Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Викленко Т.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кравцевой М.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании арбитражного суда первой инстанции дело по заявлению

Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения», г. Самара

о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области от 01.12.2011 г. № 60-01-31/2996

Заинтересованное лицо:

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области

Саратовский техникум железнодорожного транспорта - филиал государственного образовательного учреждения высшего про профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения»

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя – ФИО1, по доверенности, ФИО2, по доверенности,

заинтересованного лица – ФИО3, по доверенности, ФИО4, по доверенности,

У С Т А Н О В И Л:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилось Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения» (далее - Университет, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке ст.49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 01.12.2011 г. № 60-01-31.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме.

Заинтересованное лицо с заявленными требованиями не согласно по основаниям, изложенным в отзыве.

В порядке ст.163 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации в судебном заседании был объявлен перерыв до 27.04.2012 г., после которого рассмотрение дела продолжено.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по имеющимся в деле документам.

Как видно из материалов дела, 15.07.2011 г. руководителем Управления выдано удостоверение № 206 на проведение проверки финансово-хозяйственной деятельности Саратовского техникума железнодорожного транспорта - филиала государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения» (далее - Техникум).

На основании указанного удостоверения сотрудниками Управления проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Техникума за период с 01.01.2009 г. по 31.12.2010 г., по результатам которой Управлением выявлены нарушения бюджетного законодательства (нецелевое использование средств федерального бюджета; незаконное использование средств бюджета, не являющееся нецелевым использованием; иные финансовые нарушения).

По результатам проверки Управлением составлен акт от 27.10.2011 г., на основании которого в адрес директора Техникума ФИО5 вынесло представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 01.12.2011 № 60-01-31/2996. В представлении директору Техникума ФИО5 предлагалось принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; проинформировать орган бюджетного надзора о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 30 дней с даты его получения.

Университет не согласился с вынесенным представлением и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 г. № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 г. № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

В силу части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 данного Кодекса, помимо прочего, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В целях реализации названных правовых норм бюджетного законодательства Приказом Минфина РФ от 4 сентября 2007 г. № 75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Административный регламент).

Пунктом 123 Административного регламента предусмотрено, что по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее -представление).

В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указывается, среди прочего, фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств.

Регламентируя порядок производства контрольных действий в целях реализации административных процедур, предусмотренных Административным регламентом, пункт 6 названного регламента устанавливает, что контрольные действия, указанные в пункте 5 раздела 1 данного Регламента, проводятся в отношении, в том числе, организаций, получающих средства федерального бюджета.

Установление признаков контролируемых субъектов финансово-бюджетного контроля в рассматриваемых правоотношениях имеет существенное значение для правильного разрешения спора, поскольку дает возможность правильно определить организации, которые могут подвергаться финансово-бюджетному контролю.

Субъектом государственного финансово-бюджетного контроля как бюджетного правоотношения может быть участник бюджетного процесса, наделенный законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним правовыми актами правами и обязанностями в области контроля за исполнением бюджетов.

Контролируемым субъектом финансово-бюджетного контроля является участник бюджетного процесса, осуществляющий деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, и имеющий юридические обязанности подчиняться властному воздействию со стороны контролирующих органов.

Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, установленные ст.162 БК РФ, полностью относятся к предмету финансово-бюджетного контроля.

Статьей 6 БК РФ обладание правом на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета определено как существенный признак получателя бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 6 БК РФ бюджетными являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Денежные обязательства представляют собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения. Расходами бюджета являются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Для принятия денежных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами получателю бюджетных средств необходимо дополнительно располагать правосубъектностью в сфере гражданско-правовых отношений. Согласно статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации в гражданских правоотношениях могут участвовать физические и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования.

Необходимая гражданско-правовая правосубъектность достигается путем предоставления получателю бюджетных средств гражданско-правового статуса юридического лица с приданием ему организационно-правовой формы бюджетного учреждения.

В силу пункта 1 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.

Пунктом 3 статьи 50 ГК РФ предусмотрено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Как юридические лица бюджетные учреждения могут осуществлять деятельность по принятию и исполнению денежных обязательств в процессе исполнения бюджета как непосредственно, так и через свои представительства и филиалы.

