от 13.08.2019 № 434, от 04.09.2020 № 600, от 01.09.2021 № 312.

В части требований о признании недействительным пункта 2 представления от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП суд приходит к следующим выводам.

В ходе проведения проверки УФК по Саратовской области также установлено, что в 2020 году при исполнении бюджетного процесса Минфином Саратовской области при наличии заключенных кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области средства не были направлены своевременно (на следующий рабочий день после заключения кредитных договоров) на погашение долговых обязательств области (погашение кредитов с более высокой ставкой), что позволило бы сократить расходы Саратовской области на обслуживание государственного долга на 18 512 506,76 руб.,

Судом установлено, что Минфином Саратовской области (Заемщик) заключены с Публичным акционерным обществом «Сбербанк России» (ПАО «Сбербанк России») 18 (восемнадцать) кредитных договоров, в соответствии с которыми заемщику открыта кредитная линия на общую сумму 8 893 391,10 тыс. руб. по ставке от 5,19% до 5,25% годовых на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области в 2020 году.

При этом у Минфина Саратовской области с ПАО «Сбербанк России» имелись действующие кредитные договоры по ставке от 6,7674% до 7,0%.

УФК по Саратовской области в пункте 2 оспариваемого представление указало, что Минфин по Саратовской области при исполнении бюджетного процесса Министерством при наличии заключенных кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области средства не были направлены своевременно (на следующий рабочий день после заключения кредитного договора) на погашение долговых обязательств области (погашение кредитов с более высокой ставкой), что позволило бы сократить расходы Саратовской области на обслуживание государственного долга на 18 512 506,76 рубля.

Согласно статье 29 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); участия граждан в бюджетном процессе; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как указано в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума ВАС РФ № 23), при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Суд отмечает, что согласно оспариваемому представлению у Минфина имелась возможность сокращения расходов Саратовской области в случае направления кредитных денежных средств на следующий рабочий день после заключения кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств (погашение кредитов с более высокой ставкой).

При этом Минфину Саратовской области не вменяется неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в использовании бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), обязанность по возврату неправомерно израсходованных денежных средств не возложена.

Суд приходит к выводу, что довод изложенный в оспариваемом представлении о возможности сокращения расходов бюджета Саратовской области носит предположительный характер, в отсутствие доказательств причинения реального ущерба, без учета конкретных обстоятельств по спорным правоотношениям.

Помимо принципа результативности и эффективности статьей 31 БК РФ закреплен принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в том числе право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации), а так же недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Для финансирования расходных обязательств областного бюджета Министерством за период с августа по ноябрь 2020 года привлекались остатки средств государственных бюджетных и автономных учреждений области на единый счет областного бюджета в общей сумме 6 500,0 млн. рублей, в том числе: в августе - 1 600,0 млн. рублей; в сентябре - 1 500,0 млн. рублей; в октябре - 2 000,0 млн. рублей; в ноябре - 1 400,0 млн. рублей.

При этом привлеченные денежные средства областных государственных бюджетных и автономных учреждений в любой момент могли быть истребованы на покрытие собственных нужд. Несвоевременный возврат денежных средств привел бы к росту кредиторской задолженности таких учреждений, и как следствие, увеличению судебных издержек, процентов за пользование денежными средствами и оплату услуг представителей в суде.

Кроме того, из представленных в материалы дела доказательств следует, что за период с августа по ноябрь 2020 года на основании сведений, полученных от главных распорядителей средств областного бюджета, прогнозировался временный кассовый разрыв областного бюджета, возникающий в ходе исполнения областного бюджета, в том числе: в августе - 1 026,8 млн. рублей; в сентябре - 1 456 млн. рублей; в октябре - 1 352,0 млн. рублей; в ноябре - 1 258,8 млн. рублей.

Объем налоговых и неналоговых доходов области в 2020 году снизился к соответствующему периоду 2019 года, по состоянию на 01.10.2020 на 4 135,3 млн. рублей, по состоянию на 01.11.2020 ?4 331,2 млн. рублей), на 01.12.2020 ? 2 513,3 млн. рублей.