В силу пункта 2 статьи 55 ГК РФ филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений.

Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности.

Представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица (пункт 3 статьи 55 ГК РФ).

Анализ вышеуказанных правовых норм позволяет сделать вывод, что от своего имени приобретать и осуществлять права, а также нести обязанности, в том числе предусмотренные бюджетным законодательством, может юридические лицо, а не его филиал, осуществляющий, помимо прочего, функции представительства.

Исходя из этого, получателем средств соответствующего бюджета, в том числе федерального, может выступать лишь юридическое лицо, а не его филиал.

Таким образом, представительства и филиалы бюджетного учреждения (юридического лица) не являются участниками бюджетного процесса и гражданско-правовых отношений.

Обособленные подразделения, филиалы все действия по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности осуществляют от имени соответствующего учреждения (получателя бюджетных средств) на основании утвержденного им положения. В гражданском обороте, в том числе в принятии и исполнении имущественных обязательств, обособленные подразделения, филиалы не участвуют. Руководитель обособленного подразделения может участвовать в гражданском обороте только от имени бюджетного учреждения и на основании выданной ему доверенности.

Таким образом, не являются контролируемыми субъектами финансово-бюджетного контроля представительства и филиалы, а также должностные лица данных органов.

Как следует из пункта 1.11. Устава государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения» (далее - Устав), Университет является юридическим лицом, имеет в оперативном управлении обособленное имущество, вправе приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс, смету доходов и расходов.

В силу пункта 1.14 Устава Университет вправе создавать структурные подразделения, отвечающие основным задачам его деятельности и не противоречащие данному Уставу.

Согласно пункту 1.18Устава Университет имеет, в том числе, Филиал в г. Саратове. Полное наименование филиала: Саратовский техникум железнодорожного транспорта -филиал государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения». Место нахождения филиала: 410004, <...>.

Из положений пункта 1.2 Устава следует, что Университет в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.04.2007 г. № 403-р является правопреемником прав и обязанностей, в том числе федерального государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования Саратовский техникум железнодорожного транспорта, реорганизованного путем его присоединения к Университету в качестве обособленного структурного подразделения (филиала Университета).

В соответствии с пунктом 5.8 Устава непосредственное управление деятельностью Университета осуществляет ректор.

В силу пункта 5.10 Устава ректор Университета в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения о Саратовском техникуме железнодорожного транспорта - филиале государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Самарского государственного университета путей сообщения», утвержденного приказом ректора Университета от 28.01.2009 № 54 (далее - Положение), Техникум является обособленным структурным подразделением Университета.

Пунктом 1.10 Положения предусмотрено, что Техникум не является юридическим лицом.

Согласно пункту 4.2 Положения непосредственное управление деятельностью Техникума осуществляет директор, назначаемый на должность приказом ректора Университета после заключения с ним трудового договора, имеющий высшее образование, опыт учебно-методической и или (научной), организационной работы в учебном заведении среднего или высшего профессионального образования и действующий на основании доверенности, выданной ректором Университета.

В силу пункта 4.4. Положения директор Техникума, помимо прочего, от имени и по доверенности ректора Университета представляет Техникум в отношениях со всеми юридическими и физическими лицами, органами государственной власти и управления; заключает и подписывает договоры и иные соглашения, касающиеся деятельности Техникума, с юридическими и физическими лицами; распоряжается финансовыми средствами Техникума в пределах смет, утверждаемых ректором Университета.

Таким образом, получателем средств федерального бюджета в рассматриваемом споре, а следовательно, субъектом финансово-бюджетного контроля является Университет, а не его филиал - Техникум, который осуществляет функции, в том числе представительства Университета.

В этой связи, по смыслу пункта 6 Административного регламента, организацией, получающей средства федерального бюджета, чья деятельность могла быть подвергнута проверке (ревизии) со стороны Управления, может быть Университет, а не его филиал, поскольку филиал не является юридическим лицом, не может от своего имени приобретать и осуществлять права, нести обязанности, в том числе бюджетные.

Принимая во внимание, что, проверка финансово-хозяйственной деятельности, осуществленная на основании удостоверения на проведение проверки от 15.07.2011 № 206, проведена в отношении филиала государственного учреждения, проверка деятельности которого в полномочия Управления не входит, орган финансово-бюджетного надзора не вправе был составлять акт проверки в отношении филиала, не бюджетополучателя, то есть не являющегося участником бюджетного процесса, а также не вправе был выносить оспариваемое представление в отношении директора филиала.

При таких обстоятельствах, представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 01.12.2011 № 60-01-31/2996, вынесенное Управлением в отношении директора Саратовского техникума железнодорожного транспорта – филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Самарский государственный университет путей сообщения» ФИО5, является недействительным, поскольку противоречит, кроме вышеуказанных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, требованиям пункта 123 Административного регламента, по смыслу которого в представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указывается, среди прочего, фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации –получателя бюджетных средств.

Учитывая, что директор Техникума - филиала Университета, не является ни руководителем организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, ни руководителем организации – получателя бюджетных средств, оспариваемое представление вынесено в отношении ненадлежащего лица.

Довод органа финансово-бюджетного контроля о том, что представление вынесено законно, в связи с тем, что имеются разъяснения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 03.11.2010 г. № 43-01-07-25/4744 судом не принимается в качестве правового обоснования, поскольку названное письмо нормативным правовым актом не является.

Кроме того, суд полагает, что названные разъяснения неверно уяснены территориальным органом финансово-бюджетного надзора. Названные разъяснения суд рассматривает не противоречащими бюджетному законодательству, поскольку в них указывается, что при назначении и проведении контрольного мероприятия в обособленном подразделении (филиале) получателя бюджетных средств следует исходить из того, что объектом проверки является организация (учреждение, получатель), в части деятельности его филиала, а предметом проверки – деятельность указанной организации в части деятельности ее филиала.

В рассматриваемом случае проверка была проведена не в отношении учреждения – получателя бюджетных средств в части деятельности его филиала, а непосредственно филиала учреждения, что следует из процессуальных документов по проверке: программы проверки от 14.07.2011 г., удостоверения на проведение проверки от 15.07.2011 № 206, акта проверки от 27.10.2011 г., представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 01.12.2011 № 60-01-31/2996.

В названном письме Федеральной службы финансово-бюджетного надзора также разъясняется о том, что возможное открытие филиалам организаций счетов в органах Федерального казначейства не следует расценивать как признак наличия у филиала правоспособности (правового статуса) названного участника бюджетного процесса в смысле содержащегося в статье 6 Бюджетного кодекса РФ определения понятия «получатель бюджетных средств».

Таким образом, в любом случае проверка финансово-хозяйственной деятельности должна проводиться и представление выноситься в отношении организации – юридического лица (получателя средств соответствующего бюджета).

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о наличии оснований для признания ненормативного правового акта территориального органа финансово-бюджетного надзора недействительным по правилам гл.24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку названный акт вынесен с нарушением полномочий и в отношении ненадлежащего субъекта ответственности. Все иные доводы сторон не имеют для настоящего дела правового значения в связи с приведенным выводом суда по настоящему делу.

При рассмотрении настоящего дела судом учтена позиция вышестоящих судов по аналогичному спору – постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 06.11.2008 г. № А69-1745/08-2-03АП-2528/2008 по делу № А69-1745/08-2, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10.02.2009 г. № А69-1745/08-Ф02-84/2009, Определении Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 21.05.2009 г. № 5882/2009.

В порядке ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд не усматривает оснований для возложения расходов по госпошлине на заинтересованное лицо в связи с тем, за юридическое лицо оплату госпошлины осуществило физическое лицо.

Доказательств того, что юридическое лицо при подаче настоящего заявления в арбитражный суд данные расходы понесло, суду не представлено.

Руководствуясь ст.ст.167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Заявленные требования – удовлетворить.

Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области от 01.12.2011 г. № 60-01-31/2996.

Решение может быть обжаловано в порядке ст.ст. 257-260 АПК РФ путем подачи апелляционной жалобы в месячный срок с момента принятия решения, в порядке ст.ст. 273-277 АПК РФ путем подачи кассационной жалобы в двухмесячный срок с момента вступления решения в законную силу.

Судья Арбитражного суда

Саратовской области Т.И. Викленко