Таким образом, не привлечение кредитных денежных средств после заключения кредитных договоров для покрытия погашение кредитов с более высокой ставкой, связано с наличием рисков, которые могли привести к увеличению расходов Саратовской области.

Судом установлено, что Минфином Саратовской области в рамках принципов результативности, эффективности и самостоятельности приняты меры для сокращения расходов Саратовской области.

Так, Минфином Саратовской области направлялись письма в Саратовское отделение № 8622 ПАО «Сбербанк» с предложениями снизить процентные ставки по действующим кредитам, на которые были получены отрицательные ответы.

Кроме того, Губернатором Саратовской области в адрес ПАО «Сбербанк» направлено обращение 12.05.2020 № 1-07-02-941 о снижении процентных ставок. Получен ответ о невозможности снижения ставок по действующим кредитным договорам.

Из материалов дела следует, что в декабре 2020 года Саратовская область привлекла бюджетный кредит из федерального бюджета в объеме 5 080,0 млн. рублей под 0,1% годовых со сроком возврата 1 июля 2021 года, вместо первоначально запланированных банковских кредитов по ставке от 5,19% до 5,25% годовых на покрытие дефицита областного бюджета.

В связи с этим в областной бюджет были внесены изменения по снижению привлечения банковских кредитов до 67,2 млн. рублей, а также принято решение по их рефинансированию на сумму 5 913,1 млн. рублей.

Минфин Саратовской области, учитывая сведения в средствах массовой информации о плановом заседание Совета директоров Банка России 18 сентября 2020 года по ключевой ставке, было принято решение 17.09.2020 и 17.12.2020 об использовании заемных средств по ставке от 5,19% до 5,25% годовых на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области (погашение кредитов с более высокой ставкой).

При этом суд принимает во внимание вывод в заключении УФК по Саратовской области с учетом возражений Минфина Саратовской области на акт внеплановой выездной проверки, что проведенная Министерством работа, позволившая в целом снизить расходы на обслуживание государственного внутреннего долга в 2020 году в сумме 711,0 млн. рублей относительно первоначально утвержденных бюджетных назначений, а также другие меры, изложенные в возражениях, являются следствием эффективной долговой политики.

Учитывая вышеизложенное суд приходит к выводу, что Минфин Саратовской области определяя момент использования заемных средств учитывал возможные отрицательные риски с учетом собственных обязательств перед бюджетными и автономными учреждениями, изменения ключевой ставки Центрального банка России, проведение переговоров по дополнительному снижению процентных ставок и т.д.

Выводы УФК по Саратовской области о несвоевременном (на следующий рабочий день после заключения кредитных договоров) привлечении Минфином Саратовской области кредитных денежных на погашение долговых обязательств области (погашение кредитов с более высокой ставкой), сделан без учета указанных обстоятельств и на основании только одного принципа результативности и эффективности, не учитывая совокупность принципов (включая самостоятельность бюджетов), установленных статьей 29 БК РФ, на основе которых базируется бюджетная система Российской Федерации.

Таким образом, УФК по Саратовской области не представлено доказательств неэффективного использования бюджетных средств проверяемым лицом, выразившееся в использовании бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), обязанность по возврату неправомерно израсходованных денежных средств на Минфин Саратовской области не возложена.

Данные выводы согласуются с позицией Арбитражного суда Поволжского округа, отраженной в постановлении от 30.11.2022 по делу № А55-30454/2021.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При указанных обстоятельствах, суд, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, с учетом положений статьи 71 АПК РФ, приходит к выводу о несоответствии пункта 2 представления УФК по Саратовской области от 15.12.2022 №60-11-35/22-10005-ДСП положениям бюджетного законодательства, нарушают права и законные интересы Минфина Саратовской области. В остальной части заявленные требования Минфина Саратовской области удовлетворению не подлежат, в виду правомерности выводов УФК по Саратовской области в указанной части.

Руководствуясь статьями 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать недействительным пункт 2 представления Управления Федерального казначейства по Саратовской области от 15.12.2022 №60-11-35/22-10005-ДСП.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение арбитражного суда может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главами 34, 35 раздела VI Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи жалобы через Арбитражный суд Саратовской области.

Судья Арбитражного суда

Саратовской области

Д.Р. Мамяшева